Francisco Rojas Aravena
El desarrollo de Medidas de Confianza Mutua y de Seguridad (MCMyS) ha posibilitado la generación de un nuevo clima de relación en América Latina. Desde 1995, cuando se desarrollara la Primera Conferencia Regional sobre MCMyS, se han logrado avances muy importantes, en particular en el Cono Sur.
Las MCMyS han demostrado ser uno de los instrumentos más eficientes en la promoción de la estabilidad y el desarrollo, por medio de acciones tendientes a limitar las situaciones de tensión. Como instrumento, requiere un trabajo constante y consistente. De igual forma, las acciones y sus resultados deben ser evaluados y adecuados a las nuevas circunstancias, en forma regular. Ello supone un sistema de información eficiente, oportuno, y transparente.
En 2009 las MCMyS tomarán un nuevo impulso en el sistema global y regional. Tanto las Naciones Unidas como la OEA desarrollarán reuniones y actividades específicas, tendientes a reafirmar y a perfeccionar el importante rol que cumplen las MCMyS. En efecto, la Asamblea General de la ONU (en su Resolución A/62/391, del 61 Período de Sesiones), acordó "Pedir al Secretario General presente un informe, en el sexagésimo tercer período de sesiones, que contenga las opiniones de los Estados Miembros sobre las MCM en el contexto regional y subregional". Por su parte, la Asamblea General de la OEA, celebrada en Medellín el 3 de junio de 2008 resolvió encomendar al Consejo Permanente que convoque la cuarta reunión del Foro sobre MCMyS en el último trimestre de 2009, a fin de examinar la aplicación de las MCMyS en toda la región, y considerar los próximos pasos a tomar (AG/RES. 2398 - XXXVIII-0/08). De igual forma, la VIII Conferencia Ministerial de Defensa de las Américas que se reunirá en Canadá en 2008, tendrá a las MCMyS como uno de los puntos centrales de su agenda.
Así también, en las ideas que dan origen al Consejo Sudamericano de Defensa se ha planteado impulsarlas. La construcción de confianza en materia de defensa y seguridad internacional es un factor esencial para la estabilidad, la gobernabilidad y la paz. Sin confianza en este sector, el conjunto de las relaciones se ven tensionadas. De allí que la construcción de confianza en la defensa, sea uno de los instrumentos más importantes para generar espacios más amplios de cooperación, y para la coordinación de políticas. Los avances en este sector se expresarán en mayores convergencias de política exterior, de defensa y de otras áreas.
Características de las Medidas de Confianza Mutua y Seguridad
Las medidas de confianza mutua son acciones bilaterales y multilaterales destinadas a prevenir situaciones de crisis y de conflicto. Buscan fortalecer la paz y la seguridad internacional. Contribuyen a la comunicación entre los actores. Crean una atmósfera propicia para establecer un marco de entendimiento que mitigue las percepciones de amenaza inmediata, y evite eventuales elementos sorpresa. Ellas presuponen la existencia de diferencias de intereses, e incluso de situaciones de tensión, en un contexto de baja confianza en las relaciones recíprocas. Su aplicación es así fundamental cuando las diferencias pudiesen expresarse en el uso de instrumentos de fuerza, o en la amenaza del uso de ésta; en dicha situación, un error de interpretación podría desencadenar un conflicto no deseado, con consecuencias imprevisibles.
Debe destacarse, en primer lugar, que las MCMyS son "actos" que establecen una relación mutua; son acciones con reciprocidad. Ello las distingue de las señales de buena voluntad que emite un Estado en beneficio de otro, y que por tratarse de acciones unilaterales no son vinculantes. La obligatoriedad de las MCMyS no está referida a que ambos Estados desarrollen la misma acción -lo cual puede ocurrir en algunos casos-, sino a que ellas sean equivalentes y concomitantes. La retirada de fuerzas militares en un área en conflicto por parte de uno de los actores, podrá -por ejemplo- tener su contrapartida en la reducción de parte del inventario castrense, en el otro actor.
Las medidas de confianza mutua son acciones con una reciprocidad necesaria, no necesariamente equivalente, pero sí paralela en el tiempo. Con una rápida secuencia se alcanzará un efecto progresivo: un paso será seguido por otro similar, siempre y cuando la contraparte esté cumpliendo con el compromiso recíproco. En este sentido, las MCMyS no son sólo "declaraciones" o "compromisos" –a pesar de que éstos son ciertamente importantes- sino que son "acciones" efectivas, susceptibles de ser evaluadas y verificadas. La transformación de los compromisos en acciones permite la estructuración de regímenes internacionales específicos. Este es un punto clave. Al considerar las declaraciones, sólo nos cabe creer o no en su contenido; confiar -o no-, en las promesas que conllevan. Una declaración no constituye una MCMyS propiamente dicha. No obstante, puede contribuir a fortalecer las acciones y a reafirmar el contexto de voluntad política. Una declaración no cambia por sí sola la realidad. Son las acciones ejecutadas, en consecuencia, las que generarán un mundo distinto. Una declaración de renuncia al uso de la fuerza, por ejemplo, no hace desaparecer la fuerza militar. Informar sobre maniobras en la frontera, en cambio, evita el sentido de amenaza inminente; cambiar el despliegue en la frontera es una acción que transforma la percepción de la amenaza, y su posibilidad material.
Las MCMyS tienen diez características: transparencia y apertura; predictibilidad; reciprocidad y equivalencia; comunicación adecuada; establecen una relación; factibilidad; coherentes; verificabilidad; soporte social; y variabilidad, según el número de actores.
En este contexto, resulta esencial que los Estados cumplan con la obligación de informar acerca de las actividades realizadas cada año. Actualmente, sólo unos pocos Estados de la región entregan información regular y precisa. Adicionalmente, resulta crucial mejorar los trabajos de sistematización que realiza la Junta Interamericana de Defensa. Sin estos insumos, no será posible revisar lo actuado, y avanzar en pos de los objetivos perseguidos con las MCMyS.
Construir bases sólidas de confianza recíproca
Para generar espacios de cooperación y de coordinación de políticas, es esencial resolver el tema de las confianzas básicas. Construir confianza en la región requiere abordar dos aspectos cruciales: la soberanía (en lo referido a la integridad territorial), y la autonomía (en lo concerniente a la no intervención y no injerencia de actores externos en los asuntos políticos, económicos, sociales y culturales). El aspecto referido a la soberanía se relaciona con la continuidad del Estado; mientras que la autonomía se vincula con las capacidades para decidir sobre el régimen político propio. Desarrollar ámbitos de diálogo político, y medidas específicas de confianza y seguridad, permite avanzar en la primera dimensión.
Desarrollar una práctica concordante con la Carta Democrática de las Américas posibilitará resolver los temas ligados a la injerencia. La situación descrita muestra como en las Américas, con sus 35 países, se entrecruzan las agendas de seguridad y gobernabilidad, defensa y desarrollo; impulsadas por un amplio abanico de actores, y en un contexto de fuerte reracionamiento de variables internacionales y domésticas. Todo ello, en un contexto de dispersión y carencia de "una sola voz" en los asuntos regionales y globales; que logra ser superado cuando la paz está en juego.
La cooperación y la coordinación de políticas son fundamentales para enfrentar los nuevos desafíos, y las vulnerabilidades en el ámbito de la defensa y la seguridad en el hemisferio occidental. Aunque estos desafíos y vulnerabilidades poseen un carácter esencialmente no militar, el uso de la fuerza está presente. Será necesario, por otra parte, buscar soluciones en forma paralela a la agenda del desarrollo; la cual se liga e incide en las materias de seguridad. De allí la importancia de establecer las áreas de acción de las instituciones encargadas de la defensa, y de aquellas responsables de la seguridad pública, ya que la falta de claridad en las misiones se traduce en una desprofesionalización de ambas áreas.
La seguridad es multidimensional, multinivel y multi-institucional; e involucra a diferentes actores. Por ello, demanda respuestas complejas. La defensa continúa ocupando un espacio significativo, pero en forma creciente se demanda a este sector que cumpla nuevas y diferentes misiones. Los actores de la defensa – los Ministerios - han desarrollado formas de cooperación que aún son débiles. Sin embargo, las acciones conjuntas (como el caso de la MINUSTAH) están abriendo amplios derroteros de cooperación en la región. El desarrollo de la brigada conjunta argentino-chilena (Cruz del Sur), ha llevado incluso a hablar, en el nivel bilateral, de medidas de cooperación e integración. Estos dos ejemplos evidencian que un trabajo constante, con verificación, evaluación y alta transparencia, produce resultados y prácticas que no sólo alcanzan los objetivos básicos sino que van más allá: avanza hacia la cooperación y la complementación, y contribuye a la integración.
El desarrollo de Medidas de Confianza Mutua y de Seguridad (MCMyS) ha posibilitado la generación de un nuevo clima de relación en América Latina. Desde 1995, cuando se desarrollara la Primera Conferencia Regional sobre MCMyS, se han logrado avances muy importantes, en particular en el Cono Sur.
Las MCMyS han demostrado ser uno de los instrumentos más eficientes en la promoción de la estabilidad y el desarrollo, por medio de acciones tendientes a limitar las situaciones de tensión. Como instrumento, requiere un trabajo constante y consistente. De igual forma, las acciones y sus resultados deben ser evaluados y adecuados a las nuevas circunstancias, en forma regular. Ello supone un sistema de información eficiente, oportuno, y transparente.
En 2009 las MCMyS tomarán un nuevo impulso en el sistema global y regional. Tanto las Naciones Unidas como la OEA desarrollarán reuniones y actividades específicas, tendientes a reafirmar y a perfeccionar el importante rol que cumplen las MCMyS. En efecto, la Asamblea General de la ONU (en su Resolución A/62/391, del 61 Período de Sesiones), acordó "Pedir al Secretario General presente un informe, en el sexagésimo tercer período de sesiones, que contenga las opiniones de los Estados Miembros sobre las MCM en el contexto regional y subregional". Por su parte, la Asamblea General de la OEA, celebrada en Medellín el 3 de junio de 2008 resolvió encomendar al Consejo Permanente que convoque la cuarta reunión del Foro sobre MCMyS en el último trimestre de 2009, a fin de examinar la aplicación de las MCMyS en toda la región, y considerar los próximos pasos a tomar (AG/RES. 2398 - XXXVIII-0/08). De igual forma, la VIII Conferencia Ministerial de Defensa de las Américas que se reunirá en Canadá en 2008, tendrá a las MCMyS como uno de los puntos centrales de su agenda.
Así también, en las ideas que dan origen al Consejo Sudamericano de Defensa se ha planteado impulsarlas. La construcción de confianza en materia de defensa y seguridad internacional es un factor esencial para la estabilidad, la gobernabilidad y la paz. Sin confianza en este sector, el conjunto de las relaciones se ven tensionadas. De allí que la construcción de confianza en la defensa, sea uno de los instrumentos más importantes para generar espacios más amplios de cooperación, y para la coordinación de políticas. Los avances en este sector se expresarán en mayores convergencias de política exterior, de defensa y de otras áreas.
Características de las Medidas de Confianza Mutua y Seguridad
Las medidas de confianza mutua son acciones bilaterales y multilaterales destinadas a prevenir situaciones de crisis y de conflicto. Buscan fortalecer la paz y la seguridad internacional. Contribuyen a la comunicación entre los actores. Crean una atmósfera propicia para establecer un marco de entendimiento que mitigue las percepciones de amenaza inmediata, y evite eventuales elementos sorpresa. Ellas presuponen la existencia de diferencias de intereses, e incluso de situaciones de tensión, en un contexto de baja confianza en las relaciones recíprocas. Su aplicación es así fundamental cuando las diferencias pudiesen expresarse en el uso de instrumentos de fuerza, o en la amenaza del uso de ésta; en dicha situación, un error de interpretación podría desencadenar un conflicto no deseado, con consecuencias imprevisibles.
Debe destacarse, en primer lugar, que las MCMyS son "actos" que establecen una relación mutua; son acciones con reciprocidad. Ello las distingue de las señales de buena voluntad que emite un Estado en beneficio de otro, y que por tratarse de acciones unilaterales no son vinculantes. La obligatoriedad de las MCMyS no está referida a que ambos Estados desarrollen la misma acción -lo cual puede ocurrir en algunos casos-, sino a que ellas sean equivalentes y concomitantes. La retirada de fuerzas militares en un área en conflicto por parte de uno de los actores, podrá -por ejemplo- tener su contrapartida en la reducción de parte del inventario castrense, en el otro actor.
Las medidas de confianza mutua son acciones con una reciprocidad necesaria, no necesariamente equivalente, pero sí paralela en el tiempo. Con una rápida secuencia se alcanzará un efecto progresivo: un paso será seguido por otro similar, siempre y cuando la contraparte esté cumpliendo con el compromiso recíproco. En este sentido, las MCMyS no son sólo "declaraciones" o "compromisos" –a pesar de que éstos son ciertamente importantes- sino que son "acciones" efectivas, susceptibles de ser evaluadas y verificadas. La transformación de los compromisos en acciones permite la estructuración de regímenes internacionales específicos. Este es un punto clave. Al considerar las declaraciones, sólo nos cabe creer o no en su contenido; confiar -o no-, en las promesas que conllevan. Una declaración no constituye una MCMyS propiamente dicha. No obstante, puede contribuir a fortalecer las acciones y a reafirmar el contexto de voluntad política. Una declaración no cambia por sí sola la realidad. Son las acciones ejecutadas, en consecuencia, las que generarán un mundo distinto. Una declaración de renuncia al uso de la fuerza, por ejemplo, no hace desaparecer la fuerza militar. Informar sobre maniobras en la frontera, en cambio, evita el sentido de amenaza inminente; cambiar el despliegue en la frontera es una acción que transforma la percepción de la amenaza, y su posibilidad material.
Las MCMyS tienen diez características: transparencia y apertura; predictibilidad; reciprocidad y equivalencia; comunicación adecuada; establecen una relación; factibilidad; coherentes; verificabilidad; soporte social; y variabilidad, según el número de actores.
En este contexto, resulta esencial que los Estados cumplan con la obligación de informar acerca de las actividades realizadas cada año. Actualmente, sólo unos pocos Estados de la región entregan información regular y precisa. Adicionalmente, resulta crucial mejorar los trabajos de sistematización que realiza la Junta Interamericana de Defensa. Sin estos insumos, no será posible revisar lo actuado, y avanzar en pos de los objetivos perseguidos con las MCMyS.
Construir bases sólidas de confianza recíproca
Para generar espacios de cooperación y de coordinación de políticas, es esencial resolver el tema de las confianzas básicas. Construir confianza en la región requiere abordar dos aspectos cruciales: la soberanía (en lo referido a la integridad territorial), y la autonomía (en lo concerniente a la no intervención y no injerencia de actores externos en los asuntos políticos, económicos, sociales y culturales). El aspecto referido a la soberanía se relaciona con la continuidad del Estado; mientras que la autonomía se vincula con las capacidades para decidir sobre el régimen político propio. Desarrollar ámbitos de diálogo político, y medidas específicas de confianza y seguridad, permite avanzar en la primera dimensión.
Desarrollar una práctica concordante con la Carta Democrática de las Américas posibilitará resolver los temas ligados a la injerencia. La situación descrita muestra como en las Américas, con sus 35 países, se entrecruzan las agendas de seguridad y gobernabilidad, defensa y desarrollo; impulsadas por un amplio abanico de actores, y en un contexto de fuerte reracionamiento de variables internacionales y domésticas. Todo ello, en un contexto de dispersión y carencia de "una sola voz" en los asuntos regionales y globales; que logra ser superado cuando la paz está en juego.
La cooperación y la coordinación de políticas son fundamentales para enfrentar los nuevos desafíos, y las vulnerabilidades en el ámbito de la defensa y la seguridad en el hemisferio occidental. Aunque estos desafíos y vulnerabilidades poseen un carácter esencialmente no militar, el uso de la fuerza está presente. Será necesario, por otra parte, buscar soluciones en forma paralela a la agenda del desarrollo; la cual se liga e incide en las materias de seguridad. De allí la importancia de establecer las áreas de acción de las instituciones encargadas de la defensa, y de aquellas responsables de la seguridad pública, ya que la falta de claridad en las misiones se traduce en una desprofesionalización de ambas áreas.
La seguridad es multidimensional, multinivel y multi-institucional; e involucra a diferentes actores. Por ello, demanda respuestas complejas. La defensa continúa ocupando un espacio significativo, pero en forma creciente se demanda a este sector que cumpla nuevas y diferentes misiones. Los actores de la defensa – los Ministerios - han desarrollado formas de cooperación que aún son débiles. Sin embargo, las acciones conjuntas (como el caso de la MINUSTAH) están abriendo amplios derroteros de cooperación en la región. El desarrollo de la brigada conjunta argentino-chilena (Cruz del Sur), ha llevado incluso a hablar, en el nivel bilateral, de medidas de cooperación e integración. Estos dos ejemplos evidencian que un trabajo constante, con verificación, evaluación y alta transparencia, produce resultados y prácticas que no sólo alcanzan los objetivos básicos sino que van más allá: avanza hacia la cooperación y la complementación, y contribuye a la integración.
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