LA BÚSQUEDA DE NUEVOS ESCENARIOS DE INTEGRACIÓN PARA COLOMBIA

FESCOL, Grupo de Trabajo Integración

El contexto actual

El contexto internacional presenta condiciones diferentes a los parámetros que predominaron en los años noventa, por la incorporación de elementos de securitización que modifican las prioridades del mundo desarrollado y que afectan las relaciones con los vecinos, en un entorno político ideologizado, que influye en la definición de prioridades en los relacionamientos internacionales y que en el plano regional, se enmarca en el intento de formación de una Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR).

En este contexto, las prioridades que Colombia había consolidado en materia de integración en los últimos años, como son los Estados Unidos y los países de la Comunidad Andina, se han visto confrontadas con limitaciones y cambios que hacen recomendable para el país ampliar los horizontes de integración con nuevos escenarios.
La negociación de un Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos no solamente se demoró mayor tiempo de la previsto sino que, una vez acordado entre los dos gobiernos, no ha podido ser aprobado como tratado por el Congreso estadounidense, teniéndose que recurrir a la prórroga del mecanismo de preferencias arancelarias unilaterales del ATPDEA para disponer de condiciones favorables de ingreso a dicho país.

El retiro de Venezuela de la Comunidad Andina, a pesar del mantenimiento circunstancial de elevadas exportaciones a ese país, mantiene un factor de inseguridad sobre la continuidad de condiciones favorables en el segundo mercado más importante para Colombia; a lo cual se agrega el deterioro en las relaciones políticas y diplomáticas con otro destinatario significativo de exportaciones de la CAN, como es el Ecuador.

De otra parte, el entorno internacional continúa sin la culminación de las negociaciones multilaterales de la OMC, en donde el surgimiento de mejores condiciones de negociación, lideradas por naciones emergentes como Brasil e India, se pueden diluir si fracasa la Ronda de Doha, por la multiplicación de acuerdos bilaterales en los que los países en desarrollo tienen menores condiciones para negociar sus propios intereses.

En tal contexto, Colombia tiene que construir alternativas para su integración internacional, por lo que el Grupo de Integración analizó diferentes situaciones. Mecanismos como las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) con Venezuela, Ecuador y Perú, pueden ayudar a la recomposición de los vínculos con los vecinos; la consolidación de la Iniciativa del Pacífico Latinoamericano a una articulación con el Asia Pacífico; el aprovechamiento de recientes negociaciones con Canadá y con los integrantes de la Asociación Europea de Libre Comercio; así como la culminación de las negociaciones de la CAN con la Unión Europea de un Acuerdo de Asociación, que incluye un pilar comercial, son acciones que pueden permitir a Colombia disponer de nuevos escenarios de integración.

La crisis con los socios de la Comunidad Andina y la situación con Venezuela

Al revisar el entorno andino, en donde las relaciones de Colombia con los socios que le quedan en el proceso, y las de estos entre sí, se han deteriorado notablemente en el presente año, enrareciendo la posibilidad de avanzar en la consolidación del proceso andino de integración y en sus relacionamientos externos, por la dificultad de disponer de una política externa común. Particularmente preocupante es la situación de Colombia en la Comunidad Andina en donde, al retiro de Venezuela, hay que agregarle el deterioro de la situación en la frontera con el Ecuador tras el ataque contra el campamento de Raúl Reyes localizado en territorio ecuatoriano, que produjo la fuerte reacción del gobierno de este país en distintos escenarios internacionales, traducida en la suspensión de relaciones diplomáticas con Colombia, más la amenaza de eventuales restricciones comerciales, que ahondarían las complicaciones en los que hasta ahora han sido nuestros más importantes mercados después de los Estados Unidos.

A esta situación conflictiva con el Ecuador se suma el alineamiento de Bolivia con las posiciones del ALBA lideradas por la Venezuela de Hugo Chávez, que llevan a controvertir dentro de la CAN muchas de las posiciones defendidas por Colombia. Y con el Perú, socio actual de mayor entendimiento, su no incorporación a la Unión Aduanera alejó la posibilidad de un desempeño andino en bloque en las demás negociaciones internacionales.

Se tiene entonces a una Comunidad Andina de solo cuatro miembros, que presenta fraccionamiento en dos vertientes: Colombia y el Perú, partidarios del libre comercio y de atraer la inversión extranjera de los Estados Unidos y la Unión Europea; frente a Bolivia y Ecuador, con posiciones antiimperialistas, contrarias al libre comercio, que les lleva a excluir de negociaciones como las iniciadas con la Unión Europea, aspectos de los acuerdos de libre comercio de segunda generación como son propiedad intelectual, servicios e inversiones.

De otra parte, se considera especialmente delicado el abandono de la institucionalidad andina, una de las más representativas entre los procesos de integración de América Latina, donde no se procede a reunir al Consejo de Presidentes Andinos en reunión extraordinaria, ni se convoca al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores para ocuparse de las graves situaciones ocurridas a comienzos de 2008, ni se utilizan los buenos oficios de la Secretaría General o del Parlamento Andino para aproximar posiciones, ni se acude tampoco a las comisiones binacionales fronterizas.

Más bien se prefiere llevar los problemas a otras instancias internacionales que permitan, como en el caso del Grupo de Río, el protagonismo de cada Jefe de Estado. La integración andina ya no responde a estructuras institucionales y a compromisos supranacionales, sino al pensamiento individual de cada gobernante, empeñado en sacar avante sus propias concepciones de integración y desarrollo. Esta gobernanza, fruto del histórico caudillismo latinoamericano, se está convirtiendo en uno de los escenarios más peligrosos para la consolidación de una integración institucionalizada y multidimensional como la que requiere Latinoamérica.

Con Venezuela subsiste una grave situación de indefinición sobre el futuro de los intercambios comerciales y de las inversiones con ese país, a pesar de circunstanciales y cambiantes aproximaciones de sus gobernantes. El cumplimiento durante cinco años del Programa de Liberación estipulado en el artículo 135 del Acuerdo de Cartagena no se ha garantizado mediante ninguna negociación, mientras la sociedad colombiana se muestra indiferente ante esta situación impresionada por los altos niveles de intercambio colombo-venezolano, sin comprender que puede ser una situación temporal motivada por diversas circunstancias, como el desabastecimiento interno de alimentos en Venezuela, la capacidad de compra generada por los buenos precios del petróleo y el tiempo para hacer efectiva una sustitución de importaciones acorde con el desarrollo de un modelo endógeno de producción.

Esta ya comenzó en la industria automotriz, con los cupos de importación establecidos por el gobierno de Venezuela en el presente año, lo cual se puede traducir en menores exportaciones colombianas en este rubro a ese país por alrededor de 460 millones de dólares.

La herramienta de las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF)

Uno de los escenarios que podría contribuir a compensar estas situaciones negativas es el mantenimiento de los proyectos de Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), considerando que en las fronteras existen integraciones de hecho entre las poblaciones locales que pueden facilitar la puesta en práctica de dichos mecanismos.

Hay propuestas de conformación de ZIF no solo con el Ecuador y con Venezuela, sino con el Perú, las cuales se deben llevar a la práctica por su interés no solo comercial, sino por su contribución a la distensión de las tensiones existentes con la mayoría de países vecinos. Persiste el problema de que la organización político- administrativa no da mayor autonomía a las regiones fronterizas y, aunque se logre vincular algunas instituciones para hacer planes y desarrollos conjuntos como parte de la proyección de hacia donde avanzar, tropieza con la limitación de cuál en realidad es su autonomía para tomar decisiones y construir esa integración conjunta.

En cuanto a las comisiones binacionales, llama la atención que lo primero que se paraliza en momentos de tensión son estas comisiones. En lugar de que su funcionamiento sea rutinario, la inoperatividad es la que prima y su función de asesoras se queda corta al no contar con la capacidad operativa necesaria para concretar lo sugerido y, en muchos casos, ni los mismos organismos del gobierno se enteran de lo recomendado.

Se tiene como referente a la integración europea, en donde la variable de desarrollo de las regiones ha sido uno de los instrumentos más eficaces para llevar los beneficios de la integración a un mayor número de habitantes, en el marco de una gobernanza multinivel, de una política de cohesión social y de aportes de recursos suficientes, como lo indica el que más de la tercera parte del presupuesto comunitario se destine a la política de regiones, con el manejo de diferentes espacialidades como las de integración transfronteriza e integración transnacional. Esto constituye un reto para los andinos pues, a la desinstitucionalización del proceso, se suman las demoras para instrumentar políticas de desarrollo de las regiones por falta de recursos, ya que no existe presupuesto comunitario, ni se ha creado algún mecanismo de fondos estructurales como los que le permitieron a la Unión Europea lograr los avances alcanzados en este campo.

Respecto a la delimitación geopolítica de las ZIF, se consideran criterios necesarios los de adyacencia geográfica; entorno jurídico e institucional favorable; existencia de visión de futuro semejante entre los municipios participantes y capacidad de gestión empresarial; estructura económica dinamizadora; disponibilidad de recursos compartidos y de infraestructura de soporte o municipios con integración física que haga necesario el establecimiento de la ZIF; interacción étnica, cultural, económica, social o familiar que asegure lazos entre los participantes; condiciones ambientales comunes y percepción sobre el trabajo común transfronterizo y las ventajas y desventajas que representa la ZIF.

En el caso del Ecuador, luego de haber considerado un área territorial excesiva, el proyecto actual delimita claramente territorios a lado y lado de la frontera, desde la costa pacífica (Esmeraldas en Ecuador y parte de Nariño en Colombia), pasando por territorios andinos (la provincia del Carchi en lado ecuatoriano y el departamento de Nariño en el lado colombiano) y alcanzando selvas amazónicas de Sucumbíos (Ecuador) y Putumayo (Colombia). La formalización de proyectos de encadenamientos productivos y de trabajos conjuntos en temas ambientales, sociales y de servicios por parte de las dos poblaciones fronterizas, disminuiría la importancia que se le está atribuyendo a la línea fronteriza como factor de división y separación entre grupos humanos que son de características similares.

El proyecto de Zona de Integración Fronteriza entre Colombia y Venezuela ha sido actualizado recientemente por universidades de zonas de frontera de Norte de Santander y del Estado del Táchira, contando con el apoyo de los gobernantes locales en la delimitación del número de municipios que intervendrían en la ZIF. Producida la salida venezolana de la Comunidad Andina, la puesta en marcha de esta ZIF, que es la más adelantada en la identificación de las acciones a desarrollar, contribuiría a mantener un clima favorable entre las dos naciones y daría soporte jurídico e institucional a aquella región fronteriza que evidencia mayores niveles de entendimiento y complementación, tanto de recursos humanos, como productivos y sociales. Pero las posibilidades de establecer Zonas de Integración Fronteriza con este país no se limitan a la frontera santandereano-tachirense, pues en la disputa territorial que envuelve a los dos países en espacios aledaños a la Guajira, esta península compartida por los dos países y por una misma etnia wayú, debería ser ejemplo de integración binacional.

Igualmente se debería proceder a consolidar otros sitios de acceso entre Colombia y Venezuela, en espacios de grupos humanos similares pero separados por la artificialidad de una frontera, como es el caso de los llanos colombo-venezolanos, donde el llanero de Arauca debería estructurar acciones conjuntas con su contraparte, el llanero del Estado de Apure, mediante una Zona de Integración Fronteriza, tema del que se deberían ocupar prioritariamente las autoridades locales.

El entrampamiento del TLC con los Estados Unidos

Con los Estados Unidos, un TLC que se esperó negociar y poner en ejecución en unos dos años, a partir del inicio de negociaciones en 2004, ya va en su cuarto año, sin que las perspectivas de aprobación en el Congreso de los Estados Unidos sean favorables. De nada sirvió el alineamiento internacional de Colombia, con su política de “respice polum”, al lado de la política norteamericana y ser uno de los pocos amigos que le quedan a ese país en América Latina para que le fuera ratificado el TLC, mientras el del Perú pasaba la prueba satisfactoriamente.

Por el contrario, las gestiones del gobierno de George W. Bush en época electoral, de tratar de forzar su trámite por un congreso dominado por los demócratas, condujo a la radicalización de posiciones en este partido, que oscurecen aún más las posibilidades de aprobación del TLC. A esto se suma un escenario de mayor favorabilidad para un triunfo presidencial de los demócratas, el cual puede conducir a una reconsideración sobre la validez y conveniencia para la economía estadounidense de los tratados de libre comercio y, de mantenerse estos, a una renegociación sobre nuevas bases del TLC negociado con Colombia por los republicanos.

Existe también un escenario alterado por las condiciones de los precios del petróleo. Al ser el principal renglón de exportaciones colombianas a los Estados Unidos, aparece un incremento en las ventas globales a ese país, y no se tienen suficientemente en cuenta signos negativos como el poco aprovechamiento de las posibilidades que incorporó el ATPDEA en relación con el ATPA en renglones de exportación significativos como las confecciones, enfrentadas ahora a la penetración del mercado estadounidense por parte de las exportaciones chinas; y a los signos de recesión de la economía estadounidense, que en un futuro próximo podrían afectar las exportaciones colombianas a ese país.

Entretanto, Colombia depende de posibles prórrogas del mecanismo unilateral de preferencias del ATPDEA para mantener condiciones competitivas en su principal mercado, que no son lo suficientemente extensas para cubrir períodos amplios que garanticen los esfuerzos de los exportadores colombianos de trabajar ese mercado, ya que las prórrogas se vienen haciendo por cortos períodos de tiempo, con el fin de mantener por parte de los republicanos la presión sobre el Congreso de considerar la ratificación del TLC con Colombia.

El escenario para Colombia del Asia Pacífico

Otro aspecto en consideración es un nuevo escenario para Colombia como el del Asia Pacífico, observando, en primer término, que la región no conforma un área estructurada en un proceso de integración formal, como los existentes en Latinoamérica, ya que su modelo de desarrollo ha sido diferente, procurando primero realizar una efectiva articulación con los escenarios occidentales, para pasar luego a trabajar formas de agrupamiento regional.

Es así que un proceso como la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), en su sigla en inglés, constituida desde finales de la década de los sesenta como esquema de cooperación, sólo definió compromisos de zona de libre comercio entre sus miembros en la presente década. Así mismo, los países de mayor desarrollo, como Japón, Corea del Sur y China continental, actuaron de manera individual en su relacionamiento económico internacional y apenas en años recientes han iniciado un proceso de negociación de tratados de libre comercio, de los que se han beneficiado países latinoamericanos como Chile y México principalmente.

En Asia Pacífico existen conflictos de crisis de identidad y en el Este de Asia, en ocasiones, no es claro cuando se habla de integración transpacífica de qué se está hablando, si es con los Estados Unidos o se involucra también a América Latina. De todos modos ya se asiste a una explosión de acuerdos de diferente tipo, lo que tiende a empeorar en un futuro próximo decisiones de inversión, en una situación de “spaghetibowl”, donde los beneficios se pueden anular unos a otros; y la pregunta es, hasta dónde el APEC o ASEAN pueden arreglar tal situación.

De todos modos, los países del sudeste asiático cuentan con mecanismos para consolidarse, como el ASEAN + 3 (China, Japón y Corea), que incluye acuerdos comerciales y de otro tipo. Japón propone el ASEAN + 6, que incluye además de los tres anteriores a Australia, Nueva Zelanda e India. Justamente la India ha comen zado a formular ideas de aproximación a la región, hablando de la necesidad de buscar mecanismos de cooperación y tratar de recuperar importantes espacios a nivel mundial. Esto ha conducido nuevamente al congelamiento por APEC de la consideración de nuevos ingresos, entre los que estaba el de Colombia, mientras se establece hasta dónde se debe ampliar el foro y si conserva su característica de admintir solamente naciones pertenecientes a la Cuenca del Pacífico. APEC ha hecho una auto evaluación de hacia dónde continuar y si para el 2020 todos sus miembros abrirían sus economías, pero no se ha definido cómo, si por bloques, ni en qué plazos y si es para integrar al Este de Asia o si es un mecanismo traspacífico, por lo cual subsisten actualmente dudas sobre lo que va a pasar. Posiblemente APEC agotaría sus posibilidades y se movería hacia la construcción de una zona de libre comercio.

Para América Latina es importante la Iniciativa del Pacífico Latinoamericano, acordada en el 2007, a la que se han vinculado países como México, Guatemala, El Salvador, Costa Rica, Panamá, Colombia, Perú y Chile, como herramienta para realizar un acercamiento más exitoso al Asia Pacífico. Luego de reuniones en Cali y en Lima, se acaba de celebrar en Cancún (México) la tercera reunión de países integrantes de la Iniciativa; la próxima reunión será en Chile a finales de año y luego en Panamá en 2009. Se han establecido grupos de trabajo en materia de comercio, inversión, logística, cooperación técnica, protección y promoción de inversiones. En anterior reunión, celebrada en Lima, los grupos encargados del manejo de los temas políticos, medio ambiente, terrorismo, drogas y gobernabilidad conformaron instituciones de manera formal que requieren arreglos institucionales y que deben atender dos problemas estratégicos: por un lado el papel de Brasil como principal competidor de China y de gran liderazgo en la región por su presencia económica y por su posición geográfica, y por otro lado, los países de Centro América que tendrían que reconocer a la República Popular China y no a Taiwán.

Con Asia Pacifico debe haber entendimiento en que la clave estratégica está en las relaciones comerciales y en la inversión, fundamentalmente.

Se ha logrado avanzar en los diálogos entre Colombia y Japón en torno al libre comercio, con Corea del Sur sería posible llegar a algún resultado, mientras que el TLC con China no se aconseja todavía. Con Japón y Corea el tema de recursos naturales, infraestructura e inversión es clave. Finalmente, además de corregir errores como el cierre de la embajada colombiana en Australia, reabierta recientemente, se debe proceder a un acercamiento con este país y con su vecina Nueva Zelanda, de gran desarrollo y con enorme interés en consolidar y diversificar sus relacionamientos internacionales.

La negociación de un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea

Colombia no ha aprovechado suficientemente las facilidades que le ofrece el mercado europeo desde la década de los noventa en dos aspectos fundamentales: en primer término, la ampliación de las ventajas existentes en el Sistema General de Preferencias (SGP) con la puesta en marcha de un mecanismo con mayores beneficios y facilidades establecido en el SGP Drogas para los países andinos, ventajas mantenidas durante toda la década de los noventa y la mitad de la presente década, cuando pasaron a ser compartidas con un mayor número de países en el actual régimen del SGP Plus.

El escaso aprovechamiento de estas facilidades establecidas de forma unidireccional para favorecer el ingreso de productos colombianos a la Unión Europea se observa en la poca diversificación de las exportaciones de Colombia a esa región, a la cual le sigue vendiendo bienes primarios como carbón, café y ferroníquel, que representan las tres cuartas partes de las ventas, con la particularidad de que el carbón y el ferroníquel ingresan libremente sin requerir de los beneficios del SGP, lo cual indica una bajísima utilización de dichas facilidades por nuestro país. En segundo término, nuestro sector exportador poco ha valorado lo que representa trabajar una Unión Económica y Monetaria donde las principales variables del manejo macroeconómico están armonizadas en un número tan considerable de países, en donde las reglas de juego son uniformes para veintisiete países y en donde todos se van acogiendo a una moneda única en la medida en que vayan cumpliendo con los distintos criterios de convergencia.

Ello va consolidando un espacio económico ampliado integrado por un grupo de países que poseen las mayores capacidades de compra del mundo gracias a los elevados niveles de ingreso, que evita asumir costos cambiarios generados por el uso de monedas diferentes y que permite prescindir de estudios individualizados sobre características económicas de cada territorio al compartir las mismas disciplinas macroeconómicas.

El mayor aprovechamiento de un mercado de tal magnitud supondrá llevar a feliz término la negociación del Acuerdo de Asociación que sustituya las condiciones del SGP Plus, negociación que en sus comienzos ha mostrado complicaciones, pues ante la válida exigencia de la Unión Europea de negociar de bloque a bloque, la parte andina de los cuatros países que le quedan a la CAN ha mostrado posiciones opuestas y difíciles de volver compatibles entre las de Colombia y el Perú, interesados en una negociación rápida que abarque todos los temas de un tratado de libre comercio de segunda generación, y las de Bolivia, secundado en buena medida por el Ecuador, contrarios a la incorporación de ciertos temas como propiedad intelectual, servicios, inversiones y compras oficiales.

El reciente aplazamiento de la IV ronda de negociaciones, que se debía realizar en Bruselas en el mes de julio, es un reflejo de la dificultad que representa negociar con los integrantes de un bloque de integración que manejan posiciones diferentes y contradictorias. Esto puede conducir a un tratado con diferente grado de compromisos y velocidades para los socios andinos, o en un escenario contrario a los intereses de la Unión Europea, la negociación por separado con quienes quieren mayores compromisos y velocidad. El hecho es que después de años de manejar las relaciones comerciales mediante las ventajas unilaterales del SGP, en sus diferentes variantes, se avecina un nuevo escenario de un tratado de libre comercio estable y duradero para acceder a un mercado-continente como el agrupado en la Unión Europa, que complementará el que se busca poner en marcha con los Estados Unidos.

El escenario adicional con Canadá y con la EFTA

Continuando con la política gubernamental de negociar TLC, el equipo negociador del gobierno colombiano finalizó en junio de 2008 las conversaciones para disponer de este instrumento con Canadá y con los integrantes de la Asociación Europea de Libre Comercio (European Free Trade Association -EFTA-): Suiza, Noruega, Islandia y Liechtenstein. La negociación con Canadá tuvo como catalizador la fallida negociación del ALCA y la conveniencia de complementar reglas de juego con integrantes del NAFTA, donde sólo queda faltando la aprobación por el Congreso estadounidense del TLC negociado con Colombia. Por ser un país pequeño, se ha logrado negociar con Canadá por cuenta de las negociaciones con Estados Unidos y, gracias a ambas, se logró negociar con la EFTA. Esto le ha permitido a Colombia recuperar el retraso existente frente a México y a Chile, que ya tienen definido el escenario frente a Canadá y EFTA. Los acuerdos negociados por Colombia comprenden temas de acceso del mercado agrícola y no agrícola, reglas de origen, procesos aduaneros, servicios, inversión, obras públicas, políticas de competencia y propiedad intelectual. Sin embargo, propiedad intelectual solo fue negociada con la EFTA pero no con Canadá, mientras temas laborales y ambientales sólo se negociaron con Canadá.

La negociación con Canadá pudo haber terminado desde 2007, pero se amplió hasta junio de 2008 por dificultades en la negociación del tema agrícola. Con la EFTA las listas de negociación fueron individuales con cada uno de los cuatro integrantes. Colombia conservó el uso del Plan Vallejo y del régimen de Zonas Francas en ambos acuerdos. Se aspira a que, al verse obligada a implementar lo pactado, estos acuerdos con países europeos y con Canadá conduzcan a Colombia a manejar mayor disciplina que la demostrada en acuerdos con países latinoamericanos, donde la indisciplina ha sido característica frecuente.

Otros escenarios

Además de estos nuevos escenarios, Colombia puede y debe consolidar su posición en Centroamérica y en el Caribe. En Centroamérica, procurando concretar una negociación con Costa Rica, intento infructuoso que viene realizando desde 1997, recién producida la firma de un TLC de ese país con México en 1995. Si bien en 2007 culminó la negociación, aunque incompleta, de un TLC con los integrantes del «Triángulo del Norte»: Guatemala, El Salvador y Honduras, Costa Rica por sí solo representa más de la mitad de las exportaciones colombianas al bloque de países agrupados en el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), por lo cual debe intensificar las gestiones para concretar una negociación con dicho país.

En el Caribe, pues la existencia de un simple tratado de cooperación comercial y técnica con CARICOM desde 1995, donde apenas un grupo de miembros (Jamaica, Trinidad & Tobago, Barbados y Guyana) le abren espacio a las exportaciones colombianas, no ha resultado ser un instrumento suficiente y se debería considerar su reemplazo por una negociación integral que le permita a Colombia insertarse mejor en la región del Mar Caribe, ejerciendo un poco más su condición de nación caribeña. Esta presencia caribeña se debe complementar con un acuerdo con República Dominicana, país que no es miembro de CARICOM y con quien Colombia lleva años especulando con una posible negociación.

Elementos propositivos para consolidar nuevos escenarios de integración

En primer término, no puede ser el objetivo de la integración internacional de Colombia la suscripción de tratados de libre comercio de carácter bilateral, con una capacidad negociadora, que se debe reconocer, es reducida, descuidando lo multilateral y asumiendo compromisos en temas fundamentales de manera individual, que inevitablemente contribuirán a complicar las obligaciones que el país debe asumir en procesos de integración.

Respecto a la negociación de TLC, se deben ir buscando convergencias y concretando enlazamientos a través, por ejemplo, de normas de origen, pero lo más importante es comprender que los tratados de libre comercio no son un objetivo en sí mismos, sino un medio de la política global y que no es la cantidad negociada sino la disponibilidad de oferta exportable diversificada y competitiva, de la que Colombia carece en la actualidad, lo que le permitirá diversificar los escenarios de integración. En integración transfronteriza, lo que no se ha podido materializar desde las capitales, de hecho lenta y desordenadamente, ha ido presentando cierto grado natural de integración en las fronteras. Sin embargo, es de vital importancia materializar las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), porque estas son una herramienta de integración que hay necesidad de consolidar y que puede ayudar a crear un clima de entendimiento que aliviaría las tensiones entre Colombia y sus vecinos.

En el caso del Ecuador es muy importante poner a funcionar proyectos conjuntos de las dos poblaciones mediante la implementación de la Zona de Integración Fronteriza estudiada, para ir creando condiciones que permitan superar la noción de frontera como barrera y como herramienta de separación y se vaya aclimatando la noción de espacio comunitario compartido entre grupos humanos que son similares.

Ello le restaría posibilidades a las capitales de continuar explotando y exacerbando sentimientos nacionalistas apegados a nociones de soberanía que deben tener un manejo distinto entre naciones que desarrollan procesos de integración. Con Venezuela se debe acudir al instrumento de Zona de Integración Fronteriza como recurso para consolidar un espacio fronterizo todavía más necesario de asegurar tras su retiro de la Comunidad Andina, al poner a trabajar binacionalmente a las poblaciones fronterizas en distintos espacios territoriales como Norte de Santander y Táchira que ya delimitaron los municipios que intervendrían en la ZIF y que tienen un potencial de desarrollo productivo y comercial importante, la Guajira soportada en el mismo grupo étnico de los wayú y los llanos colombo-venezolanos, que deberían contemplar zonas de integración fronteriza comenzando por Arauca en el lado colombiano y Apure en el lado venezolano.

Respecto al Perú, aprovechar el escenario favorable existente con el gobierno de ese país para concretar la puesta en marcha de la ZIF, la cual abarcaría intereses conjuntos con Brasil en el triángulo amazónico que comparten los tres países. Este escenario trinacional debe contar con los proyectos del Eje Amazonas de la Iniciativa de la Integración Física Suramericana (IIRSA) que involucra poblaciones fronterizas en actividades de navegación por los ríos Amazonas y Putumayo. Las responsabilidades de la puesta en marcha de la Zonas de Integración Fronteriza han estado a cargo de los Ministerios de Relaciones Exteriores, pero su labor se debe complementar con un involucramiento formal de distintos actores de las sociedades fronterizas, quienes se deben incorporar en los procesos desde la identificación y formulación de proyectos, al funcionamiento operativo, pues son quienes comparten la adyacencia y el sentimiento de pertenencia a una región los que se deben apropiar del mecanismo de las ZIF.

Con relación a la Iniciativa del Pacífico Latinoamericano, se debe avanzar en precisar los contenidos de los grupos de trabajo establecidos, en precisar los interlocutores y liderazgos, incluido el papel del Brasil que tiene particular interés en definir salidas al Asia Pacífico, lo que debe llevar a concretar algunos de los proyectos de la IIRSA de articulación física suramericana principalmente en ejes transversales Atlántico-Pacífico. De manera particular Colombia debe recuperar el atraso que ya tiene respecto a otros países latinoamericanos que han cerrado acuerdos con naciones del Asia Pacifico, procediendo a definir la estrategia de negociación con esta área, comenzando por un tratado con el Japón y con Corea del Sur, donde ocuparían un papel destacado los temas de recursos naturales, infraestructura física e inversión; mientras que una negociación con China debe ser analizada previamente en sus implicaciones. Para la región de Asia Pacífico en general, se debe precisar lo que se espera lograr en cada región, en lugar de irse involucrando en negociaciones de grupos como el P-4, donde es bien difícil apreciar qué busca obtener Colombia con países como Brunei o el mismo Singapur. Además de los asiáticos, Colombia debe definir una política en el área con relación a Australia y Nueva Zelanda, naciones que han desarrollado un entorno favorable a las negociaciones de relacionamientos comerciales en una dimensión transpacífica.

En el caso de Europa, hay que distinguir entre las condiciones de trabajar un espacio económico ampliado agrupado en los integrantes de la Unión Europea, y las nuevas posibilidades que se abren en la negociación con la EFTA, donde Suiza y Noruega serán los de mayor interés. Para ello, se debe realizar una capacitación intensa del sector exportador sobre las condiciones especialmente favorables de capacidad de compra y de territorio espacialmente armonizado que implica el que prácticamente todo un continente se rija por unas mismas reglas de juego y una misma moneda; pero que a la vez es profundamente exigente en disponer de buena calidad, de precios competitivos y de cumplimiento de requisitos de control sanitario y ambiental.

En particular, se deben combinar las facilidades que se obtengan en la negociación de un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea, el cual, además de aspectos de diálogo político, comprende acciones de cooperación que pueden servir de apoyo para un mayor aprovechamiento de las ventajas comerciales obtenidas, principalmente en materia de “joint ventures” y de inversiones europeas, así como del potencial exportador agroalimentario y del aprovechamiento racional de recursos de la biodiversidad.

En conclusión, la sola negociación de tratados de libre comercio no va necesariamente a incrementar los intercambios internacionales y a traer inversión productiva y diversificada al país, como de manera un poco ligera se afirma, mientras Colombia no disponga de condiciones de infraestructura adecuadas para aprovechar su posición geoestratégica y no logre diversificar su producción exportable en condiciones de competitividad suficiente para aprovechar un contexto globalizador, que ya no se reduce a negociar grupos reducidos de productos como en el pasado, sino que obliga a competir externa e internamente con un universo liberado de bienes y de servicios. Para lograrlo, es indispensable asegurar una política de investigación y desarrollo en donde la innovación y la competitividad correspondan a políticas de Estado estables e institucionales; concretar proyectos de infraestructura que permitan recuperar en el mediano plazo el tremendo atraso del país; otorgar énfasis a políticas de desarrollo industrial en encadenamientos productivos no solo sectoriales sino regionales y fronterizos y definir condiciones de prioridad y de gradualidad en la articulación de Colombia con el mundo, en contextos no solo bilaterales sino regionales en UNASUR y multilaterales en la OMC, donde el Brasil debe pasar a ser un referente importante para nuestra inserción en el sistema internacional cambiante.

EL GAS: UNA CUESTIÓN CONFLICTIVA EN AMÉRICA LATINA

Paul Isbell

Introducción

Durante los últimos años la cuestión energética se ha caldeado. Ninguna zona del mundo ha permanecido inmune a los cambios en el sector o a las implicaciones económicas y geopolíticas que estos suponen. En América Latina –donde EEUU se juega mucho en términos de su seguridad energética, y donde España tiene concentrada buena parte de sus intereses económicos en el extranjero– el escenario energético se ha complicado recientemente. Este artículo analiza, en grandes líneas, los cambios y retos más importantes del panorama energético de la región, poniendo un énfasis especial en el tema del gas.

Oferta y demanda

Teóricamente, América Latina está relativamente bien dotada de recursos energéticos. América Central, excepto México, y América del Sur poseen un 8,5% de las reservas probadas mundiales de petróleo convencional, no mucho menos que África (9,4%) y la ex URSS (10,1%), y bastante más que Asia (3,5%) y Europa (2%). De todas formas, de este 8,5%, la mayor parte está en Venezuela (un 6,5% del total mundial). Por otro lado, la región queda bastante peor parada respecto al gas. América Central y del Sur poseen únicamente el 4% de las reservas probabas de gas en el mundo, solo por delante de Europa (con el 3,2% del gas mundial). Pero América Latina todavía consume cantidades relativamente modestas tanto de petróleo como de gas. Hoy en día la región sigue siendo una exportadora neta de energía, con una producción de 6,78 millones de barriles diarios (mbd) en 2004 (el 8,8% de la producción mundial) frente a un consumo de 4,74mbd (5,9%). En el terreno del gas, América Latina produce alrededor de 130.000 millones de metros cúbicos (mn mc) –más del 12% de la producción mundial de gas– mientras consume algo menos (casi 120.000 mn mc, o más del 11,5% del total mundial).

Aunque el balance energético de la región sigue siendo positivo, esta situación fácilmente podría cambiar. En primer lugar, la demanda energética seguirá aumentando –en todas sus vertientes (petróleo, gas y electricidad)–, especialmente si América Latina desea soportar un ritmo de crecimiento económico alto y estable. En segundo lugar, para hacer posible el crecimiento económico y un mayor consumo energético, la región tendrá que seguir experimentando aumentos en los niveles de inversión en el sector energético, no sólo para seguir incrementando la producción sino también para lograr una integración más profunda tanto con los sistemas energéticos mundiales como dentro de la propia región. La Agencia Internacional para la Energía estima que América Latina necesitará 1,3 billones de dólares en nuevas inversiones en el sector energético antes de 2030 para afrontar el incremento de la demanda. Esta inversión tendrá que abarcar no solo la exploración y el desarrollo sino también la construcción, por un lado, de gasoductos y terminales para el gas licuado y, por otro, de nuevas centrales eléctricas y redes de distribución.

Para bien o para mal, la región está divida en productores y consumidores netos. Esta diferenciación será cada vez más notable en el futuro, precisando una integración energética regional más profunda y eficaz. En el terreno del gas, Chile es el país con una mayor dependencia de las importaciones. Importa dos tercios de su consumo energético, y ha dependido mucho del gas argentino (20mn de mc/d), que hasta hace muy poco proporcionaba la energía para el 25% de su electricidad (y más de la mitad en las zonas del norte). Chile tiene sólo 28.000 millones de metros cúbicos (mc) de reservas de gas, mientras su demanda proyectada hasta 2025 será de 196.000 millones de mc. Argentina ha sido, tradicionalmente, un fuerte exportador de gas –y todavía es el mayor productor de América Latina (45.000 millones de mc producidos en 2004, un 50% más que Venezuela)–, pero ahora experimenta crecientes dificultades para aumentar su producción (y, lo que es más importante, el nivel de inversiones necesarias para hacerlo) y se podría convertir rápidamente en un importador neto de gas. Brasil, el país con las terceras mayores reservas de gas de la región, tiene bastante potencial a medio y largo plazo (con casi un billón de mc en reservas y grandes posibilidades de descubrir más), pero en el corto plazo sigue siendo un importador neto importante.

Por otro lado, las grandes reservas de gas en el continente están concentradas en la zona andina, particularmente en Venezuela, Bolivia y Perú. El panorama, grosso modo, es tal que los países andinos tienen más potencial para exportar gas a corto y medio plazo, mientras que los países del Cono Sur (Argentina, Brasil y Chile) tendrán una necesidad cada vez mayor de encontrar fórmulas para integrarse con los países andinos y el mundo en general para poder importar cantidades crecientes de gas.

Crisis energética y planes de integración

Después de la crisis eléctrica de Brasil en 2001-2002 y la crisis del gas en Argentina en 2003-2004, el panorama energético de América Latina se ha vuelto cada vez más complejo. El caso argentino fue emblemático. Cuando el peso se devaluó, el Gobierno convirtió las tarifas de gas a la devaluada moneda nacional y las congeló. El precio del gas (que se utiliza para la mitad de la mezcla energética argentina) cayó un 67%. Al recuperarse la economía del gran crac de 2002, la demanda energética aumentó sustancialmente. Pero la oferta seguía estancada por la falta de nuevas inversiones provocada por la incertidumbre jurídica. En 2004, las reservas probadas de gas argentino estaban un 35% por debajo de sus niveles de 2000. Para garantizar el suministro interno, el Gobierno argentino cortó las exportaciones a Chile, el destino tradicional de los excedentes argentinos. Este recorte de entre el 20% y el 50% del suministro a Chile estuvo a punto de provocar una crisis energética. Sólo fue evitada por las torrenciales lluvias chilenas, que generaron temporalmente un aumento de la producción hidroeléctrica. Aunque Argentina ha permitido la subida de las tarifas para los grandes consumidores industriales, los precios residenciales siguen controlados, manteniendo la incertidumbre respecto a las inversiones y la oferta en Argentina y amenazando a la futura seguridad energética de Chile.

Este patrón argentino, de un cambio brusco –y negativo para los intereses de los inversores privados– en el marco legal del sector de hidrocarburos, seguido por una caída en las inversiones, una escasez de oferta y una disrupción en el suministro (actual o proyectado) a los países vecinos –minando así el potencial para una integración energética más estable y profunda– se ha convertido en un leitmotiv recurrente a lo largo y ancho del continente. Esta dinámica se ha complicado incluso más por el resurgimiento de rivalidades nacionales entre Bolivia, Chile y Perú y por las ambiciones políticas del Gobierno venezolano de promover su propia versión de la integración energética continental.

La promesa y problema de Bolivia

Con la crisis del gas argentino, Bolivia se perfiló como el gran suministrador potencial de gas para el Cono Sur. Entre 1997 y 2004 las grandes empresas energéticas (incluyendo Petrobras, Repsol YPF, Total y British Gas) invirtieron casi 5.000 millones de dólares en el sector de hidrocarburos (principalmente gas) de Bolivia. El país llegó a exportar 30 millones de mc/d, especialmente a Brasil y Argentina, y había planes de inversiones importantes para expandir la red de gasoductos a Brasil y Argentina (lo que posiblemente ayudaría a Chile, por lo menos indirectamente) y también para llevar el gas directamente de Bolivia a Chile, donde una terminal de gas licuado en proyecto (promovida por Repsol YPF) re-exportaría el gas licuado a México y EEUU (y posiblemente a Chile en un futuro inmediato).

Pero, en 2004, el movimiento interno contra la liberalización de la economía boliviana hizo del gas su principal reivindicación frente a los intereses extranjeros. La idea de licuar el gas en Chile fue abandonada y en mayo de 2005, tras la caída del Gobierno de Sánchez de Lozada, el Congreso aprobó una nueva Ley de Hidrocarburos que aumentó los impuestos sobre la producción del 18% al 50%. A finales del año pasado, el nuevo Gobierno electo de Evo Morales anunció su intención de “nacionalizar” los recursos nacionales –aunque insistió que tal proyecto no incluía planes de expropiar los activos de las empresas extranjeras–, generando más incertidumbre en el panorama de seguridad jurídica de la región y poniendo en entredicho los proyectos para suministrar Chile, Brasil y Argentina con más gas boliviano. Pero sólo hace unas semanas, el gobierno de Morales decretó que los términos contractuales con las compañías energéticas extranjeras tendrían que ser renegociados a lo largo de los próximos 6 meses, llevando a muchos a interpretar la medida como una "confiscación" de facto de activos privados. De hecho Repsol-YPF podría verse forzada a recortar un 8% sus reservas declaradas - y esto después de haber recortado otro 25% a principios de año-.

Además, en la reciente Cumbre UE-América Latina celebrada en Viena, Morales anunció que la exigencia de algunas empresas extranjeras de ser compensadas por la nacionalización (o "confiscación") no se llevará a cabo y lanzó una retórica particularmente agresiva a Petrobras, la empresa estatal brasileña y el inversor más grande en el sector de hidrocarburos en Bolivia. El impacto de estos roces entre Bolivia y Brasil sobre los planes de Chávez de incorporar a Bolivia en el proyecto del "gran gaseoducto del Sur" todavía está abierto.

Perú y el “gran anillo de gas”

Los cambios políticos en Bolivia tenían el efecto de relocalizar el interés de los países del Cono Sur en Perú y el “gran anillo de gas” de Sudamérica. Este proyecto alternativo fue anunciado en junio de 2005 –justo después de la adopción de la nueva ley boliviana– por los países de MERCOSUR. Incluye un nuevo gasoducto para llevar el gas desde el gran campo peruano de Camisea a través de los Andes a Chile, donde enlazaría con la red de gasoductos de Brasil y Argentina, suministrando gas a todos los países del sur del continente. Este “gran anillo” implicaría una inversión de por lo menos 2.000 millones de dólares y, de llevarse a cabo, sería un gran paso hacia adelante en la integración energética del Cono Sur y la resolución de su crisis gasista.

Pero el “gran anillo de gas” ha estado rodeado de dudas y problemas casi desde su anuncio. Primero, aunque las reservas de Camisea son considerables (unos 187.000 millones de metros cúbicos de gas), la nueva demanda de gas licuado en México y EEUU está compitiendo directamente con los países del continente por el gas peruano y poniendo en duda la capacidad de Camisea de suministrar tanto a los mercados del norte como a los del sur. Sin incluir el gas de Bolivia –que tiene un fuerte conflicto diplomático con Chile en torno a su acceso al mar–, muchos piensan que el gas de Camisea, por sí solo, no será suficiente para hacer rentable el proyecto del “anillo”. En segundo lugar, un antiguo conflicto entre Chile y Perú sobre la demarcación de la frontera marítima ha irrumpido de repente en las relaciones bilaterales durante el año 2005, poniendo incluso más en duda el futuro del “anillo de gas”. Por último, el candidato nacionalista y populista, Ollanta Humala –quien ha declarado su disposición a considerar un cambio en el marco legal del sector de hidrocarburos, uno de los más abiertos y liberales de la región, por lo menos hasta la fecha– acaba de ganar la primera vuelta de las elecciones presidenciales en Perú. Si Humala gana la segunda vuelta a principios de junio –un resultado que no habría que descartar– las probabilidades de que siga el modelo de Chávez y Morales son bastante altas.

Además, con la relaciones boliviano-brasileñas rozando una crisis abierta, no está claro en que condiciones Bolivia vendería su gas a Brasil sea cual sea la ruta por la que se exporte - es decir: 1) a través de las redes existentes en la actualidad, 2) a través del posible proyecto del " gran anillo del gas" o 3) a través de un eventual "gran gasoducto del Sur"-.

Venezuela y el gasoducto del sur

Con el gas de Argentina a punto de entrar en declive, con Bolivia envuelto en su propia inseguridad jurídica y Perú enfrentando la incertidumbre de sus elecciones, y con un fuerte rechazo al neoliberalismo recorriendo el continente junto a un nuevo sentimiento nacionalista y populista, todas las esperanzas para aumentar la producción de gas y profundizar en la integración energética de América Latina parecen haberse esfumado. En solo dos años, Argentina, Bolivia y Perú han sido casi eliminados como opciones factibles para suministrar gas a las crecientes economías del Cono Sur. Este desarrollo ha dejado el campo libre para las iniciativas del Gobierno de Chávez. Aprovechando su todavía no consumada totalmente entrada en el MERCOSUR, y buscando una manera de liderar una versión alternativa de integración regional para oponerse al ALCA, Venezuela ha propuesto un nuevo gasoducto continental. Este “gran gasoducto del sur” llevaría, en principio, 150 millones de mc/d a los países del Cono Sur y podría servir de semilla pragmática para la tan anhelada integración económica y política de América del Sur.

Aunque el recorrido de este gasoducto en proyecto no está claro, seguramente pasaría por el nordeste de Brasil para llegar finalmente a Buenos Aires, conectándose con la red argentina existente. Tendría una extensión de aproximadamente 8.000km y costaría alrededor de 20.000 millones de dólares. De todas formas, deberá superar una larga cadena de obstáculos. En primer lugar, la cantidad de inversión necesaria es formidable. De hecho, de todos los proyectos de gasoductos en la zona, el único que ya está en construcción, el gasoducto Gasene, que llevará el gas del sur de Brasil a sus estados del nordeste, está experimentando un aumento de presupuesto importante y varias empresas involucradas han parado sus obras. Parece que solo podría salvarse con una profundización del compromiso original de Sinopec, una de las empresas nacionales de China. Si la experiencia de este proyecto sirve como referencia, es posible que el “gran gasoducto del sur” termine costando incluso más que la suma actualmente estimada, especialmente teniendo en cuenta que es más que probable que el proyecto se enfrente a protestas ecológicas (y posiblemente a algunas indígenas) por su posible entrada en zonas vulnerables del Amazonas.

Inclusive, las mismas dudas respecto a la suficiencia de las reservas peruanas para suministrar el “gran anillo” pueden aplicarse a las reservas venezolanas. Para mantener las tarifas de transporte al mismo nivel que Brasil actualmente paga por el gas boliviano (aunque las tarifas actuales parecen ser obsoletas a la luz de las recientes declaraciones de Morales en Viena), Venezuela tendrá que generar flujos iniciales de por lo menos 30 millones de mc/d. Antes de construir tal gasoducto, Venezuela tendrá que aumentar sus propias reservas de gas. Aunque el país mantiene que sus reservas suman 4,5 billones de metros cúbicos, solo el 10% no está asociado a reservas de petróleo. De todas formas, el Gobierno venezolano también dice que el país va a aumentar su consumo interno en unos 60 millones de mc/d antes de 2012 (para suministrar nuevas plantas eléctricas y de petroquímica). Por otra parte, la estatal PdVSA está construyendo otro gasoducto para conectar su red oriental con el oeste del país, donde hay escasez de gas, y tiene planes para llevar otros 35 millones de mc/d a esta zona dentro de diez años.

Pero el mismo control que el Gobierno de Chávez ha establecido sobre el sector petrolífero lo está imponiendo sobre el gas. En septiembre de 2005, el Gobierno anunció que PdVSA controlaría cualquier construcción nueva de gasoductos y plantas de exportación (incluyendo plantas de gas licuado). Además, el Gobierno ha cambiado recientemente las reglas para calcular los impuestos sobre la producción de gas, aumentándolos efectivamente. Estos cambios han creado nuevas dudas sobre la seguridad jurídica, que amenazan a los dos únicos proyectos que actualmente tiene comprometidos (el proyecto de Chevron en los bloques offshore de Deltana, y el proyecto onshore de Repsol YPF y Total de Yucal-Placer).

Otra paradoja es el hecho de que tanto en Venezuela y en Brasil, como en Chile, varios proyectos para construir plantas de gas licuado han sido desplazados por los nuevos planes de gasoductos regionales. Pero estimaciones del sector apuntan a que para distancias mayores a 3.000km es más rentable licuar el gas y exportarlo por vía marítima. Con la posibilidad de que los costes del “gran gasoducto del sur” vayan a seguir aumentando, retorna la posibilidad de que tanto Brasil como Chile vuelvan a sus anteriores planes de apostar por una estrategia de gas licuado. Esta posibilidad genera incluso más incertidumbre. A la luz de los recientes acontecimientos en Bolivia y Viena, una estrategia en favor del gas licuado -tanto para los consumidores como Chile, Brasil y Argentina, como para los posible exportadores futuros como Brasil- parece más atractiva que nunca, si no imprescindible.

El potencial integrador

Aunque todos los proyectos de gasoductos regionales están plagados de dudas económicas e incertidumbres políticas, tienen una ventaja atractiva, especialmente para los líderes de izquierda y centro-izquierda del MERCOSUR. Tanto el “gran anillo” como el “gran gasoducto del sur” pueden servir como una herramienta eficaz para profundizar en la colaboración e integración regional y dar más sustancia y coherencia al anhelado sueño de una comunidad o unión de América del Sur. Dado que hay una creciente coincidencia de gobiernos afines en el continente - a pesar de la diferencia cada vez más clara entre neopopulistas (p.ej Chávez, Morales, Kichner y eventualmente Humala)- y socialdemócratas moderados (como Vázquez, Lula y lo que se esperaría de un García presidente en Perú)- esta posibilidad es cada vez más factible, aunque todavía menos que probable. El momento de hecho es más propicio que nunca: los precios energéticos sigue siendo bastante altos, los gobiernos de la zona coinciden cada vez más políticamente, EEUU parecer haber perdido su interés en la zona, y el rechazo al Consenso de Washington sigue en alza. Estos son los factores clave que explican la nueva actitud agresiva de independencia que están mostrando los gobiernos de la zona, tanto de los países productores como de los países consumidores.

Por otro lado, muchos observadores políticos habían especulado que un objetivo de los últimos proyectos de gasoductos regionales fue presionar a Bolivia para que moderase sus políticas del sector de hidrocarburos. Ninguno de estos proyectos, hasta la fecha o por lo menos hasta la Cumbre de Iguazú, habían incluido el gas boliviano de forma explícita, planteando la posibilidad de que Bolivia se viese excluida de sus mercados naturales en el Cono Sur. Esta presión podría tener el efecto de moderar las actuaciones del Gobierno de Morales lo que, a su vez, podría mejorar el clima empresarial y mantener un nivel de inversiones adecuado en Bolivia.

Sin embargo, una de las grandes sorpresas de la reciente Cumbre de Iguazú fue la declaración de Chávez de que Bolivia se incorporaría formalmente al proyecto del "gran gasoducto del Sur". Cómo encajaría esto con la retórica de Morales de Viena respecto a Petrobras sigue siendo un misterio.

Implicaciones para Repsol YPF

Esta posible oscilación boliviana entre la moderación y la rigidez en su trato con Brasil y Argentina va a ser muy relevante para Repsol-YPF, que lleva años sustituyendo reservas nuevas en Bolivia por sus reservas en declive en Argentina. Aunque la empresa hispano-argentina declaró a principios de año un importante ajuste a la baja en sus reservas de Bolivia, Argentina y Venezuela (una revisión que ha implicado un 25% de sus reservas totales)-y posiblemente se verá forzada a hacer otro ajuste a la baja a raíz del decreto de Morales del primero de mayo- todavía tiene muchos intereses en estos países. Pase lo que pase, tendrá que lidiar con la incertidumbre existente y mantener un equilibrio muy delicado en sus relaciones con sus gobiernos neopopulistas, especialmente a lo largo de los próximos 6 meses, período en el cual Bolivia renegociará todos sus contratos de gas.

Para bien o para mal, Repsol YPF se encuentra en una situación casi única entre las grandes empresas de hidrocarburos del mundo. La gran concentración de sus reservas está en América Latina, donde de hecho tiene una posición relativamente privilegiada con los gobiernos, particularmente en Venezuela (incluso a pesar del drama reciente), pero sus homólogos en el sector –con la únicas excepciones de las empresas chinas y la gran estatal rusa, Gazprom– están perdiendo interés en América Latina por cuestiones geológicas y de inseguridad jurídica, y poco a poco están abandonando la región. Aunque Repsol YPF tiene planes de diversificar geográficamente sus reservas y otros activos, no va a ser fácil sin un aumento en su flujo de caja desde América Latina.

Conclusión

Pero es muy posible que a medio plazo la dura realidad a la que se van a enfrentar los productores de gas en la región juegue al favor de la petrolera española. La necesidad primordial de generar inversiones fuertes en producción e infraestructura probablemente va a moderar las actitudes de los Gobiernos de Bolivia y Venezuela (e incluso de Perú si llega a la presidencia Humala) respecto a la inversión privada, pero especialmente sobre Repsol YPF, dada la relación privilegiada de España con estos países. En primer lugar, no debería considerarse -al menos por el momento- la retórica de Morales como algo definitivo y en segundo lugar, Repsol YPF no ha sido señalada verbalmente por Morales como en el caso de Petrobras, lo que puede ser interpretado como una señal alentadora.

Al fin y al cabo sólo Venezuela podría tener la posibilidad de financiar sus inversiones con fondos propios, e incluso allí hay dudas respecto a la capacidad de PdVSA de llevar a cabo todos los proyectos clave sin participación externa. Mientras que es posible que la región experimente en el futuro una participación mayor de las empresas de China y Rusia, no es probable que este fenómeno sea suficiente como para convertir la colaboración de Repsol YPF en algo prescindible para los gobiernos productores de la región.

Por eso, la política exterior del Gobierno español y el comportamiento de Repsol YPF a corto plazo en la zona van a ser críticos para los intereses nacionales de España en América Latina. Es verdad que la región todavía está atravesando un intenso período electoral, pero las grandes piezas del rompecabezas político parecen estar ya en su sitio. Probablemente, Chávez, Lula, Kirchner y Uribe van a renovar sus mandatos. La única novedad podría ser la elección de Humala en Perú y la incertidumbre que se mantiene en Ecuador. De aquí en adelante se abre un período trascendente en la política exterior y empresarial de España en la región.

¿Están los actores españoles a la altura de estos nuevos desafíos llenos de sutilezas y matices?. Un jugador astuto, asumiendo un riesgo calculado, diría que sí.

EL GASTO EN DEFENSA EN IBEROAMÉRICA

Rosendo Fraga

América del Sur tiene el gasto en defensa más bajo del mundo

El Balance Estratégico de América del Sur que está elaborando el Centro de Estudios Unión para la Nueva Mayoría de Argentina, muestra que el mundo gastó en defensa en 2002 –últimas cifras disponibles en el ámbito global– 842.717 millones de dólares, concentrando EEUU el 42% de esta cifra. Del total, América del Sur tiene sólo el 2,31% (19.463 millones de dólares). De esta cifra, 11.303 millones (un 1,34% del total global) corresponden al Mercosur. Habría que comparar el 1,34% del gasto militar del Mercosur con el 8% del territorio mundial, el 4% de la población y el PIB y el 3% del comercio mundial que tiene este grupo regional.

El resto de Sudamérica muestra una situación similar, ya que gastó 8.160 millones de dólares, con un porcentaje sobre el gasto mundial del 0,97%. Simplificando, podemos decir que de cada 1.000 dólares invertidos en defensa en el mundo en 2002, América del Sur gastó nada más que 23 dólares: 13 dólares corrieron por cuenta del Mercosur y 10 dólares por los restantes países de Sudamérica.

Para obtener una medida comparativa de la representatividad del gasto de América del Sur habría que relacionarlo con el gasto individual de los diez países que más dinero destinaron a la defensa durante 2002. Podemos ver en este ranking que Sudamérica como región ha realizado un gasto muy inferior al resto de los demás países, situándose con un total de 19.463 millones de dólares a un nivel intermedio al de Arabia Saudí y la India, que ocupan los dos últimos puestos de la clasificación y son los únicos países en vías de desarrollo del índice. El Mercosur ocupa cómodamente el último puesto, con un total menor en casi 2.000 millones de dólares al de la India, aunque este país tiene un PIB que es todavía un 20% menor que el del Mercosur.

La comparación con los EEUU muestra que este país gasta en defensa aproximadamente 17 veces más que todos los países de América del Sur reunidos. En relación con Europa, el gasto en defensa de la región es la mitad del que tiene Francia y menor al de Italia. En el caso del Mercosur, su gasto en defensa es menos de un tercio del británico, algo más de un tercio del italiano y entre un cuarto y quinto del chino o el ruso.

También es el menor como porcentaje del PIB

Sobre esa base y utilizando como medida el PIB, en el mundo se gastó en defensa en el mismo año el 2,6% del PIB mundial. Tomando la clasificación del FMI, que agrupa a los países según su nivel de desarrollo económico, las economías más desarrolladas destinaron el 2,2%. Dentro de ellas, los países más industrializados del G-7 gastaron un 2%, las economías del Asia de nueva industrialización el 3,6% y los países de las otras economías desarrolladas el 2,3%.

Frente a un gasto medio de los países en desarrollo del 2,2% del PIB, se encuentran sobre el promedio mundial tanto África como Asia, que destinan a este rubro el 3,2%, y Oriente Medio junto a Turquía, con el 6,8%. En cambio, América Latina y el Caribe son, de acuerdo con esta clasificación, los que destinan menos recursos a defensa, gastando en este rubro sólo el 1,6% de su PIB.

Los países con economías en proceso de transición destinan el 2,5% de su PIB al gasto militar. Entre ellos, los países de Europa Central y Oriental son los que menos gastan, el 2,4%. Los países de la CEI (Comunidad de Estados Independientes, que reúne a la mayoría de los ex Estados soviéticos incluyendo a la Federación Rusa) más Mongolia gastan el 2,6%.

Nuevamente, al analizar el gasto en defensa mundial desde esta perspectiva, resulta que el de América Latina en general y el de América del Sur en particular es el más bajo del mundo. Sobre la base de un análisis propio, que considera los gastos de los Ministerios de Defensa de toda América del Sur para 2003, se puede observar una evolución similar, con un gasto en defensa sobre el PIB del orden del 1,97%. De acuerdo con estas cifras, en América del Sur el gasto en defensa sobre el PIB oscila entre máximos del 5% en Surinam y del 3,64% en Ecuador, y mínimos del 0,7% en Guyana, 1,13% en Paraguay y 1,20% en Argentina. Brasil y Chile están levemente por encima del promedio, con el 2,10% (si para Chile se consideraran los recursos adjudicados por la denominada Ley Reservada del Cobre, el índice aumentaría en algo más de un punto), y Colombia lo mismo con el 2,12% (dado que los recursos por asistencia externa no pueden considerarse como propios).

En la misma línea de análisis y de la evaluación preliminar de los recursos presupuestarios que se prevé asignar a la defensa para 2004, el estudio observa una continuidad en la tendencia a la baja de dichos índices, con un gasto total sobre el PIB que se acercaría al 1,83%.

El gasto militar per cápita en América del Sur es de 46,04 dólares por habitante. Por encima del promedio están Chile, con 90,98, seguido por Uruguay, con 51,82, y Brasil, con 51,55. En el otro extremo están Guyana con 7,97, Paraguay con 8,89 y Bolivia con 15,07. Es claro que en esta relación tiene una influencia relativa el ingreso per cápita, dado que a mayor ingreso per cápita tiende también a ser mayor el gasto en defensa per cápita.

El personal incorporado al sistema de defensa en la región

Se estima que en todo el mundo en 2002 prestaron servicios en las Fuerzas Armadas un total de 20.477.900 personas, de las cuales un 4,67% lo hicieron en América del Sur, contabilizando 955.640 efectivos. Entre ellos, un 1,96% revistó en las filas del Mercosur (401.600 efectivos) y un 2,71% en el resto de los países de Sudamérica (554.040 efectivos). Es decir, que de cada 1.000 ciudadanos enrolados en el mundo en ese año, 47 eran sudamericanos, con un aporte de 20 efectivos por parte del Mercosur y de 27 por parte del resto del subcontinente.

Del análisis específico de los países de Sudamérica y en lo que hace a la relación de efectivos sobre la población, surge que el casi millón de ciudadanos (955.640 hombres y mujeres) que están incorporados a sus Fuerzas Armadas representa el 0,26% de la población total de la región, que es de 360.371.231 habitantes.

Por encima del promedio están Uruguay, con el 0,71% de su población integrando las Fuerzas Armadas, y luego Chile (0,49%) y Ecuador y Colombia (0,45% respectivamente). El menor porcentaje de su población en las Fuerzas Armadas lo tiene Brasil, con el 0,16%, y luego Argentina, con el 0,19%. En cuanto al gasto total por efectivo, el más alto es el de Brasil, con 31.705 dólares al año por efectivo incorporado, seguido por Argentina con 21.118 –en este caso influye el salario de la tropa profesional– y Chile con 18.564. En el otro extremo, con menos de 5.000 dólares al año por efectivo incorporado están Bolivia, Paraguay, Guyana y Surinam.

Con respecto al Mercosur, sus Fuerzas Armadas contabilizan 401.600 hombres. Su gasto en total es de 10.848,91 millones de dólares, con un porcentaje sobre el PIB del 1.89% y un gasto per cápita de 48,43 dólares. El 0,18% de la población total de los cuatro países presta servicio en las Fuerzas Armadas.

Los conflictos en América del Sur

América del Sur es hoy una región de baja importancia estratégica para el mundo.

Respecto a sus conflictos, cabe hacer mención a la situación boliviana y las tensiones en otros países del arco andino, como Perú y Ecuador, y a la situación colombiana, uno de los problemas de seguridad de mayor perdurabilidad en la región. Bolivia es el país que plantea los mayores desafíos en un futuro cercano, dada la crisis socio-política e institucional que desembocó en la renuncia del presidente Sánchez de Lozada. En el primer semestre de 2004, esta situación se suma al reclamo de recuperar soberanía sobre una porción del actual territorio chileno que le permita a ese país sudamericano contar con una salida propia al Océano Pacífico.

Sin embargo, se trata de un conflicto con bajas posibilidades de que llegue a incidir en el campo militar, quizá una muestra del modo en que actualmente la dinámica multidimensional del conflicto logra vincular amenazas estratégicas “nuevas”, que parten del conflicto socio-político interno, con amenazas “tradicionales”, como lo es una disputa clásicamente territorial.

El caso colombiano, en cambio, que está siendo dirimido desde hace ya algunos años en el campo militar, promete un afianzamiento de la línea de endurecimiento de las ofensivas contra las fuerzas insurgentes (ELN, pero especialmente las FARC) que inicia desde su asunción el Presidente Uribe.

Es en este marco que ha comenzado a plantearse la posibilidad de generar una estructura de defensa de América del Sur, como lo planteara en octubre del año pasado un miembro del Gabinete del Brasil en la reunión del Foro Iberoamérica, que tuvo lugar en ese país, y como lo hicieran, en marzo de 2004, dirigentes del Partido Socialista de Chile.

La fuerza de paz de Haití puede ser un comienzo en esta dirección, ya que a partir de julio Brasil tomará el mando de la misma, aportando un contingente de más de 1.400 hombres, mientras que Chile –que participó del contingente inicial liderado por tropas francesas y norteamericanas– aportará un contingente de más de 1.000 y Argentina analizará su participación con uno de 400. La operación de Haití puede ser un primer paso fáctico hacia la constitución de una fuerza permanente en el ámbito de América del Sur, que incluso podría actuar fuera de la región, como sucede hoy en Haití.

En la perspectiva iberoamericana, la Brigada Plus Ultra, que se creó para actuar en Irak, constituyó una primera experiencia en la dirección de poder articular contingentes iberoamericanos. Cabe señalar que esta Brigada tiene mando español y unidades de este país junto con batallones de Infantería de Honduras, El Salvador y Santo Domingo y una compañía de Ingenieros de Nicaragua. Se retiren o no las tropas españolas de Irak, se trata de una primera experiencia que debe ser analizada con una visión positiva de largo plazo, pues por primera vez operaron juntas unidades orgánicas latinoamericanas y españolas en condiciones de riesgo bélico cierto.

La precipitación de la retirada española de Irak puede haber dañado la posibilidad de avanzar en esta línea, ya que dos países (Honduras y República Dominicana) parecen seguir a España y otros dos (El Salvador y Nicaragua) no.

La comparación con España

De acuerdo con los datos suministrados por la OTAN, de la que España forma parte, el gasto en defensa de este país alcanzó los 7.993 millones de dólares en 2002 y creció hasta 9.889 millones en 2003. Pero se trata de un incremento real mucho menor, dado que el dólar se ha devaluado respecto al euro. Medido en euros, el gasto español en defensa pasó de 8.414 millones de dólares a 8.751, con un incremento de sólo 337 millones de euros, lo que representa aproximadamente el 4%.

Para hacer una comparación constante con América del Sur, España en 2002 tuvo un gasto en defensa per cápita de 234 dólares, En ese año gastó en defensa el 1,2% de su PIB, muy por debajo del 1,97% que gastó América del Sur el mismo año y también muy por debajo del promedio de los países del G-7, que fue del 2%.

La diferencia con América del Sur se hace muy grande cuando se considera que mientras en 2002 el gasto en defensa per cápita de España fue de 234 dólares por habitantes, en América del Sur fue de sólo 46, es decir cinco veces menos. Si bien el gasto en defensa de España en términos de PIB es aproximadamente el 60% del de América del Sur, el gasto en defensa per cápita es cinco veces mayor.

En cuanto al gasto en defensa español, las dos fuentes consultadas, el Instituto Internacional de Estudios Estratégicos de Londres (IISS) y la OTAN, son básicamente coincidentes.

Una comparación interesante es analizar el gasto español en defensa con el de los cuatro países del Mercosur. Estos últimos tuvieron en 2002 un gasto en defensa absoluto de 11.303 millones de dólares, mientas que España lo tuvo de 8.523 millones.

Como porcentaje de PIB, el Mercosur gastó el 1,6% mientas que España sólo el 1,2%, como hemos visto.

En el gasto militar per cápita es donde surge la gran diferencia: mientras el Mercosur gastó 40 dólares anuales por habitante, España gastó 222, cinco veces y media más.

Las Fuerzas Armadas de los cuatro países del Mercosur tienen 401.600 efectivos, mientras que España solo tiene 135.000. La cantidad de efectivos de este país es tres veces menor que la del grupo regional, pero su población es cinco veces y media menor, ya que los cuatro países del Mercosur tienen en conjunto 223 millones de habitantes y España está llegando a los 40.

España tiene incorporadas a las Fuerzas Armadas casi el doble de habitantes que los países del Mercosur en proporción a su población. Una síntesis de la comparación del gasto en defensa de España y el Mercosur nos muestra que si bien el gasto absoluto español es menor y también lo es como porcentaje del PIB, es en gasto militar per cápita donde éste país –que debe cumplir las condiciones impuestas por ser miembro de la OTAN– gasta cinco veces y media más que el Mercosur.

En cuanto a efectivos, si bien el Mercosur tiene tres veces más que España, ésta tiene casi el doble de habitantes incorporados a las Fuerzas Armadas que los países del grupo regional.

Conclusiones

La primera conclusión que podemos extraer de este análisis es que los países de América Latina y el Caribe en general y los de América del Sur en particular son los que gastan menos en defensa del mundo con relación a su PIB. Los 12 países de América del Sur destinan a la defensa menos del 2% de su PIB, lo que en niveles monetarios brutos representa el 2,31% del gasto militar mundial o el 5,9% del gasto en defensa de los EEUU. En el caso del Mercosur, su gasto en defensa representa nada más que el 1,34% del gasto militar mundial.

A su vez, los cuatro países del Mercosur gastan en este rubro el 1,89% de su PIB, con un gasto total de 10.848,91 millones de dólares, que es el 1,34% del gasto mundial en defensa. Sus Fuerzas Armadas tienen 401.600 efectivos, que representan el 0,18% de la población total. Brasil tiene el 54,95% del gasto militar total de la región, pero sólo el 30,09% de los efectivos. Ello implica que destina una parte importante del gasto hacia desarrollos científicamente intensivos, en los ámbitos de la tecnología nuclear y de los vectores de lanzamiento. En este contexto, los planes de reequipamiento para modernizar los aviones de caza que han decidido Brasil y Chile, así como los proyectos de renovar sus respectivas flotas, no implicarían riesgo de una carrera armamentista en la región. En cuanto al personal militar, América del Sur tiene sólo el 4,67% del total mundial y el Mercosur nada más que el 1,96%.

En lo referente a los conflictos estratégicos de la región, el problema que plantea los mayores desafíos en el corto plazo es el riesgo de ingobernabilidad en los países andinos, aunque dicha crisis presenta bajas posibilidades de incidir en el campo militar. El caso colombiano, en cambio, que desde hace años se dirime en la arena militar, plantea la intensificación de la estrategia contrainsurgente a través de la vía armada.

El debate sobre la posibilidad de estructurar un sistema de defensa regional o por lo menos algún tipo de fuerza regional permanente ha comenzado a plantearse. La experiencia de la fuerza de paz de Haití puede ser una primera experiencia en este sentido, por el cambio de actitud que implica por parte de Chile y Brasil, que en los años noventa fueron reacios a participar en este tipo de fuerzas, como lo es todavía México.

La comparación del gasto en defensa de América del Sur y España muestra que en términos del PIB éste país gasta menos, pero per cápita mucho más, lo que implica una capacidad tecnológica y operativa mucho mayor. En efectivos también casi duplica a América del Sur en el porcentaje de la población total incorporado a las Fuerzas Armadas.

Hacia el futuro quedan por analizar las posibilidades de articular capacidades entre el sistema de defensa español y el de Iberoamérica. La frustrada experiencia de la Brigada Plus Ultra en Irak pudo constituirse en un primer paso en este sentido.