COLOMBIA Y EL PLAN PUEBLA PANAMÁ

Diego Camilo Figueroa

El Plan Puebla Panamá (PPP) es fruto del interés de una interconexión continental americana para su mercantilización, bien conocida como Área de Libre Comercio de las Américas, ALCA. El PPP se desarrolla en Centroamérica y Colombia, articulando varios megaproyectos pensados para este fin y que cubre temas como infraestructura vial y energética, comercio medioambiental, energético y laboral, además de reestructuraciones a los Estados.

La historia de este Plan comienza en 1994 con la firma de la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (ALIDES) y en 1999 se desarrolla la Agenda Centroamericana para el Siglo XXI publicada por el INCAE–HIID, en el cual se presentaban 32 proyectos regionales en temas micro y macroeconómicos, ambientales y sociales.

Durante el gobierno mexicano de Ernesto Zedillo (1994-2000) se conoce el documento Plan Puebla-Panamá, capítulo México, con 25 proyectos de “integración regional.” El 30 de noviembre de 2000 el recién electo Presidente de México, Vicente Fox, propuso a los Presidentes de los países de Centroamerica y al Primer Ministro de Belice promover el mismo plan regional desde Panamá hasta Puebla, que cubriese nueve estados en el sursureste de México y los siete países de Centroamérica.

Todo este material es tomado y presentado como “Plan Puebla-Panamá Iniciativas Mesoamericanas Y Proyectos”, presentado por el Grupo Técnico Interinstitucional para el Plan Puebla−Panamá, conformado por el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) con el apoyo del Instituto Centroamericano de Administración de Empresas (INCAE), a la cumbre Extraordinaria de los países integrantes del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla (Mecanismo de Tuxtla), celebrada en San Salvador, El Salvador, en junio 15 de 2001.

Este Plan Puebla Panamá (PPP), agrupa todos estos proyectos y otros en 8 iniciativas de integración comercial que constituyen el marco de todos los proyectos del Plan Puebla – Panamá:

I) Desarrollo Sustentable
II) Desarrollo Humano
III) Prevención de Desastres Naturales
IV) Turismo Sustentable
V) Facilitación Comercial
VI) Interconexión Vial
VII) Interconexión Energética
VIII) Telecomunicaciones

En la VI Cumbre del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla en Managua, República de Nicaragua, 25 de Marzo de 2004, se conoce el acta que institucionaliza el mecanismo del plan puebla – panamá. Esta acta la suscriben los entonces presidentes de México, Vicente Fox, de Guatemala, Oscar Berger Perdomo, de Nicaragua, Enrique Bolaños Séller, de Honduras, Ricardo Maduro, y los representantes de los presidentes de Panamá, Belice, El Salvador y Costa Rica. Todos integrantes del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla, mecanismo creado el 11 de enero de 1991, mediante la Declaración y Acta de Tuxtla, ciudad de Gutiérrez, Chiapas, México.

El PPP, es justificado como un proyecto de integración regional y de “potencialización de la riqueza humana y ecológica de la Región Mesoamericana, dentro de un marco de desarrollo sustentable (….) Con miras a constituirse en un mercado regional.” (1). Tanto en las justificaciones y objetivos que presenta el PPP, al igual que las prioridades que lo contempla, hacen resaltar que ha sido diseñado para la inserción de Mesoamérica, dentro de la perspectiva del mercado globalizado, a la estrategia de la globalización (2).

Por su vecindad con Estados Unidos, el PPP se presenta como el brazo técnico del Área de Libre Comercio (ALCA), ahora Tratados de Libre Comercio (TLC) de los Estados Unidos con los países americanos. Es muy evidente que quienes más se favorecerán de este “mercado centroamericano” son las transnacionales norteamericanas, desde la prestación de servicios y venta de materiales de todo tipo para el diseño y construcción de infraestructura que contempla el PPP, hasta la explotación laboral, de la riqueza natural, de los bienes y servicios de los países centroamericanos. Observando los porcentajes de recursos destinados a cada área, de unos 10 millardos de dólares, apenas un 2,5% se dirigen al desarrollo humano, al ambiente y a la biodiversidad, el resto va a proyectos de infraestructura a ser ejecutados por las empresas transnacionales (3).

Casi la totalidad de esos proyectos de infraestructura están comprendidos en las iniciativas de Interconexión Vial, energética y de telecomunicaciones, los cuales son los proyectos que hacen integrar a Colombia al PPP. El viceministro de Relaciones Exteriores, Camilo Reyes, en la Comisión Intersectorial del Plan Puebla Panamá (PPP), creada por el Ejecutivo Colombiano, dijo que el PPP hace posible que Colombia avance en la integración con Centroamérica mediante distintos proyectos, especialmente los relacionados con programas de interconexión energética y vial (4).

El ingreso de Colombia al Plan

Se ha presentado que el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), celebrado del 13 de agosto de 2004, recomendó a los presidentes aceptar el ingreso de Colombia al PPP, en calidad de observador. Así, mediante resolución, el 19 de noviembre de 2004 los Jefes de Estado de los países miembros le confieren al país la categoría de observador en el PPP.

Colombia ingresa como miembro de pleno derecho al Plan Puebla Panamá (PPP) en la VIII Cumbre del Mecanismo de Tuxtla, celebrada en ciudad de Panamá, el 11 de julio de 2006, marco en el cual los países dejaron incorporada en la declaración el siguiente párrafo: “Expresar nuestra aceptación al ingreso de Colombia como miembro de pleno derecho al Plan Puebla Panamá, y saludar su incorporación inmediata en tal calidad, al Mecanismo. Estamos conscientes que su ingreso y participación contribuirán a fortalecer los lazos de cooperación de nuestros países, tendientes a impulsar la integración mesoamericana.”

Se formaliza su ingreso con la firma del Convenio de Adhesión, suscrito durante la Reunión de la Comisión Ejecutiva del PPP, llevada a cabo en San José de Costa Rica el 26 de octubre de 2006.

La interconexión energética y vial de Colombia con Panamá, data desde antes del ingreso de Colombia al PPP. Las dos han sido contempladas en los planes de desarrollo desde finales de los 805 y con el Gobierno de Álvaro Uribe, han tomado más fuerza y concreción al ser declaradas en los planes de desarrollo y planeación en ambos mandatos de Uribe (2000-2004, 2004-2008), en el plan Visión Colombia 2019 y en el actual Plan de desarrollo de Antioquia (PLANEA) “Antioquia la mejor Esquina de América”, como Proyectos Estratégicos de Desarrollo, convirtiéndose tanto en política regional como nacional. Con el ingreso de Colombia al PPP, estos proyectos de interconexión, dejaran de ser estratégicos y necesarios solo para Colombia y pasaran a ser estratégicos y necesarios para toda la región (CAN) y para Centroamérica. De esta manera, agrupando estos megaproyectos dentro de una perspectiva de bloque, pretenden darles legalidad y “legitimidad” que ha nivel nacional no han conseguido.

Interconexión energética de Colombia con el PPP

La interconexión energética de Colombia con el PPP, esta centrada en la conexión de Colombia con el Sistema de Interconexión Eléctrica Para Centroamérica (SIEPAC). También esta contemplado la posible construcción de un gasoducto, con miras a convertirse en poliducto, transportando además, crudo, fibra óptica y biodisel (5).

El entonces presidente Virgilio Barco en 1989, relanzo el PTI o Puente Terrestre Interoceánico que fue oficial mediante la ley 53 de 1984. Este proyecto incluía, entre otras obras, el canal interoceánico, una carretera entre Urabá y un lugar en el Pacífico de unos 260 km, un ferrocarril paralelo de trocha ancha y un poliducto por el Darien.

Sistema de Interconexión Eléctrica Para América Central, SIEPAC

El proyecto SIEPAC se inició en el año 1987 impulsado por el Grupo ENDESA de España y las seis empresas eléctricas estatales de Centro América. En 1991, aparece el documento Sistema de Interconexión Eléctrica Para Centroamérica (SIEPAC). Hacia una integración regional de electricidad. El proyecto, oportunidades y alternativas. Elaborado en la reunión consultiva de países centroamericanos realizada en Madrid en 2001 y sobre el cual se financio y se esta ejecutando dicho proyecto en la actualidad dentro del marco del PPP.

A excepción de Costa Rica, en donde el Estado aún mantiene el control total del sector eléctrico, dichas empresas fueron divididas y privatizadas. Estas empresas eran: el Instituto Nacional de Electrificación (INDE) de Guatemala, la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL) de El Salvador, la Empresa Nacional de Energía Eléctrica (ENEE) de Honduras, el Instituto Nicaragüense de Energía (INE), el Instituto Costarricense de Energía (ICE) de Costa Rica y el Instituto de Recursos Hidráulicos y Electrificación (IRHE) de Panamá.

Una vez privatizado el sector eléctrico de algunos países de la región, éste quedó dividido en las siguientes áreas: generación, transmisión y distribución. El compromiso del SIEPAC fue transferido a la empresa de transmisión eléctrica de cada país, quedando a cargo las siguientes empresas: Instituto Nacional de Electrificación (INDE) de Guatemala, la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL) de El Salvador, la Empresa Nacional de Energía Eléctrica (ENEE) de Honduras, la Empresa Nicaragüense de Electricidad (ENEL) y la Empresa de Transmisión Eléctrica (ETESA) de Panamá (6), llegando hasta allí el proceso.

El proyecto Plan Puebla-Panamá, retomo el proyecto SIEPAC y lo reactivo, reestructurando el financiamiento para el proyecto, que ahora contará con recursos de carácter altamente concesional. Con la inclusión del proyecto del SIEPAC en el PPP, se incluyo a este la interconexión con Belice y los Estados del Sur de México. Este reactivado SIEPAC planea la construcción de un eje troncal eléctrico, constituido por una línea de transmisión que transportaría la energía eléctrica a un voltaje de 230 kV y que unirá los sistemas eléctricos centroamericanos (7).

Así se presenta en la Iniciativa Mesoamericana Energética, contemplada en el Eje Integración Productiva y Competitivida del proyecto Plan Puebla Panamá junto con la Iniciativa Mesoamericana de Facilitación Comercial y Aumento de la Competitividad, la Iniciativa Mesoamericana de Integración de los Servicios de Telecomunicaciones, la Iniciativa Mesoamericana de Transporte y la Iniciativa Mesoamericana de Turismo. La iniciativa energética del proyecto del PPP contempla:

• Proyecto SIEPAC
• Proyecto Interconexión México-Guatemala
• Proyecto Interconexión Guatemala-Belice
• Área de Electrificación y Energización Rural
• Área de Promoción de las Energías Renovables y Uso de los Biocombustibles.

Se presenta igualmente que con el SIEPAC seria posible el transporte de toda la energía potencialmente intercambiable de Panamá, Costa Rica, Nicaragua, El Salvador, Honduras, Guatemala, Belice y México, reforzando y estabilizando los sistemas de todos estos países perfilándose como un mercado de energía regional, lo que han planeado como el Mercado Eléctrico Regional (MER), un mercado eléctrico centroamericano mayorista, en el cual, “los países y los agentes autorizados podrán vender y comprar electricidad, independientemente de su situación geográfica” (8).

Para lograr esto, es necesaria la reestructuración de los Estados por lo menos en las regulaciones nacionales en este tema. Es por esto que el SIEPAC, contempla dentro de sus primeras actividades, el diseño e implantación de un marco regulatorio regional pues “se requiere el desarrollo de toda la regulación y normativa de detalle del Mercado Eléctrico regional (….) en forma coherente con la heterogeneidad que presentan las reformas que se han venido implantando de los subsectores eléctricos en cada país. Asegurar que la regulación del mercado a nivel regional: sea consistente con las legislaciones nacionales; de fácil aplicación; que cuente con el respaldo político de los gobiernos y de los entes reguladores nacionales para hacer cumplir y acatar las decisiones del ente regulador regional; y esté acompañada de un procedimiento sencillo de resolución de disputas.”

Y es que precisamente en las fases que presenta el proyecto, de los dos frentes de trabajo, paralelos y simultáneos, el primero es la formación y consolidación progresiva del Mercado Eléctrico Regional (MER). Esta consolidación se espera, mediante un programa de cooperación técnica, apoye como hasta ahora lo ha hecho, el diseño de normas regionales lo que ha desembocado en la creación de dos instituciones: Un ente regional, que es la Comisión Reguladora de la Interconexión Eléctrica Regional (CRIE), con sede en Guatemala; y un operador regional, el (EOR), con sede en El Salvador, cuya responsabilidad es vigilar la aplicación y la actualización de dichas normas armonizadas a nivel regional.

El segundo frente de trabajo es implementar el primer sistema de transmisión eléctrica regional. Como ya habíamos presentado, el proyecto de infraestructura incluye la construcción de aproximadamente 1,867 kms. de líneas de transmisión eléctrica (279 kms. en Guatemala, 285 kms. en El Salvador, 376 kms. en Honduras, 310 kms. en Nicaragua, 477 kms. en Costa Rica y 140 kms. en Panamá) a 230 kv de un circuito, con torres previstas para un segundo circuito futuro que conectarán a 15 subestaciones de transformación en cada país, desde Panamá hasta Guatemala, mediante 28 bahías de acceso, para integrar y reforzar las redes de transmisión eléctrica de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. Dicha infraestructura inicial, en conjunto con refuerzos de los sistemas de transmisión nacionales, presentan que permitirán disponer de una capacidad confiable y segura de transporte de energía de cerca de 300 MW, entre los países de la región.

Es así que en el 2006 se llevaron a cabo 2 procesos de licitación internacional para la construcción de SIEPAC, efectuado en 2 lotes: El lote I, que comprende la construcción de la línea eléctrica en Guatemala, El Salvador y Honduras, ganada por la empresa TECHINT S.A. de C.V. y que significará inversiones por US$ 107.9 millones; y el lote II, que comprende Nicaragua, Costa Rica y Panamá, ganada por la empresa APCA ABENGOA-IMABENSA, que significará una inversión de US$ 115.0 millones.

Esperan que la línea esté en operación en el tercer trimestre del 2008 (9). La red eléctrica del SIEPAC, es propiedad de la Empresa Propietaria de la Red (EPR), también conocida comercialmente como Empresa Propietaria de la Línea de Transmisión Eléctrica S.A., la cual es una empresa regida por el derecho privado con fondos mixtos, a la cual, mediante el "Tratado Marco del Mercado Eléctrico de América Central" y su protocolo, cada Gobierno otorgó el respectivo permiso, autorización o concesión, según corresponda, para la construcción y explotación del SIEPAC. La EPR fue constituida en el año 1998 en la ciudad de Panamá. Los accionistas de la EPR, son las Compañías de Electricidad de cada país de América Central que son responsables por la transmisión nacional, están son el INDE de Guatemala, CEL y ETESAL de El Salvador, ENEE de Honduras, ENTRESA de Nicaragua, ICE y CNFL de Costa Rica, ETESA de Panamá. Los accionistas extraregionales son ENDESA de España e ISA de Colombia (10).

Notas

1 Plan Puebla-Panamá. Iniciativas Mesoamericanas y Proyectos. Grupo Técnico Interinstitucional para el Plan Puebla−Panamá. BCIE-BID-CEPAL con el apoyo del INCAE. 2001

2 Franz Hinkelammert presenta la globalización como el aprovechamiento unilateral en función de una estrategia de totalización de los mercados y de la producción a escala mundial. Una estrategia a escala mundial, de acumulación de capital por parte de empresas transnacionales que analiza como burocracias privadas. El asalto al poder mundial y la violencia sagrada del imperio. Publicaciones DEI. 2003. Pág. 17

3 Reinaldo Bolívar. Plan Puebla Panamá. www.elclerti.com/articulos/politoca/ppp . 2004

4 (SNE). Gobierno instaló Comisión Intersectorial del Plan Puebla Panamá. ttp://www.presidencia.gov.co/prensa_new/sne/2006/noviembre/08/17082006.htm. 8 de
Noviembre de 2006.

6 Justificación ambiental del trazado de la línea de transmisión eléctrica 230 kv sistema de interconexión eléctrica de los países de América Central (SIEPAC) tramo de el salvador contrato de consultoría epr_gma_07 Septiembre – 2003

7 Ibidem. Pag 20

8 Ibidem

9 Oficina del PPP en Panamá. Presidentes Inauguran Sistema de Interconexión Eléctrica de Centroamérica (SIEPAC). www.planpuebla-panama.org.

10 Pagina Oficial de EPR. En www.eprsiepac.com

LA HORA DE AMÉRICA LATINA

Jaime Zabludovsky K.

La negociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) representó un parteaguas para México y para el resto de América Latina. La decisión mexicana de buscar mayor integración económica con Estados Unidos y Canadá ha sido determinante en la manera en que la región se está integrando, y también en su relación con el resto de la economía global. Hoy, 10 países latinoamericanos han seguido a México, negociando tratados de libre comercio (TLC) con Estados Unidos, mientras que otros han optado por profundizar los esfuerzos subregionales de integración, como el Mercosur, o conducir las negociaciones multilaterales de la Organización Mundial del Comercio (OMC), como en el caso de Brasil. Y, aunque algunas de estas rutas no son excluyentes, la decisión de buscar un TLC con Estados Unidos sí es una estrategia que influye sobre el resto de las opciones de integración abiertas a un país, dando lugar a polémicas acaloradas que van más allá de las bondades y desventajas de un pacto comercial.

¿Cuáles fueron las razones de la decisión mexicana de buscar el TLCAN? ¿Cuál ha sido el efecto del tratado sobre México y el resto de América Latina? ¿Qué caminos están hoy abiertos para promover la integración en el continente? El propósito de este artículo es proporcionar algunos elementos que podrían ayudar a contestar estas preguntas.

Las razones mexicanas para el TLCAN

Como respuesta a la crisis macroeconómica de 1982, México inició un proceso de cambio estructural, en el que la liberalización comercial desempeñó un papel destacado. Después de más de tres décadas de una política de sustitución de importaciones, anclada en permisos de importación y elevados aranceles para proteger el mercado interno, en 1983 los impuestos al comercio exterior se empezaron a reducir unilateralmente como parte del proceso de reforma económica. En la segunda mitad de los ochenta, la liberalización comercial se aceleró: se profundizó la reducción arancelaria; se eliminó buena parte de los permisos previos de importación y se retomó el proceso de adhesión al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), que se había interrumpido abruptamente en 1979. En los noventa, la inserción de México en la economía global estuvo anclada en la suscripción de 12 tratados de libre comercio con 44 países de América, Europa y Asia.

Estas dos fases de la liberalización mexicana tuvieron ritmos y motivaciones diferentes. La liberalización unilateral de los ochenta se dio en varias etapas. Entre 1982 y 1985 se inició la eliminación de los permisos previos a la importación y la disminución de los aranceles. Así, la cobertura de las restricciones cuantitativas, que a finales de 1982 se extendía a la totalidad de las importaciones mexicanas, en 1985 se redujo a sólo 37%, mientras que el arancel promedio disminuyó de 27 a 25%. Entre 1985 y 1986, como parte de la profundización de la reforma económica, se aceleró la apertura comercial: la media arancelaria se redujo a 22% y se eximió del régimen de licencias a otro 7% de las importaciones de México.

Paralelamente a estos esfuerzos unilaterales, se retomaron las negociaciones de adhesión al GATT. En 1986, 39 años después de haber asistido a la conferencia fundacional en La Habana, México finalmente se incorporó al acuerdo multilateral de comercio. Como parte de su adhesión, el país se comprometió a un arancel máximo de 50%. En estas etapas iniciales de liberalización, empero, los niveles de protección comercial siempre fueron inferiores a los consolidados en forma multilateral. Desde esta perspectiva, la pertenencia al GATT no implicó un esfuerzo de apertura mayor al decidido unilateralmente. La incorporación al GATT fue, sin embargo, una señal muy importante del compromiso con la apertura, sobre todo después de que la decisión de 1979 fue seguida por el aumento generalizado de aranceles y la imposición de permisos previos a todas las importaciones durante la crisis de 1982.

El siguiente esfuerzo de apertura ocurrió en el programa de estabilización macroeconómica de 1987. Para "disciplinar" los precios internos, el Pacto de Solidaridad Económica redujo el arancel máximo a 20%; simplificó la tarifa en sólo cinco tasas: 0, 5, 10, 15 y 20%, y continuó disminuyendo la cobertura de los permisos previos de importación. La liberalización comercial recibió, por tanto, su mayor impulso de la necesidad de evitar una espiral inflacionaria. Al final de 1987, los niveles de protección de la economía mexicana se habían abatido significativamente. La media arancelaria tocó su mínimo histórico de 10%, mientras que sólo 27% de las importaciones continuaba sujeto al requisito del permiso previo.

El inicio del sexenio del presidente Salinas de Gortari (1988-1994), el 1 de diciembre de 1988, marcó el fin de los esfuerzos unilaterales de liberalización comercial. De hecho, como parte del programa inaugural del nuevo gobierno, se adoptaron medidas comerciales que aumentaron la protección de la economía mexicana. Con el propósito de "eliminar la dispersión arancelaria", se elevó la mayoría de los aranceles que estaban en cero y 5% para adoptar, en principio, una tasa mínima de 10%. Si bien la intención manifiesta fue cerrar la dispersión arancelaria, también se buscó fortalecer los ingresos públicos mediante la expansión de la base fiscal que el aumento tarifario significaba.

Después de este incremento inicial, el objetivo explícito de la política comercial durante el primer año de gobierno fue aprovechar la adhesión reciente al GATT para expandir el mercado de exportaciones mexicanas y obtener concesiones al esfuerzo autónomo de liberalización de México. Con Estados Unidos, en especial, el fin era buscar un acercamiento, mediante acuerdos sectoriales y no a través de una negociación integral.

Esta renuencia a buscar profundizar la integración con Estados Unidos se abandonó en una gira presidencial europea a principios de 1990. En ese viaje, el presidente Salinas se dio cuenta de las consecuencias que la caída del Muro de Berlín estaba teniendo en la comunidad inversionista internacional, y el reto que las nuevas condiciones internacionales representarían para México. La conclusión fue que, si México quería ser un destino atractivo para el ahorro externo, tendría que acelerar su proceso de reforma económica, aprovechar su vecindad con la economía más grande del mundo y formar parte de un bloque comercial. La propuesta mexicana a Estados Unidos de negociar un tratado de libre comercio fue la respuesta concreta a este diagnóstico.

Repercusiones del TLCAN

El TLCAN representó un hito desde muchos puntos de vista. Además de haber sido el primer acuerdo de este tipo entre un país en desarrollo y dos desarrollados, el TLCAN fue, en su momento, no sólo la mayor zona de libre cambio del mundo sino también la más ambiciosa. El tratado fue pionero en la inclusión de disciplinas que no acostumbraban formar parte de la agenda comercial internacional: eliminó las cuotas de importación para los productos textiles y las prendas de vestir; incluyó el desmantelamiento de los aranceles y las barreras no arancelarias a los bienes agropecuarios; incorporó la liberalización del comercio de servicios y de los flujos de inversión extranjera; introdujo disciplinas para la protección de los derechos de propiedad intelectual, de las compras gubernamentales y novedosos mecanismos de solución de controversias para preservar tanto los derechos de los Estados miembro, como los de los inversionistas y exportadores.

La aprobación del TLCAN en los congresos de los tres países en los últimos meses de 1993 fue un catalizador para que en diciembre de ese mismo año concluyeran las negociaciones de la Ronda Uruguay y se incorporaran a las disciplinas multilaterales algunos de los temas en los que el tratado había abierto brecha. La eliminación del Acuerdo Multifibras, la adopción del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio; del Acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio; las disciplinas sobre normas técnicas y medidas sanitarias y fitosanitarias, que forman parte del acta final de la Ronda Uruguay, estuvieron, en mayor o menor medida, influidas por los textos acordados entre México, Estados Unidos y Canadá.

Para México, el TLCAN significó una ruptura con la larga tradición de ver la vecindad con Estados Unidos como un accidente geográfico y una fatalidad histórica. La célebre frase de Porfirio Díaz: "Pobre México, tan lejos de Dios y tan cerca de Estados Unidos", es la descripción atinada de una visión encauzada a esfuerzos, siempre fallidos, de diversificar los lazos económicos con otras regiones y de discursos huecos sobre el compromiso con la integración latinoamericana y la importancia de los organismos multilaterales aunque, en los hechos, México haya optado por políticas aislacionistas, la protección de su mercado interno y la decisión de abstenerse de participar en el GATT. El TLCAN representó el reconocimiento de que la cercanía con Estados Unidos implicaba, sin lugar a dudas, retos importantes, pero también el camino más corto para insertar al país en el mapa de la globalización, integrándolo a uno de los grandes bloques comerciales, y apalancar el desarrollo económico en un tratado comercial con la principal economía del mundo.

El acuerdo representó no sólo una nueva manera de enfrentar las relaciones económicas y políticas con Estados Unidos, sino también con el resto del mundo. A partir del TLCAN, México celebró tratados similares con otros países de América Latina, en una primera etapa, y más adelante con homólogos de otras regiones -- la Unión Europea (UE) y Japón, entre ellos -- al tiempo que intensificaba su presencia en los foros comerciales multilaterales y regionales.

El primer tratado de libre comercio trasatlántico y el primer tratado de libre comercio transpacífico son, en buena parte, resultado del TLCAN. Los acuerdos entre México y la UE, y entre México y Japón, hubieran sido muy difíciles de imaginar sin el pacto norteamericano. Lo mismo se puede decir de los tratados mexicanos con la Asociación Europea de Libre Comercio y con Israel.

La disposición europea y japonesa de negociar estos acuerdos se explica, por ejemplo, por el deseo de evitar la discriminación de sus exportadores e inversionistas en el mercado mexicano, resultado de la entrada en vigor del TLCAN. Las preferencias arancelarias a los productos estadounidenses y canadienses, y el mejor trato otorgado a los inversionistas norteamericanos extendido al amparo del tratado, fueron incentivos suficientes para desencadenar negociaciones que de otra manera no hubieran existido. Así, la UE se apartó de su política de no negociar tratados con países fuera de su ámbito geográfico de influencia, y Japón de la suya de atender sus negociaciones comerciales exclusivamente en la OMC. Desde este punto de vista, México aprovechó la importancia estratégica que le confirió el TLCAN para apalancar otras negociaciones comerciales. En particular, el pacto norteamericano cambió también la dinámica de las relaciones comerciales de México con el resto de América Latina, dando lugar a siete TLC y a la profundización de los convenios comerciales establecidos al amparo de la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi).

Los TLC de México con América Latina

La iniciativa mexicana de buscar TLC latinoamericanos persiguió varios objetivos políticos, económicos y legales. En primer lugar, respondió a la necesidad de hacer frente a la preocupación de que la negociación con Estados Unidos y Canadá significaba un abandono del resto del continente. También, fue la manera más eficiente de atender las obligaciones mexicanas derivadas del Tratado de Montevideo de 1980 de la Aladi. Originalmente, el artículo 44 de este tratado establecía la obligación de extender, automática e incondicionalmente, al resto de los miembros cualquier concesión pactada con un país que no formara parte de la Aladi. Este compromiso, irrelevante por más de una década, adquirió gran importancia con las negociaciones del TLCAN, pues su estricta aplicación hubiera implicado que México diera a las importaciones procedentes de los otros países de la Aladi el mismo acceso otorgado a los productos de Estados Unidos y Canadá, sin ninguna reciprocidad de por medio. Evidentemente, México requería replantear los compromisos derivados del Tratado de Montevideo.

Con ese propósito, en octubre de 1990, el presidente Salinas propuso a los países de la Aladi un decálogo de puntos para acelerar la integración latinoamericana: 1) una cobertura amplia de productos; 2) aranceles máximos o mecanismos equivalentes; 3) programas de desgravación arancelaria; 4) eliminación de restricciones no arancelarias; 5) eliminación de subsidios a las exportaciones; 6) reglas de origen claras; 7) mecanismos transparentes de salvaguardas transitorias; 8) mecanismos ágiles e imparciales de solución de controversias; 9) programas concretos de promoción comercial y de inversiones, y 10) remoción de obstáculos en materia de transporte.
La propuesta mexicana buscaba atender sus obligaciones dentro de la Aladi, modernizando el marco institucional de la organización. En particular, implicaba moverse de un esquema caprichoso de liberalización, basado en preferencias comerciales parciales y sin disciplinas, a un modelo integral, inspirado en los acuerdos comerciales de los países desarrollados, con cobertura universal, desgravación arancelaria total y reglas claras para atender las diferencias. En resumen, México ofreció a los miembros de la Aladi la posibilidad de negociar con ellos tratados similares al TLCAN, y propuso también que las obligaciones establecidas en al artículo 44 se revisaran tomando en cuenta lo que sucedía en otras regiones.

Esta iniciativa derivó en las negociaciones de tratados de libre comercio con cuatro países de la Aladi -- Chile, Bolivia, y (dentro del g-3) Venezuela y Colombia -- , y los cinco países centroamericanos -- Nicaragua, Costa Rica y el Triángulo del Norte formado por Honduras, Guatemala y El Salvador -- , además del Protocolo Interpretativo del Artículo 44 del Tratado de Montevideo, firmado el 13 de junio de 1994. Este protocolo permite la suspensión de la obligación de extender incondicionalmente el trato otorgado a un país no miembro, estableciendo un mecanismo de negociación para que las concesiones otorgadas a los socios de la Aladi se mantengan en un nivel general no menos favorable para el comercio que el preexistente a la entrada en vigor de los acuerdos extrarregionales. Así, el protocolo distendió la camisa de fuerza que el artículo 44 representaba, permitiendo que México conciliara el TLCAN con su agenda latinoamericana y con la intención de posicionarse en otros foros internacionales.

México también aprovechó el renovado marco institucional de la Aladi para negociar acuerdos de complementación económica y de alcance parcial con Brasil y Argentina, los cuales, aunque no han llegado tan lejos como los TLC, han permitido liberalizar sectores importantes del comercio bilateral con estos países. Estos acuerdos de alcance parcial también son resultado de la dinámica desatada por el TLCAN en la economía mexicana. El Acuerdo de Complementación Económica (ACE) 55 con Brasil es el ejemplo más importante. Antes del tratado, la industria automovilística mexicana se encontraba protegida a través de licencias de importación, elevados aranceles, restricciones a la inversión extranjera y requisitos de comportamiento. El TLCAN desmanteló todos estos mecanismos, lo que se tradujo en una especialización de la producción automotriz mexicana: un número menor de modelos producidos en el país, pero a escala internacional. Esta transformación de la industria mexicana ha implicado, también, la necesidad de liberalizar los flujos comerciales con otros socios distintos a Estados Unidos y Canadá, a fin de garantizar la competitividad internacional de la planta productiva interna y facilitar una oferta de vehículos variada y dinámica. El ACE 55 ha contribuido a este objetivo, al poner a las importaciones mexicanas de automóviles y autopartes procedentes de Brasil en igualdad de circunstancias de las de los productos originarios de los países con los que México tiene tratados. Gracias a ello, a partir de su entrada en vigor, en septiembre de 2002, las exportaciones de autos brasileños al mercado mexicano han crecido 88 por ciento.

Impacto del TLCAN sobre la integración hemisférica

En el resto de América Latina también se sintió el impacto del TLCAN, dando lugar a un abanico de reacciones: desde manifestaciones inmediatas de países deseosos de unirse a la zona de libre comercio norteamericana, hasta voces de rechazo que acusaban a México de haber dado la espalda al resto de la región. La iniciativa del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y el anuncio del inicio de negociaciones para la adhesión de Chile al TLCAN, lanzadas en la cumbre de Miami en diciembre de 1994, son probablemente los mejores indicadores del estado de ánimo de la región poco antes del primer aniversario de la entrada en vigor del tratado. Con la excepción de Cuba, todos los países de América se pronunciaron por iniciar un proceso de negociación que condujera a la formación de un espacio de libre comercio desde Alaska a Tierra del Fuego, al tiempo que los presidentes de Chile, México y Estados Unidos y el primer ministro de Canadá manifestaban su intención de iniciar negociaciones para incorporar a Chile al TLCAN.

Aunque ninguna de estas iniciativas llegó muy lejos, resulta innegable que el panorama comercial del continente cambió con la entrada en vigor del tratado, que alentó la integración del continente mediante numerosos esquemas. Además de los muy importantes procesos de integración subregional del Mercosur, de Centroamérica y de la Comunidad Caribeña y Mercado Común del Caribe (Caricom, por sus siglas en inglés) en marcha, diferentes países han seguido el ejemplo mexicano de buscar tratados bilaterales de libre comercio. En una primera etapa fueron Chile y Canadá, y más recientemente, a partir de la adopción a principios de esta década de una "política de negociaciones competitivas", Estados Unidos se ha unido al grupo. En la actualidad, hay más de 30 TLC en el continente americano que no sólo son herencia directa del TLCAN, sino que también replican buena parte de sus alcances y disciplinas.

Evolución del comercio mexicano con América latina

La política de negociaciones comerciales de México ha tenido otro importante efecto que no ha recibido la atención que merece: la diversificación de los flujos de comercio del país y, de manera muy especial, la promoción del comercio con América Latina. Pese a que la participación latinoamericana en el comercio total mexicano ha disminuido ligeramente en los 13 años del TLCAN, al bajar de 6.5 a 5.9, los flujos absolutos han crecido de manera muy importante, sobre todo las exportaciones de la región hacia México. Así, mientras que el total de las ventas externas latinoamericanas (excluyendo México) al mundo crecieron 135% entre 1995 y 2005, las ventas al mercado mexicano crecieron casi 600% al pasar de 1.3 mil millones de dólares a 9.4 mil millones de dólares 10 años más tarde.

De hecho, para la gran mayoría de los países latinoamericanos, México ha sido el mercado regional más dinámico. Para Brasil, por ejemplo, México pasó de ser su quinto cliente latinoamericano en 1995 al segundo en 2005, sólo superado por Argentina. Sin embargo, mientras que las exportaciones brasileñas a Argentina crecieron 147%, a México se multiplicaron casi por 10, al subir de 496 millones de dólares a 4000 millones de dólares.

La decisión de México de proponer a Estados Unidos la negociación del TLCAN ha logrado lo que décadas de retórica no consiguieron: contribuir a promover los flujos de comercio e inversión entre los países latinoamericanos. El efecto demostración del TLCAN y de la política de negociaciones regionales seguida por México en los noventa ha resultado en que hoy 11 países tienen TLC con Estados Unidos. A estos acuerdos habría que sumar los que existen entre los propios países latinoamericanos, incluido el Mercosur y la Unión Aduanera Centroamericana. Aunque este modelo de integración, a través de la proliferación de acuerdos subregionales (el "tazón de espagueti", en palabras de Bhagwati), dista de ser el más eficiente, sí ha representado aumentos importantes de los flujos económicos y puede significar una piedra de toque para continuar promoviendo el comercio entre los países latinoamericanos.

La hora de América Latina

Hoy, finalmente, se presenta una gran oportunidad para América Latina: avanzar con firmeza hacia la integración regional. En los próximos años es muy poco probable que se lleguen a concluir las negociaciones multilaterales de la OMC. Tampoco se antoja factible que Estados Unidos continúe con el liderazgo comercial que ha mostrado en lo que va de esta década. Las crecientes dificultades enfrentadas por el Ejecutivo estadounidense para aprobar el Tratado de Libre Comercio Estados Unidos-Centroamérica (CAFTA, siglas en inglés de Central America Free Trade Agreement) y los TLC con Perú y Colombia, y el posicionamiento de todos los precandidatos demócratas a la presidencia de Estados Unidos en contra del libre comercio, sugieren que la ventana de oportunidad para avanzar la agenda comercial con ese país se está cerrando. El impasse en el frente multilateral y el repliegue de Estados Unidos dejan un vacío que América Latina debería aprovechar para construir sobre lo que se ha hecho en la región durante los últimos 15 años.

La Resolución 59 (xiii) del Consejo de Ministros de la Aladi aprobada en octubre de 2004 establece las bases de un programa para la conformación progresiva de un espacio de libre comercio (ELC). Sin embargo, para evitar que, una vez más, esta resolución se quede en buenas intenciones y declaraciones retóricas, es preciso contar con voluntad política y principios mínimos de negociación que aumenten las posibilidades de éxito de la iniciativa. Los principios podrían ser:

* Establecer un calendario estricto y anunciado para lograr el espacio de libre comercio. Por ejemplo:

-- Entrada en vigor del acuerdo el 1 de enero de 2010.

-- Eliminación completa de aranceles el 1 de enero de 2020, con cortes anuales de 10% para países de mayor desarrollo.

-- Cinco años adicionales para los países de menor desarrollo (2025), con cortes anuales de los aranceles de 6.6 por ciento.

* El tiempo que faltaría para la entrada en vigor del ELC se utilizaría para negociar un número muy limitado de excepciones a la liberalización del comercio de bienes, reglas de origen y el mecanismo de solución de controversias.

* Sin embargo, en caso de que los países no logren un acuerdo durante estas negociaciones, a partir de la entrada en vigor del ELC se aplicarían automáticamente las dos fórmulas de desgravación universal arriba descritas y un paquete de reglas de origen ya existentes (las del TLC Chile-Mercosur, por ejemplo).

* La participación en el ELC sería abierta, de modo que cada país de la Aladi podría decidir si participa en él desde su entrada en vigor, o negocia posteriormente sus calendarios de adhesión.

* Sin embargo, se establecería una cláusula de suspensión (sunset clause), para que todos los acuerdos comerciales existentes al amparo de la Aladi expiren en el mediano plazo, el 1 de enero de 2015, por ejemplo, a fin de generar incentivos para que todos los miembros de la Aladi opten por pertenecer al ELC.

* A los países centroamericanos se les extendería la posibilidad de pertenecer al ELC desde su entrada en vigor.

Estos principios pretenden hacer ineludible el ELC, alineando los intereses de los participantes y evitando que los socios menos proclives a la liberalización veten indefinidamente el proceso. Uno de los principales requisitos de este escenario es que México y Brasil asuman el liderazgo en la región, que ambos enfrenten los intereses proteccionistas que se oponen a la liberalización integral del comercio de bienes en los dos países y permitan que este vacío en la agenda comercial internacional se convierta, finalmente, en la hora de América Latina.

MÉXICO EN AMÉRICA LATINA. EL DIFÍCIL JUEGO DEL EQUILIBRISTA

Guadalupe González González

La vocación latinoamericana de México: ¿mito o realidad?

A pesar de su capacidad de proyección y liderazgo regional, México, a diferencia de Brasil, ha sido en América Latina una potencia media ambivalente y errática. Históricamente, no ha mantenido una política latinoamericana consistente, integral y de largo plazo, y ha oscilado entre largos periodos de indiferencia relativa o franco abandono y ciclos de fuerte actividad diplomática centrada en escasos países y en temas específicos. Aun en estas ocasiones han sido políticas de carácter defensivo o reactivo más que estrategias proactivas orientadas hacia la proyección de poder regional o a la exportación del "modelo mexicano" de desarrollo político, económico y cultural. Desde México, a América Latina se le ha percibido como punto de equilibrio frente a la relación con Estados Unidos o como fuente de inseguridad, y no como zona de influencia o plataforma para anclar su inserción internacional y su crecimiento económico. En general, la presencia de México en la región se ha sustentado en la acción diplomática y el diálogo político sin un despliegue significativo de instrumentos económicos (comercio, inversión, petróleo) o de carácter militar y estratégico. Por último, la política exterior hacia América Latina ha estado siempre triangulada por los vínculos de ambos actores con Estados Unidos.

La posición geopolítica dual de México como el sur de América del Norte y el norte de América Latina le ha significado en todo momento dificultades para ubicarse en el marco del juego latinoamericano y para integrar una visión de conjunto de los dos vértices del triángulo. En el panorama actual de un espacio latinoamericano cada vez más fragmentado y de falta de acuerdos hemisféricos, las dificultades que enfrenta para definir con claridad un papel activo en la región son mucho mayores que en cualquier otro momento posterior a la Guerra Fría. Frente a las nuevas circunstancias, México se encuentra en un estado de confusión estratégica que amplía la percepción de distanciamiento con respecto a América Latina que se generó en los años noventa, cuando el país optó por la integración económica con el norte a partir de la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Desde entonces, y a pesar de su consolidación como primera o segunda economía del continente y como primer exportador de América Latina, México no ha logrado articular una estrategia integral y coherente de inserción dual, anclada en el acercamiento y el acomodo con Estados Unidos y capaz de sustituir al modelo diplomático anterior del nacionalismo defensivo, contrapeso diseñado por los gobiernos posrevolucionarios desde los años veinte. Este modelo entró en crisis en los noventa a consecuencia de la interrelación de dos factores: primero, la asociación económica formal con Estados Unidos y, segundo, la transición política interna desde un régimen autoritario de partido hegemónico hacia un régimen pluripartidista con competencia electoral y alternancia en el poder. La situación actual de confusión e indefinición estratégica de México no sólo ha generado dificultades diplomáticas con algunos países latinoamericanos con los que tradicionalmente existía una relación especial (Cuba, Venezuela, Chile), sino que, además, se ha convertido en un factor de incertidumbre que obstaculiza la concertación de políticas en el ámbito regional.

A pesar de todo, América Latina ha sido una obsesión recurrente y una constante en el imaginario discursivo de la diplomacia y la identidad nacional mexicanas. Si Estados Unidos ha sido el factótum y el centro de gravedad de la política exterior de México, América Latina bien podría caracterizarse como su centro simbólico, en el que las aspiraciones mexicanas de independencia, diversificación y prestigio internacional han encontrado su espacio natural de proyección. México nació como Estado independiente con un proyecto político explícito de potencia regional en América Latina frente a los otros dos polos de poder emergentes a principios del siglo XIX: Estados Unidos y la Gran Colombia. El sueño imperial de Iturbide no duró más de tres años y se derrumbó con la separación de América Central, la situación de inestabilidad y guerra civil, la pérdida de territorio a manos de Estados Unidos y las recurrentes intervenciones extranjeras. Después siguieron varias décadas de abandono, indiferencia y falta de presencia mexicana en América Latina. Con el arribo de la estabilidad política y el progreso económico del porfiriato a finales del siglo XIX, México tampoco articuló una política hacia la región y miró principalmente hacia Europa para contrarrestar y equilibrar la relación con Estados Unidos y así financiar su amplio proyecto de despegue económico y modernización.

La Revolución Mexicana marcó un hito y, por primera vez, América Latina adquirió un lugar central en la política exterior mexicana. En un intento de neutralizar los esfuerzos estadounidenses de contener y revertir las reformas nacionalistas económicas, sociales y políticas en su vecino inmediato, en los años veinte y treinta México inició un ciclo de acercamiento y activismo diplomático en América Latina encaminado a despertar lazos de solidaridad y apoyo al proyecto de la Revolución Mexicana. A partir de ese momento, América Latina se convirtió, en el imaginario político mexicano, en el espacio natural de proyección del nacionalismo revolucionario. Fue la época de oro de la diplomacia cultural de México en la región. Con el estallido de la Segunda Guerra Mundial, la normalización de relaciones con Estados Unidos, la institucionalización de la Revolución Mexicana y el nuevo proyecto de modernización económica, el activismo latinoamericano del país perdió su principal razón de ser y, a partir de los años cuarenta, México se replegó.

No fue sino hasta los setenta y ochenta cuando México recobró el interés por América Latina y buscó ejercer cierto liderazgo sobre la base de su poder petrolero. En los años ochenta, la crisis de la deuda obligó a México a redefinir su estrategia económica y a establecer límites claros a la diplomacia de potencia regional, así como a la posibilidad de seguir avanzando en la construcción de una presencia política y económica más permanente en América Latina.

¿Qué factores explican el comportamiento inconsistente de México en América Latina? ¿Por qué no ha consolidado una posición de liderazgo en la región? ¿Cómo explicar la brecha entre el peso simbólico y real de América Latina en su política exterior? En los años sesenta el historiador Daniel Cosío Villegas planteaba ya una posible explicación de este fenómeno al señalar en forma rotunda que en América Latina los intereses de México son sobre todo sentimentales, o cuando más de prestigio, es decir, lo que menos cuenta en la Realpolitik internacional. En su opinión, la importancia de América Latina para México es meramente simbólica ante la falta de intereses materiales o estratégicos en la región, por lo que el comportamiento mexicano en América Latina puede explicarse con base en factores ideológicos y de identidad nacional y cultura política más que a partir de los datos duros de la estructura del poder internacional y los requerimientos del desarrollo económico.

Las relaciones de México con América Latina son un caso de estudio clave para explorar el comportamiento de las llamadas potencias medias o poderes regionales. El análisis de la forma en la que México ha buscado resolver los dilemas que le acarrea su doble posición geopolítica como vecino inmediato de Estados Unidos y país con alto potencial de proyección y liderazgo regional arroja luz sobre el peso del poder y la geografía vis-à-vis la importancia de factores internos de carácter político, institucional y cultural. México ha ensayado distintas estrategias encaminadas a sacar ventaja de su posición internacional, y la mayoría de ellas ha tenido como escenario principal a América Latina. Las situaciones que con mayor agudeza pusieron a prueba los márgenes de acción e independencia relativa frente a Estados Unidos tuvieron lugar precisamente en el ámbito regional: el golpe de Estado contra el gobierno de Arbenz en Guatemala (1954); el triunfo de la Revolución Cubana y la ruptura de los países del hemisferio con el régimen comunista de Fidel Castro (1959-1962); la invasión estadounidense a República Dominicana (1965); el golpe militar contra el gobierno de Allende en Chile (1973); la revolución sandinista en Nicaragua (1979-1990); la guerra civil en El Salvador (1981-1992); la guerra de las Malvinas (1982); la intervención militar estadounidense en Granada (1983); la invasión de Panamá (1989), y la situación de crisis política, violencia endémica e intervención internacional en Haití (1991-2005), por mencionar las más importantes.

Con respecto a la relación entre las políticas interna y exterior, la dimensión latinoamericana de la política exterior ha sido una constante histórica del discurso oficial de los distintos gobiernos mexicanos, sin importar su signo político y sesgo ideológico, incluso los de los recientes gobiernos panistas de Vicente Fox y Felipe Calderón. Sin embargo, el discurso de la fuerte identidad y la vocación latinoamericanista de México contrasta con el alcance real de las acciones desplegadas en la región y de los recursos invertidos para impulsarlas. En términos generales, ha existido una importante brecha entre el discurso y la realidad en el ámbito de las relaciones con América Latina. A pesar de que México la ha visto como un área potencial para la diversificación de sus relaciones económicas y políticas con el exterior, en pocas ocasiones ha ejercido realmente en ella una política activa y consistente. Esta brecha no se ha documentado ni se ha explicado lo suficiente, por lo que es necesario revisar los argumentos que la vinculan a requerimientos de unidad, estabilidad y legitimidad política en el plano interno en contraste con quienes la explican con base en otro tipo de variables, como la asimetría de poder y la cercanía geográfica con Estados Unidos, la falta de convergencia política e ideológica con los gobiernos de la región o la reducida complementariedad económica entre los países de América Latina.

Durante los cuarenta años de la Guerra Fría y, en particular, en los años setenta y ochenta prevaleció la imagen de que la política exterior de México tenía un fuerte sesgo latinoamericanista y antiestadounidense, y que el país contaba con una clara vocación de liderazgo regional, mientras que en la etapa posterior esta visión se sustituyó con otra de signo contrario que describe a México como un país alejado de América Latina, volcado hacia América del Norte, abiertamente proestadounidense y que ha perdido peso en la región. Al final, ni una ni otra reflejan con precisión la realidad: México ni estuvo tan cerca de América Latina durante los años sesenta, setenta y ochenta ni ha estado tan lejos de la región en los últimos tres lustros. Tampoco fue tan pasivo y reactivo en el ámbito multilateral regional durante los años cuarenta, cincuenta y sesenta, ni tan activo y propositivo en las dos décadas posteriores.

Equilibrando el triángulo

Un breve recuento histórico permite precisar el sentido y el alcance de las transformaciones en el patrón del comportamiento internacional de México y el lugar de América Latina en las grandes estrategias diplomáticas mexicanas. Entre 1945 y 2007 hubo elementos de continuidad y ruptura en las distintas respuestas gubernamentales al dilema estructural que la situación de vecindad geográfica con la primera potencia mundial plantea para México. El núcleo de su problema estratégico, resultado de la geografía y de la asimetría de poder, ha sido conciliar el imperativo de mantener una relación constructiva con Estados Unidos, indispensable para el crecimiento económico y la estabilidad política del país, con el objetivo de garantizar la capacidad para definir, conforme a criterios propios, el contenido de los intereses nacionales y de las políticas gubernamentales tanto en lo interno como en lo internacional.

Las relaciones de México con América Latina desde el fin de la Segunda Guerra Mundial han sido de naturaleza primordialmente cooperativa, aunque no exentas de fricciones y tensiones aisladas ni tan estrechas como siempre han querido aparentar los gobiernos mexicanos. Se cuentan con los dedos de las manos los casos de ruptura diplomática o de retiro de representantes diplomáticos con países latinoamericanos: Guatemala (1959), República Dominicana (1960), Chile (1973), Nicaragua (1979), El Salvador (1980), Cuba (2004) y Venezuela (2005). Los primeros dos ejemplos son distintos del resto porque no estuvieron vinculados en forma alguna con la relación de México con Estados Unidos ni con su situación geopolítica dual. La ruptura de relaciones con el gobierno de Guatemala en 1959 es el único caso en materia de seguridad que obedeció a problemas de carácter estrictamente bilateral provocados por el ataque guatemalteco a embarcaciones pesqueras mexicanas. En el segundo, no fue una decisión unilateral ocasionada por diferencias entre México y ese país, sino simplemente del acatamiento de una resolución tomada en la VII Reunión de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores de la OEA por actos de agresión en contra de Venezuela. Se trata, por tanto, de un caso único en el registro histórico de México, puesto que en otras ocasiones en las que el organismo regional se pronunció en el mismo sentido de romper relaciones o expulsar a algún país de la comunidad interamericana -- Cuba en los años sesenta -- México se negó a hacerlo.

Los casos de Chile, Nicaragua, El Salvador, Cuba y Venezuela caben más bien en la lógica del triángulo México-Estados Unidos-América Latina. Son situaciones en las que México buscó contrapesar o neutralizar la posición de su vecino del norte. Sin embargo, cabe hacer notar que el conflicto diplomático con Cuba en 2004, al igual que el distanciamiento con Venezuela en 2005, tuvo, además, un importante componente de política interna que los distingue de los otros. La transición democrática y la alternancia del poder político en México marcó el fin del acuerdo histórico con el gobierno de Castro, por el cual México se comprometía a evitar el aislamiento internacional de la Isla a cambio de una política de no intervención en los asuntos internos y de no apoyo a los grupos de oposición por parte de Cuba. La decisión del gobierno panista de Fox de promover la defensa de los derechos humanos en Cuba se convirtió en una fuente de tensión. De igual manera, la agresiva competencia política y electoral entre los partidos de derecha e izquierda en México en las elecciones presidenciales de 2006, que los llevó a hacer referencias directas a Hugo Chávez, contaminó la relación con Venezuela y llevó al retiro de los representantes diplomáticos de ambos países.

En suma, a pesar de los numerosos cambios de gobierno no constitucionales y violentos que se produjeron en distintos países de América Latina en el transcurso de esas décadas, en particular durante las de los sesenta y setenta, fueron muy pocas las ocasiones en las que México decidió romper relaciones diplomáticas con los países latinoamericanos. ¿Cómo interpretar este comportamiento? ¿Es reflejo de una solidaridad latinoamericana, de simpatía revolucionaria, de desinterés frente a los acontecimientos en la región o de una actitud que persigue sus intereses a fin de evitar que otros pongan la mira en los laberintos internos del régimen político posrevolucionario? Parecería que México sólo se pronunció abiertamente o rompió relaciones en los casos en que los costos en la relación con Estados Unidos eran manejables o inexistentes y, por otra parte, en los que había en juego intereses de política interna, relacionados con el apuntalamiento de la legitimidad y la credibilidad de un gobierno que buscaba dar la imagen de reformista para conciliarse con la oposición interna de izquierda (Luis Echeverría), o con la necesidad de contar con recursos suficientes para desplegar una política propia de potencia media frente a Estados Unidos (José López Portillo), o con el objetivo de evitar el involucramiento de actores externos a favor de la oposición en el juego político interno (Vicente Fox). En general, como bien apuntaba ya Cosío Villegas en 1965, México prefirió recurrir a la Doctrina Estrada, "una de esas fórmulas mágicas que pretenden resolver los problemas ignorándolos", para seguir la norma de continuar sus relaciones con gobiernos irregulares o de carácter militar, y sólo por excepción suspenderlas.

En la cuerda floja y sin red

El fin de la Guerra Fría, junto con los procesos de apertura económica y política en México y en América Latina, tuvo un impacto mixto sobre las relaciones de México con la región. Por un lado, abrieron oportunidades para una mayor convergencia de intereses (fin de la crisis centroamericana, ola democratizadora y reformas de mercado en la zona), pero por el otro redujeron el nivel de atención de México hacia la región (fin del proceso de Contadora, TLCAN). Es un período de redefinición y de búsqueda de nuevas estrategias orientadas principalmente a consolidar a México, más que como un líder regional que se contrapone activamente a las iniciativas de la potencia hegemónica, como un puente entre América del Norte y América Latina mediante la construcción de una red de tratados de libre comercio y de la promoción de reformas en las instituciones multilaterales regionales para adecuarlas a las nuevas circunstancias. Así, quedan en claro los obstáculos para avanzar en la construcción e institucionalización de relaciones estrechas con los países de América Latina y para el despliegue de un liderazgo regional consistente más acorde con los recursos de México y su posición relativa de poder. Después del fin de la Guerra Fría, a pesar del fortalecimiento de su posición internacional, México no estableció relaciones estratégicas estables de cooperación con otros países de tamaño similar en la región, con la sola excepción de Chile. Tampoco logró establecer un entendimiento político con Brasil, el otro polo de poder subregional, como un paso necesario para contener la fractura cada vez mayor entre el norte y el sur del espacio latinoamericano, aunque sí aumentó en forma gradual y sostenida su presencia económica y política, principalmente en América Central.

En suma, la historia de las relaciones de México con los países de América Latina desde 1945 a 2007 es el recuento de esfuerzos intermitentes, inconstantes e infructuosos de construir, sobre la base de la fuerte identidad cultural, los problemas compartidos -- frente a la hegemonía de Estados Unidos -- de desarrollo económico y político, una presencia económica, política y multilateral en la región acorde con el gradual fortalecimiento de la posición relativa de poder de México como potencia regional. A pesar de la insistencia retórica de los distintos gobiernos mexicanos, sin importar su sesgo político e ideológico, en la clara "vocación latinoamericana" de la política exterior, en realidad México sólo tuvo presenta a la región en forma inconstante y segmentada. En la base de la paradoja histórica entre cercanía simbólica y lejanía material con América Latina subyace, sin duda, el enorme peso de la geografía y de las fuerzas del mercado que en todo momento han obligado a México a no poder dejar de mirar hacia Estados Unidos cada vez que ha buscado abrirse camino y sacar ventaja de su posición relativa en el ámbito continental.