LAS RELACIONES CÍVICO-MILITARES LATINOAMERICANAS EN EL SIGLO XXI

Louis W. Goodman

La Guerra Fría, caracterizada por la desconfianza, marcó las relaciones entre los líderes civiles y militares latinoamericanos durante el siglo XX1. Comúnmente, los líderes militares visualizaban a la clase política civil como incompetente y auto indulgente, calificándola hasta de antipatriota y aliada a los intereses extranjeros.

Las frecuentes llegadas militares al poder eran, a menudo, motivadas por la percepción de que se necesitaba salvar a la nación de un liderazgo civil débil, corrupto e indisciplinado. Por su parte, los líderes civiles percibían sus propias experiencias como grandes intentos de lograr un gobierno que respondiera a la mayoría de la población, que eran imposibilitados por sectores militares asociados con las oligarquías en busca de su propio interés. Estas frías relaciones comenzaron a descongelarse con el retorno de los regímenes civiles en los años 80, y se vieron reforzadas luego con la imposición de restricciones al posible retorno de los militares al poder, algunas de las cuales provinieron de las mismas instituciones militares. Una economía inestable, sumada a los resultados políticos obtenidos durante el pasado siglo por los gobiernos militares en América Latina, y a las divisiones internas que estas experiencias crearon en muchas de las Fuerzas, han descartado definitivamente cualquier tipo de entusiasmo por los gobiernos de facto encabezados por líderes militares.

Con el retorno de los regímenes civiles y el fin de la Guerra Fría, el tamaño de los presupuestos de las Fuerzas Armadas cayó sustancialmente; los Ministros de Defensa, muchos de ellos civiles, comenzaron a ser nombrados por presidentes electos popularmente; los cuerpos de trabajo de los ministerios comenzaron a estar compuestos en su mayoría por personal civil profesional; civiles y militares se permiten mutuamente cursar estudios en sus instituciones académicas; la conscripción obligatoria fue eliminada en varios de los países; las mujeres comenzaron a unirse a las Fuerzas Armadas en cantidades cada vez mayores; los Libros Blancos han hecho de los presupuestos militares y de las estructuras de las Fuerzas algo cada vez más transparente; y los debates sobre asuntos relacionados a la defensa nacional son ahora frecuentemente iniciados por comisiones parlamentarias.

A pesar de que este descongelamiento aun está lejos de completarse, las relaciones cívico-militares han tomado un matiz diferente en el siglo XXI. Las fuerzas políticas progresistas ya no son abiertamente etiquetadas como aliadas a pérfidas influencias extranjeras. Las Fuerzas Armadas ya no ven a los gobiernos militares como la solución a los problemas nacionales. Los líderes civiles ya no temen a las cúpulas militares como barreras al progreso democrático. Esto es importante, teniendo en cuenta que las ineficiencias e inequidades (que en parte llevaron a líderes militares como el argentino Juan Carlos Onganía y el peruano Juan Velasco Alvarado a derrocar gobiernos civiles electos) aún continúan. Mientras que el crecimiento económico latinoamericano ha ido en aumento desde el año 2004, los registros de décadas pasadas han dejado a 250 millones de latinoamericanos (sobre una población total de 600 millones) sumidos en la pobreza, con 100 millones de personas sin la posibilidad de proveerse de un techo y de la nutrición básica necesaria.

Mientras que los índices que miden la brecha que separa a ricos y pobres es de 4 a 1 en países como Suecia y Taiwán, esta brecha en América Latina es la mayor a nivel mundial, promediando un 15 a 1, con niveles que en Brasil, Guatemala, Panamá y México son superiores al 30 a 14. Las condiciones sociales básicas han sido fuertemente deterioradas a causa de ecosistemas dañados por las fuerzas económicas; el calentamiento global; y el aumento de la criminalidad en asociación con la problemática de las drogas, que cada vez más es controlada por complejas organizaciones con vínculos transnacionales.

Mientras que las condiciones descriptas en los párrafos anteriores ya no son causas para que las Fuerzas Armadas de América Latina busquen derrocar a gobiernos electos, ahora son estos gobiernos los que inician acciones militares para combatir los problemas mencionados. Incapaces de proveer sistemas básicos de salud y educación para los empobrecidos poblados rurales a partir de las instituciones civiles, los políticos llaman a sus tropas para sean ellas quienes los provean. Incapaces de controlar las actividades llevadas a cabo por las "mafias de las drogas" y otras formas delictivas, los políticos hacen un llamado a sus tropas para desempeñar funciones de policía. Incapaces de realizar la recolección de basura, vacunar perros y animales de granja, o de distribuir fertilizantes entre los granjeros, los políticos llaman a sus tropas para que provean servicios normalmente provistos por instituciones sanitarias y agrícolas. Los civiles latinoamericanos agradecen profusamente estos servicios brindados por sus uniformados. Pero esta clase de cobertura de las falencias civiles, sin un plan definitivo para reemplazar a militares con civiles en estos puestos, sólo retrasa el día en que los ciudadanos latinoamericanos puedan ser atendidos por gobiernos que cuenten con sólidas instituciones, sostenidas por profesionales altamente calificados, que provean las bases para que sus ciudadanos puedan construir creativamente sus vidas, en un contexto de paz y prosperidad.

Mientras que los militares latinoamericanos son llamados a asumir roles que en otros contextos nacionales son enteramente llevados a cabo por civiles, América Latina continúa dependiendo de sus Fuerzas Armadas para que también desempeñen las funciones que son básicas de su misión: proveer a la defensa nacional, responder ante emergencias causadas por desastres naturales, y cooperar con otras naciones para confrontar enemigos comunes. Mientras la relativa merma de guerras regionales hace que la primera función sea menos importante, los militares de la región son llamados frecuentemente para responder ante desastres causados por huracanes, terremotos e inundaciones; y las naciones refuerzan sus vínculos con sus aliados de manera significativa a partir de la participación en operaciones militares conjuntas y misiones multilaterales de mantenimiento de la paz. El problema es que a veces la habilidad de llevar a cabo estos roles es debilitada por las demandas políticas que llevan a los militares a realizar acciones no relacionadas con la defensa, a menudo objetadas por parte de los jefes militares.

Los presupuestos militares latinoamericanos, bajos en comparación con naciones de otras regiones, cubren en su mayoría costos de personal asociados con los salarios de los efectivos militares, y del personal de apoyo civil. Los sueldos de los militares, así como los de la mayoría de los empleados del sector público, a su vez no son suficientes para cubrir los estándares de vida de la clase media. Por lo cual a menudo, los militares aún siendo oficiales de alto rango, buscan un segundo empleo, que va desde taxista hasta guardia de seguridad; o se tornan vulnerables a grupos extra gubernamentales que, a cambio de ciertas "consideraciones" les ofrecen beneficios que complementan sus salarios. Esta debilidad presupuestaria impide además la posibilidad de que los militares latinoamericanos puedan contar con una Fuerza totalmente profesional y dedicada a llevar a cabo las misiones propias de la defensa.

Las relaciones cívico-militares en el siglo XXI no poseen similitud con el estereotipo de las oligarquías auto interesadas, golpeando las puertas de las barracas, hambrientas de un golpe de Estado. En la actualidad el reto se centra en proveer a las Fuerzas Armadas de la región con los recursos necesarios para que puedan llevar a cabo sus funciones esenciales de defensa nacional, al tiempo que se fortalecen las capacidades civiles. Tal reto debe ser superado a través de guías, brindadas a las Fuerzas por planes nacionales de defensa diseñados por civiles, y por una administración civil de las instituciones nacionales de defensa. Al mismo tiempo, la conducción civil debe desarrollar capacidades para proveer a los ciudadanos de los servicios básicos, de manera tal que los políticos ya no sientan la necesidad de llamar a las tropas para cubrir dicho vacío. Así es como se debe continuar el camino de descongelamiento de las relaciones cívico-militares en América Latina, contribuyendo positivamente a la construcción de sistemas políticos democráticos.

UN “SISTEMA” DE SEGURIDAD SILENCIOSO PARA UN HEMISFERIO DISCORDANTE

Hal Klepak

Introducción

La característica saliente de las Américas en el 2008 es ciertamente su discordancia como región. Se han ido los días de discursos de alto vuelo anunciando proyectos de integración económica. Se han ido los días de propuestas para una coordinación política de amplio espectro, en el tema que fuera, entre los Estados del hemisferio. Y dentro de este contexto, se han ido los días de mayor progreso en el campo de la defensa y la seguridad (o al menos de hablar de ello).

En lugar de ello, los miembros de la familia interamericana nos encontramos con amplias y profundas divisiones que parecen decir "aquí de familia no hay nada." Los Estados Unidos se oponen visceral y automáticamente a cualquier propuesta doméstica de reforma o iniciativas internacionales acerca de la Venezuela de Hugo Chávez, y ese Presidente devuelve el favor con ataques feroces sobre el hegemón regional (aunque mayormente verbales). Aunque menos dramáticamente, Washington expresa de la misma manera su desagrado con la mayor parte del programa de reforma y la acción internacional del Presidente de Bolivia Evo Morales. Este desagrado es también (aunque de una forma más discreta) rechazado por el gobierno boliviano, en su determinación -según expresa- por terminar con las relaciones coloniales que están en la base de su economía. Y, aunque mucho más sutilmente, los Estados Unidos están claramente poco felices con las tendencias de izquierda o populistas que llevaron al poder a Correa en Ecuador o a Ortega en Nicaragua. Si el gigante del norte ya estaba preocupado por las tendencias en los relativamente moderados Argentina y Brasil, no ha estado callado acerca de la llegada de los que considera radicales en ningún lugar del mundo.

Entretanto, la República Dominicana mira con recelo eventos y líderes en el vecino Haití; la guerra civil continúa en Colombia complicando sus relaciones con todos sus vecinos (especialmente Ecuador y Venezuela); México se inflama con las restricciones fronterizas norteamericanas y otras tensiones, a pesar de la cercana relación que tienen en general; el conflicto cubano-norteamericano no muestra signos reales de disminución; y aún en Centroamérica (unida como nunca antes desde los inicios del siglo XIX) brotes ocasionales nos recuerdan la persistente desconfianza entre los Estados de la región. Todo esto ocurre con el telón de fondo del masivo (sino absoluto), desaceleramiento de la iniciativa de implementar el libre comercio en todo el hemisferio, y del estancamiento de tres propuestas, esencialmente antagónicas en gran parte de su alcance, en lo que se refiere al tema de hacia dónde debería ir el hemisferio, y cómo llegar allí cuando se incluye a la integración económica.

NAFTA es en la mayoría de los sentidos, un éxito para sus tres socios originales (Estados Unidos, Canadá y México), y ha concitado el interés de la franja norte de los Estados del hemisferio. Pero ha sido contrarrestado no sólo por la bien conocida iniciativa de MERCOSUR en el sur, sino también por el ALBA, profundo proyecto de reforma propuesta por Venezuela, respaldada por Cuba y bien visto por Ecuador. MERCOSUR, más allá de incorporar a Caracas recientemente, aún no ha sido capaz de tentar a Chile y a Bolivia de unirse totalmente (aunque tienen status de miembros asociados). Tampoco ha sido suficientemente exitoso como para inducir a Colombia o a cualquiera de los países de la franja norteña, incluyendo a Centroamérica y Caribe, a arriesgar sus posibilidades de incorporarse al NAFTA uniendo su suerte con la opción sureña.

Difícilmente podría, entonces, sorprendernos que este contexto se vea reflejado en un sistema de seguridad hemisférico que se manifiesta irrelevante o aún silencioso, para la mayoría de los asuntos de defensa y seguridad que tienen peso en la región. A pesar de los peligros reales de que la fuerza sea utilizada en el acertijo Cuba-Estados Unidos (altamente volátil en este tiempo de potencial cambio en Cuba), el sistema nunca discute la cuestión. A pesar de las dimensiones internacionales del conflicto interno colombiano, tampoco lo hace. La situación entre República Dominicana y Haití, para incomodidad de aquélla, nunca consigue una audiencia real en los círculos hemisféricos, especialmente cuando se trata de cuestiones de defensa y seguridad. Los asuntos entre México y Estados Unidos se mantienen en un nivel totalmente bilateral, y nunca se tratan a través de los órganos hemisféricos. Y si los asuntos centroamericanos a veces consiguen que se les eche un vistazo donde al menos se muestra algún interés hemisférico en ellos, ciertamente no es el caso de las Falkland/Malvinas (cuyo 25 aniversario fue en abril de 2007), ni de los temas de Venezuela-Estados Unidos, los de Bolivia-Estados Unidos, los de Bolivia-Chile, ni de muchos asuntos merecedores de atención.

El lado positivo (matizado)

Por supuesto que no todo está perdido, ni todo el panorama es sombrío. Resulta fácil olvidar, en este contexto actual, cuánto se ha progresado en las últimas décadas en lo que se refiere a la seguridad interamericana. La resolución de la rivalidad entre los gigantes regionales Argentina y Brasil, que era de larga data, central y altamente preocupante, es un logro destellante en la historia del hemisferio, pero en verdad debe decirse que el sistema interamericano tuvo poco que ver con este feliz resultado. La finalización de los temas fronterizos entre Ecuador y Perú -persistentemente problemáticos, que han sido la causa de conflicto armado en fecha tan reciente como 1995-, tuvo ciertamente un sostén esencial por parte de miembros del sistema, aún cuando otra vez debe admitirse que el sistema como tal estuvo bastante al margen.

El desenredo de la madeja de los conflictos fronterizos históricos entre Chile y Argentina también debe ser considerado como una serie de eventos, profundamente importante, en la historia del hemisferio. También en este caso las acciones fueron casi exclusivamente en un nivel bilateral, al igual que en el de Chile-Perú.

Sin embargo, es casi indudable que en todos estos casos las tendencias políticas y militares del hemisferio proveyeron un contexto propicio para estos progresos. Aún en Centroamérica, donde el conflicto y la desconfianza han dado paso en la mayoría de los sentidos a un ambiente de cooperación y hasta de unidad, el papel de la OEA y del sistema interamericano de seguridad ha sido infinitamente menor en la creación de este contexto positivo, que aquel que tuvieron las Naciones Unidas. Hemos hecho entonces progresos tremendos en la resolución de muchos asuntos, de inmenso interés para la seguridad del hemisferio, y el sistema interamericano fue parte de la creación del contexto necesario para tales progresos.

Pero no sería totalmente honesto decir que tuvo mucho papel en el desarrollo efectivo de los eventos que condujeron a esos resultados favorables. En realidad, el sistema ha estado allí para apoyar, pero invitando raramente a hacerlo. Y ello se debe seguramente (al menos en gran parte), al hecho de que la mayoría de los problemas de seguridad y defensa de las Américas son más bien subregionales o bilaterales, antes que de un alcance más amplio. Debería también hacerse alguna referencia a los elementos positivos de los cambios que la arquitectura hemisférica ha hecho para lidiar con el conflicto.

Después de que permanecieran muchos años en el limbo, desde 1991 y luego del fin de la guerra fría, ha sido al menos otra vez posible que los temas de defensa y seguridad se discutan en el nivel hemisférico, y específicamente en la OEA. Fue justamente en ese año cuando se dio un primer paso, para volver a considerar esta clase de elementos esenciales para cualquier región ávida de desarrollo: se estableció una Comisión de Seguridad Hemisférica Ad Hoc. A los cuatro años se convirtió en comisión permanente, objetivo imposible de plantear una década antes. Al mismo tiempo (por iniciativa de Estados Unidos pero en general bien recibida), se generó una serie de Conferencias de Ministros de Defensa de las Américas, que aún permanece, y que realiza reuniones bianuales con sede en un país miembro de la OEA. Reúne a ministros que, si ella no existiera, podrían tal vez nunca encontrarse, y provee un contexto favorable para la cooperación.

Dadas las sucesivas reuniones que se realizaron, al poco tiempo la OEA organizó una conferencia más relevante sobre Seguridad en las Américas, ya a un nivel de Ministros de Relaciones Exteriores. Ella podría empezar a manejar la miríada de desafíos no tradicionales que la región enfrentaba en el campo de la defensa y seguridad, los cuales se ubicaban más en la competencia de otras agencias del Estado, que en la de los Ministros de Defensa.

Esto era a menudo particularmente cierto en el caso de los "nuevos" problemas, tales como el comercio ilegal internacional de drogas, la inmigración ilegal, el terrorismo, el crimen internacional, las epidemias, los desastres naturales, la defensa de la democracia y las relaciones entre civiles y militares, y varios más que de ninguna manera caen automáticamente dentro del acápite referido a Ministros de Defensa en estados democráticos. La reunión finalmente se celebró en el 2003 en la ciudad de México, y sí arrojó guías para la coordinación de esfuerzos, además de apelar a una mejor coordinación entre Estados para estos asuntos de seguridad no tradicionales. Pero mostró (otra vez) que si bien los Estados del hemisferio podían decidir sobre una lista de preocupaciones comunes, cuando llegaba el momento de ver cómo encararlas y cuál debía ser el orden de prioridades, el resultado era el debate, en ocasiones áspero.

En un proceso igualmente alentador pero cargado de dificultades, se puso al día el plan de estudios del Colegio Interamericano de Defensa, purgando su excesivo énfasis de guerra fría. Florecieron iniciativas regionales tales como el Sistema Regional de Seguridad en el Caribe oriental del Commonwealth, y el Tratado de Seguridad Democrática en Centroamérica. Esta última tendencia se vio reforzada por la serie de éxitos en la resolución de conflictos bilaterales que antes se mencionara. Y, más recientemente, el irritante tema de dónde debía ubicarse a la Junta Interamericana de Defensa (JID) en la arquitectura regional fue al menos abordado; como resultado la Junta comprometió un "vínculo jurídico" como una agencia de la OEA. Volveremos a este punto, pero es aquí importante resaltar que si bien este vínculo se alcanzó, el mandato real de la Junta es menos que claro para la mayoría de los observadores.

Intentos bloqueados y reforma real

La entrada como miembros (primero a la OEA, y luego a la JID) de Canadá y de otras naciones del Commonwealth, había enfatizado la necesidad de reforma del sistema interamericano de seguridad, si se lo iba a hacer funcionar. En la OEA varios embajadores, tempranamente encabezados por el argentino Hernán Patiño- Mayer, encabezaron demandas para la reforma de un sistema que había probado ser enteramente irrelevante en los '70 y '80, y que corría el riesgo de hacer lo mismo en un futuro incierto. Sus esfuerzos estimularon la mayoría de los resultados que se consiguieron, en lo que concernía a una arquitectura hemisférica.

Los Estados del Commonwealth venían, sin embargo, de una tradición de defensa diferente a la de aquellos acostumbrados al orden hemisférico hasta el momento conocido. En la tradición del Commonwealth británico, para las formaciones canadienses era un procedimiento absolutamente estándar tener dentro de su comando o bajo él, a unidades británicas, australianas, neozelandesas y otras. Lo mismo se aplicaba a los otros países y especialmente, por supuesto, a la madre patria. Si bien el Reino Unido era ciertamente el miembro más poderoso de la "familia", no existía en décadas recientes una tradición de dominación por parte de Londres, hasta el punto del control absoluto de la logística, cursos, doctrina, o cualquiera de los muchos elementos de los asuntos militares. Esto se acentuaba, en los canadienses, por su experiencia en la OTAN, donde menos de la mitad de los comandos generales eran conducidos por oficiales norteamericanos, y donde la mayoría de los cuarteles generales y escuelas estaban localizados en otros países miembros que no eran los Estados Unidos.

Estos países tuvieron una gran dificultad para ajustarse a un sistema completamente dominado por un miembro, cuyos oficiales sostenían todas las posiciones de comando en las instituciones del sistema, cuyas instituciones estaban todas en territorio norteamericano, cuya logística era en un todo parte y parcela del sistema logístico de las fuerzas norteamericanas, y donde las relaciones de defensa bilaterales (bajo los famosos MAP, Pactos de Asistencia Mutua de los '50), producían un sistema de seguridad interamericano paralelo, real y discutiblemente más importante, dominado por un estilo de "centraliza y habla"1 por los Estados Unidos, absolutamente reñido con la práctica del Commonwealth, y especialmente de la OTAN. Esto era una receta para el descontento, si no para el desastre.

No sorprendentemente, fueron esos países los que más clamaron por la reforma. Canadá particularmente requirió no solamente por un currículo revisado para el CID (lo cual consiguió en corto tiempo). También demandó por una presidencia rotativa para la JID, o al menos, la posibilidad de una sede rotativa que permitiera aunque fuera en teoría que otros países la alojaran, en algún momento; por posiciones electas en el caso de algunas que eran clave en la Junta, y otras pequeñas reformas. Si bien hubo algún éxito en el tema de elecciones y presidencias rotativas, de hecho hubo poco en lo que se refiere a una reforma mayor.

Las propuestas para modernizar la Junta y reducir el dominio de los EE.UU. fueron abrumadoramente rechazadas por los propios latinoamericanos, por razones en las que los historiadores deberán ahondar. Ulteriores reformas fueron rápidamente postergadas. Sólo la iniciativa de la OEA para finalmente tener un vínculo jurídico con la JID pudo ser contada como un logro importante, y aún en ese tema la renuencia para dar a la Junta un papel real disminuyó masivamente la utilidad de la reforma. Ello se observó en la Conferencia de Ministros de Defensa de Managua, en 2006, cuando los Estados miembros no desearon siquiera estudiar la posibilidad de que la Junta pudiera ayudar, a pequeños Estados, a albergar ese gran evento, con la complicada y costosa administración que supone.

Silencio, porque la otra opción es discordancia

La realidad es que la inhabilidad del sistema hemisférico para estar presente en forma importante en la vital área de la defensa y la seguridad, es meramente un reflejo de divisiones más amplias que plagan en este momento la región. Los EE.UU. desean ver un sistema mucho más eficiente, capaz de responder rápidamente y sin fisuras, a sus necesidades de apoyo en la región y en el mundo. Pero la mayoría de los países latinoamericanos no confía actualmente lo suficiente en Washington y en sus objetivos regionales o mundiales, como para involucrarse en iniciativas militares norteamericanas, en general o localmente. De esta manera, podemos estar ante una brecha insalvable, que refleja contextos históricos y actuales.

Desde los comienzos, en los '1880, los objetivos de EE.UU. y los de otras naciones americanas chocaron, en lo que se refería a un sistema regional. Al comienzo, Washington deseaba en particular excluir la influencia europea en las Américas, queriendo el Panamericanismo como una ideología, y a la Unión Panamericana como la institución que trabajaría en pos de este objetivo. No es necesario decir que la mayoría de los países latinoamericanos (precavidos de un excesivo control de EE.UU.), querían exactamente lo opuesto, especialmente cuando se trataba de la influencia europea.

Los eventos fundamentales que temporalmente cambiaron esto fueron la Política del Buen Vecino (1934-54), que mostró a un Estados Unidos tolerante de la reforma democrática en la región y con deseos de trabajar sobre las bases del respeto mutuo y la no intervención; y la Segunda Guerra Mundial, cuando los latinoamericanos devolvieron tales políticas positivas con un apoyo a ese país en guerra, inimaginable antes de 1934. Tan es así que fueron los latinoamericanos quienes presionaron en Chapultepec (1945), por un acuerdo de defensa para el hemisferio cuando la guerra terminó, permanente, para el tiempo de paz. Una asombrosa victoria para la política norteamericana, tal vez única en la larga y variada relación entre los EE.UU. y sus vecinos del sur.

El fin de la tal política, y los desagradables años de la guerra fría, significaron también el fin de ese nivel de confianza. Y cuando al denso peso de la historia (especialmente del rol del sistema durante la guerra fría), se le agrega el rechazo de casi todos los Estados de las Américas hacia políticas recientes y clave del gobierno norteamericano, se hace simplemente imposible imaginar la aprobación de un sistema que podría hacer más fácil a Washington movilizar apoyo para actividades militares, con las cuales gran parte del tiempo la mayoría de los países de la región estarían en desacuerdo (y a menudo, virulento).

Conclusiones

En este contexto, no sorprende que en este momento se pueda lograr poco progreso en la construcción de una asociación de defensa más efectiva en el hemisferio. Económicamente, el hemisferio se divide dramáticamente entre Estados que favorecen a una u otra de las tres grandes opciones que existen, para ellos y para su futuro: NAFTA, MERCOSUR, ALBA. Políticamente, las grietas acerca de qué clase de futuro debería estar construyéndose son simplemente colosales. Y por lo tanto, en el campo de la defensa y seguridad (central en el frente político), la idea de un sistema de seguridad más activo y con capacidad de respuesta es, en este momento, un anatema.

Seguramente se necesita repensar hacia dónde queremos ir y qué es aceptable para nosotros. El involucramiento rápido, sostenido, dramático, de América Latina en la resolución de la actual crisis en Haití, es un ejemplo de lo que podría y puede hacerse, si existe respeto mutuo y un deseo real de cooperación. Pero todos los observadores acuerdan en que existió poco de la coordinación que hubiera sido suficiente, en el nivel hemisférico, para este despliegue. En realidad, su propio éxito ha proclamado la necesidad de mecanismos y procedimientos hemisféricos más efectivos, para una rápida respuesta.

Cuando las naciones no sienten que quieren responder, sin embargo, es poco lo que se puede hacer. Y en este momento, este es el caso. Así, es probable que veamos menos y no más cooperación real en defensa, en los años siguientes, y que el progreso sobre una arquitectura de seguridad hemisférica hecho hasta ahora sea todo lo que pueda esperarse, hasta que los tiempos cambien en forma importante.

Países con el mismo parecer pueden aún operar juntos en estos tiempos agitados. Los Estados Unidos pueden ser capaces (como con Irak), de persuadir a algunos países en el nivel bilateral, para que contribuyan a coaliciones lideradas por ellos en la arena mundial. Pero si ello meramente refuerza los puntos de vista latinoamericanos, acerca de que la cooperación en estos campos con los Estados Unidos es el signo de su subordinación a ese poder, entonces ese apoyo puede bien representar una victoria pírrica; así como un deseo real de proveer tal amistosa ayuda puede bien llegar a ser menos, y no más, penetrante en las Américas.

LAS MEDIDAS DE CONFIANZA MUTUA Y DE SEGURIDAD COMO INSTRUMENTO PARA LA PAZ Y LA ESTABILIDAD

Francisco Rojas Aravena

El desarrollo de Medidas de Confianza Mutua y de Seguridad (MCMyS) ha posibilitado la generación de un nuevo clima de relación en América Latina. Desde 1995, cuando se desarrollara la Primera Conferencia Regional sobre MCMyS, se han logrado avances muy importantes, en particular en el Cono Sur.

Las MCMyS han demostrado ser uno de los instrumentos más eficientes en la promoción de la estabilidad y el desarrollo, por medio de acciones tendientes a limitar las situaciones de tensión. Como instrumento, requiere un trabajo constante y consistente. De igual forma, las acciones y sus resultados deben ser evaluados y adecuados a las nuevas circunstancias, en forma regular. Ello supone un sistema de información eficiente, oportuno, y transparente.

En 2009 las MCMyS tomarán un nuevo impulso en el sistema global y regional. Tanto las Naciones Unidas como la OEA desarrollarán reuniones y actividades específicas, tendientes a reafirmar y a perfeccionar el importante rol que cumplen las MCMyS. En efecto, la Asamblea General de la ONU (en su Resolución A/62/391, del 61 Período de Sesiones), acordó "Pedir al Secretario General presente un informe, en el sexagésimo tercer período de sesiones, que contenga las opiniones de los Estados Miembros sobre las MCM en el contexto regional y subregional". Por su parte, la Asamblea General de la OEA, celebrada en Medellín el 3 de junio de 2008 resolvió encomendar al Consejo Permanente que convoque la cuarta reunión del Foro sobre MCMyS en el último trimestre de 2009, a fin de examinar la aplicación de las MCMyS en toda la región, y considerar los próximos pasos a tomar (AG/RES. 2398 - XXXVIII-0/08). De igual forma, la VIII Conferencia Ministerial de Defensa de las Américas que se reunirá en Canadá en 2008, tendrá a las MCMyS como uno de los puntos centrales de su agenda.

Así también, en las ideas que dan origen al Consejo Sudamericano de Defensa se ha planteado impulsarlas. La construcción de confianza en materia de defensa y seguridad internacional es un factor esencial para la estabilidad, la gobernabilidad y la paz. Sin confianza en este sector, el conjunto de las relaciones se ven tensionadas. De allí que la construcción de confianza en la defensa, sea uno de los instrumentos más importantes para generar espacios más amplios de cooperación, y para la coordinación de políticas. Los avances en este sector se expresarán en mayores convergencias de política exterior, de defensa y de otras áreas.

Características de las Medidas de Confianza Mutua y Seguridad

Las medidas de confianza mutua son acciones bilaterales y multilaterales destinadas a prevenir situaciones de crisis y de conflicto. Buscan fortalecer la paz y la seguridad internacional. Contribuyen a la comunicación entre los actores. Crean una atmósfera propicia para establecer un marco de entendimiento que mitigue las percepciones de amenaza inmediata, y evite eventuales elementos sorpresa. Ellas presuponen la existencia de diferencias de intereses, e incluso de situaciones de tensión, en un contexto de baja confianza en las relaciones recíprocas. Su aplicación es así fundamental cuando las diferencias pudiesen expresarse en el uso de instrumentos de fuerza, o en la amenaza del uso de ésta; en dicha situación, un error de interpretación podría desencadenar un conflicto no deseado, con consecuencias imprevisibles.

Debe destacarse, en primer lugar, que las MCMyS son "actos" que establecen una relación mutua; son acciones con reciprocidad. Ello las distingue de las señales de buena voluntad que emite un Estado en beneficio de otro, y que por tratarse de acciones unilaterales no son vinculantes. La obligatoriedad de las MCMyS no está referida a que ambos Estados desarrollen la misma acción -lo cual puede ocurrir en algunos casos-, sino a que ellas sean equivalentes y concomitantes. La retirada de fuerzas militares en un área en conflicto por parte de uno de los actores, podrá -por ejemplo- tener su contrapartida en la reducción de parte del inventario castrense, en el otro actor.

Las medidas de confianza mutua son acciones con una reciprocidad necesaria, no necesariamente equivalente, pero sí paralela en el tiempo. Con una rápida secuencia se alcanzará un efecto progresivo: un paso será seguido por otro similar, siempre y cuando la contraparte esté cumpliendo con el compromiso recíproco. En este sentido, las MCMyS no son sólo "declaraciones" o "compromisos" –a pesar de que éstos son ciertamente importantes- sino que son "acciones" efectivas, susceptibles de ser evaluadas y verificadas. La transformación de los compromisos en acciones permite la estructuración de regímenes internacionales específicos. Este es un punto clave. Al considerar las declaraciones, sólo nos cabe creer o no en su contenido; confiar -o no-, en las promesas que conllevan. Una declaración no constituye una MCMyS propiamente dicha. No obstante, puede contribuir a fortalecer las acciones y a reafirmar el contexto de voluntad política. Una declaración no cambia por sí sola la realidad. Son las acciones ejecutadas, en consecuencia, las que generarán un mundo distinto. Una declaración de renuncia al uso de la fuerza, por ejemplo, no hace desaparecer la fuerza militar. Informar sobre maniobras en la frontera, en cambio, evita el sentido de amenaza inminente; cambiar el despliegue en la frontera es una acción que transforma la percepción de la amenaza, y su posibilidad material.

Las MCMyS tienen diez características: transparencia y apertura; predictibilidad; reciprocidad y equivalencia; comunicación adecuada; establecen una relación; factibilidad; coherentes; verificabilidad; soporte social; y variabilidad, según el número de actores.

En este contexto, resulta esencial que los Estados cumplan con la obligación de informar acerca de las actividades realizadas cada año. Actualmente, sólo unos pocos Estados de la región entregan información regular y precisa. Adicionalmente, resulta crucial mejorar los trabajos de sistematización que realiza la Junta Interamericana de Defensa. Sin estos insumos, no será posible revisar lo actuado, y avanzar en pos de los objetivos perseguidos con las MCMyS.

Construir bases sólidas de confianza recíproca

Para generar espacios de cooperación y de coordinación de políticas, es esencial resolver el tema de las confianzas básicas. Construir confianza en la región requiere abordar dos aspectos cruciales: la soberanía (en lo referido a la integridad territorial), y la autonomía (en lo concerniente a la no intervención y no injerencia de actores externos en los asuntos políticos, económicos, sociales y culturales). El aspecto referido a la soberanía se relaciona con la continuidad del Estado; mientras que la autonomía se vincula con las capacidades para decidir sobre el régimen político propio. Desarrollar ámbitos de diálogo político, y medidas específicas de confianza y seguridad, permite avanzar en la primera dimensión.

Desarrollar una práctica concordante con la Carta Democrática de las Américas posibilitará resolver los temas ligados a la injerencia. La situación descrita muestra como en las Américas, con sus 35 países, se entrecruzan las agendas de seguridad y gobernabilidad, defensa y desarrollo; impulsadas por un amplio abanico de actores, y en un contexto de fuerte reracionamiento de variables internacionales y domésticas. Todo ello, en un contexto de dispersión y carencia de "una sola voz" en los asuntos regionales y globales; que logra ser superado cuando la paz está en juego.

La cooperación y la coordinación de políticas son fundamentales para enfrentar los nuevos desafíos, y las vulnerabilidades en el ámbito de la defensa y la seguridad en el hemisferio occidental. Aunque estos desafíos y vulnerabilidades poseen un carácter esencialmente no militar, el uso de la fuerza está presente. Será necesario, por otra parte, buscar soluciones en forma paralela a la agenda del desarrollo; la cual se liga e incide en las materias de seguridad. De allí la importancia de establecer las áreas de acción de las instituciones encargadas de la defensa, y de aquellas responsables de la seguridad pública, ya que la falta de claridad en las misiones se traduce en una desprofesionalización de ambas áreas.

La seguridad es multidimensional, multinivel y multi-institucional; e involucra a diferentes actores. Por ello, demanda respuestas complejas. La defensa continúa ocupando un espacio significativo, pero en forma creciente se demanda a este sector que cumpla nuevas y diferentes misiones. Los actores de la defensa – los Ministerios - han desarrollado formas de cooperación que aún son débiles. Sin embargo, las acciones conjuntas (como el caso de la MINUSTAH) están abriendo amplios derroteros de cooperación en la región. El desarrollo de la brigada conjunta argentino-chilena (Cruz del Sur), ha llevado incluso a hablar, en el nivel bilateral, de medidas de cooperación e integración. Estos dos ejemplos evidencian que un trabajo constante, con verificación, evaluación y alta transparencia, produce resultados y prácticas que no sólo alcanzan los objetivos básicos sino que van más allá: avanza hacia la cooperación y la complementación, y contribuye a la integración.