Hal Klepak
Introducción
La característica saliente de las Américas en el 2008 es ciertamente su discordancia como región. Se han ido los días de discursos de alto vuelo anunciando proyectos de integración económica. Se han ido los días de propuestas para una coordinación política de amplio espectro, en el tema que fuera, entre los Estados del hemisferio. Y dentro de este contexto, se han ido los días de mayor progreso en el campo de la defensa y la seguridad (o al menos de hablar de ello).
En lugar de ello, los miembros de la familia interamericana nos encontramos con amplias y profundas divisiones que parecen decir "aquí de familia no hay nada." Los Estados Unidos se oponen visceral y automáticamente a cualquier propuesta doméstica de reforma o iniciativas internacionales acerca de la Venezuela de Hugo Chávez, y ese Presidente devuelve el favor con ataques feroces sobre el hegemón regional (aunque mayormente verbales). Aunque menos dramáticamente, Washington expresa de la misma manera su desagrado con la mayor parte del programa de reforma y la acción internacional del Presidente de Bolivia Evo Morales. Este desagrado es también (aunque de una forma más discreta) rechazado por el gobierno boliviano, en su determinación -según expresa- por terminar con las relaciones coloniales que están en la base de su economía. Y, aunque mucho más sutilmente, los Estados Unidos están claramente poco felices con las tendencias de izquierda o populistas que llevaron al poder a Correa en Ecuador o a Ortega en Nicaragua. Si el gigante del norte ya estaba preocupado por las tendencias en los relativamente moderados Argentina y Brasil, no ha estado callado acerca de la llegada de los que considera radicales en ningún lugar del mundo.
Entretanto, la República Dominicana mira con recelo eventos y líderes en el vecino Haití; la guerra civil continúa en Colombia complicando sus relaciones con todos sus vecinos (especialmente Ecuador y Venezuela); México se inflama con las restricciones fronterizas norteamericanas y otras tensiones, a pesar de la cercana relación que tienen en general; el conflicto cubano-norteamericano no muestra signos reales de disminución; y aún en Centroamérica (unida como nunca antes desde los inicios del siglo XIX) brotes ocasionales nos recuerdan la persistente desconfianza entre los Estados de la región. Todo esto ocurre con el telón de fondo del masivo (sino absoluto), desaceleramiento de la iniciativa de implementar el libre comercio en todo el hemisferio, y del estancamiento de tres propuestas, esencialmente antagónicas en gran parte de su alcance, en lo que se refiere al tema de hacia dónde debería ir el hemisferio, y cómo llegar allí cuando se incluye a la integración económica.
NAFTA es en la mayoría de los sentidos, un éxito para sus tres socios originales (Estados Unidos, Canadá y México), y ha concitado el interés de la franja norte de los Estados del hemisferio. Pero ha sido contrarrestado no sólo por la bien conocida iniciativa de MERCOSUR en el sur, sino también por el ALBA, profundo proyecto de reforma propuesta por Venezuela, respaldada por Cuba y bien visto por Ecuador. MERCOSUR, más allá de incorporar a Caracas recientemente, aún no ha sido capaz de tentar a Chile y a Bolivia de unirse totalmente (aunque tienen status de miembros asociados). Tampoco ha sido suficientemente exitoso como para inducir a Colombia o a cualquiera de los países de la franja norteña, incluyendo a Centroamérica y Caribe, a arriesgar sus posibilidades de incorporarse al NAFTA uniendo su suerte con la opción sureña.
Difícilmente podría, entonces, sorprendernos que este contexto se vea reflejado en un sistema de seguridad hemisférico que se manifiesta irrelevante o aún silencioso, para la mayoría de los asuntos de defensa y seguridad que tienen peso en la región. A pesar de los peligros reales de que la fuerza sea utilizada en el acertijo Cuba-Estados Unidos (altamente volátil en este tiempo de potencial cambio en Cuba), el sistema nunca discute la cuestión. A pesar de las dimensiones internacionales del conflicto interno colombiano, tampoco lo hace. La situación entre República Dominicana y Haití, para incomodidad de aquélla, nunca consigue una audiencia real en los círculos hemisféricos, especialmente cuando se trata de cuestiones de defensa y seguridad. Los asuntos entre México y Estados Unidos se mantienen en un nivel totalmente bilateral, y nunca se tratan a través de los órganos hemisféricos. Y si los asuntos centroamericanos a veces consiguen que se les eche un vistazo donde al menos se muestra algún interés hemisférico en ellos, ciertamente no es el caso de las Falkland/Malvinas (cuyo 25 aniversario fue en abril de 2007), ni de los temas de Venezuela-Estados Unidos, los de Bolivia-Estados Unidos, los de Bolivia-Chile, ni de muchos asuntos merecedores de atención.
El lado positivo (matizado)
Por supuesto que no todo está perdido, ni todo el panorama es sombrío. Resulta fácil olvidar, en este contexto actual, cuánto se ha progresado en las últimas décadas en lo que se refiere a la seguridad interamericana. La resolución de la rivalidad entre los gigantes regionales Argentina y Brasil, que era de larga data, central y altamente preocupante, es un logro destellante en la historia del hemisferio, pero en verdad debe decirse que el sistema interamericano tuvo poco que ver con este feliz resultado. La finalización de los temas fronterizos entre Ecuador y Perú -persistentemente problemáticos, que han sido la causa de conflicto armado en fecha tan reciente como 1995-, tuvo ciertamente un sostén esencial por parte de miembros del sistema, aún cuando otra vez debe admitirse que el sistema como tal estuvo bastante al margen.
El desenredo de la madeja de los conflictos fronterizos históricos entre Chile y Argentina también debe ser considerado como una serie de eventos, profundamente importante, en la historia del hemisferio. También en este caso las acciones fueron casi exclusivamente en un nivel bilateral, al igual que en el de Chile-Perú.
Sin embargo, es casi indudable que en todos estos casos las tendencias políticas y militares del hemisferio proveyeron un contexto propicio para estos progresos. Aún en Centroamérica, donde el conflicto y la desconfianza han dado paso en la mayoría de los sentidos a un ambiente de cooperación y hasta de unidad, el papel de la OEA y del sistema interamericano de seguridad ha sido infinitamente menor en la creación de este contexto positivo, que aquel que tuvieron las Naciones Unidas. Hemos hecho entonces progresos tremendos en la resolución de muchos asuntos, de inmenso interés para la seguridad del hemisferio, y el sistema interamericano fue parte de la creación del contexto necesario para tales progresos.
Pero no sería totalmente honesto decir que tuvo mucho papel en el desarrollo efectivo de los eventos que condujeron a esos resultados favorables. En realidad, el sistema ha estado allí para apoyar, pero invitando raramente a hacerlo. Y ello se debe seguramente (al menos en gran parte), al hecho de que la mayoría de los problemas de seguridad y defensa de las Américas son más bien subregionales o bilaterales, antes que de un alcance más amplio. Debería también hacerse alguna referencia a los elementos positivos de los cambios que la arquitectura hemisférica ha hecho para lidiar con el conflicto.
Después de que permanecieran muchos años en el limbo, desde 1991 y luego del fin de la guerra fría, ha sido al menos otra vez posible que los temas de defensa y seguridad se discutan en el nivel hemisférico, y específicamente en la OEA. Fue justamente en ese año cuando se dio un primer paso, para volver a considerar esta clase de elementos esenciales para cualquier región ávida de desarrollo: se estableció una Comisión de Seguridad Hemisférica Ad Hoc. A los cuatro años se convirtió en comisión permanente, objetivo imposible de plantear una década antes. Al mismo tiempo (por iniciativa de Estados Unidos pero en general bien recibida), se generó una serie de Conferencias de Ministros de Defensa de las Américas, que aún permanece, y que realiza reuniones bianuales con sede en un país miembro de la OEA. Reúne a ministros que, si ella no existiera, podrían tal vez nunca encontrarse, y provee un contexto favorable para la cooperación.
Dadas las sucesivas reuniones que se realizaron, al poco tiempo la OEA organizó una conferencia más relevante sobre Seguridad en las Américas, ya a un nivel de Ministros de Relaciones Exteriores. Ella podría empezar a manejar la miríada de desafíos no tradicionales que la región enfrentaba en el campo de la defensa y seguridad, los cuales se ubicaban más en la competencia de otras agencias del Estado, que en la de los Ministros de Defensa.
Esto era a menudo particularmente cierto en el caso de los "nuevos" problemas, tales como el comercio ilegal internacional de drogas, la inmigración ilegal, el terrorismo, el crimen internacional, las epidemias, los desastres naturales, la defensa de la democracia y las relaciones entre civiles y militares, y varios más que de ninguna manera caen automáticamente dentro del acápite referido a Ministros de Defensa en estados democráticos. La reunión finalmente se celebró en el 2003 en la ciudad de México, y sí arrojó guías para la coordinación de esfuerzos, además de apelar a una mejor coordinación entre Estados para estos asuntos de seguridad no tradicionales. Pero mostró (otra vez) que si bien los Estados del hemisferio podían decidir sobre una lista de preocupaciones comunes, cuando llegaba el momento de ver cómo encararlas y cuál debía ser el orden de prioridades, el resultado era el debate, en ocasiones áspero.
En un proceso igualmente alentador pero cargado de dificultades, se puso al día el plan de estudios del Colegio Interamericano de Defensa, purgando su excesivo énfasis de guerra fría. Florecieron iniciativas regionales tales como el Sistema Regional de Seguridad en el Caribe oriental del Commonwealth, y el Tratado de Seguridad Democrática en Centroamérica. Esta última tendencia se vio reforzada por la serie de éxitos en la resolución de conflictos bilaterales que antes se mencionara. Y, más recientemente, el irritante tema de dónde debía ubicarse a la Junta Interamericana de Defensa (JID) en la arquitectura regional fue al menos abordado; como resultado la Junta comprometió un "vínculo jurídico" como una agencia de la OEA. Volveremos a este punto, pero es aquí importante resaltar que si bien este vínculo se alcanzó, el mandato real de la Junta es menos que claro para la mayoría de los observadores.
Intentos bloqueados y reforma real
La entrada como miembros (primero a la OEA, y luego a la JID) de Canadá y de otras naciones del Commonwealth, había enfatizado la necesidad de reforma del sistema interamericano de seguridad, si se lo iba a hacer funcionar. En la OEA varios embajadores, tempranamente encabezados por el argentino Hernán Patiño- Mayer, encabezaron demandas para la reforma de un sistema que había probado ser enteramente irrelevante en los '70 y '80, y que corría el riesgo de hacer lo mismo en un futuro incierto. Sus esfuerzos estimularon la mayoría de los resultados que se consiguieron, en lo que concernía a una arquitectura hemisférica.
Los Estados del Commonwealth venían, sin embargo, de una tradición de defensa diferente a la de aquellos acostumbrados al orden hemisférico hasta el momento conocido. En la tradición del Commonwealth británico, para las formaciones canadienses era un procedimiento absolutamente estándar tener dentro de su comando o bajo él, a unidades británicas, australianas, neozelandesas y otras. Lo mismo se aplicaba a los otros países y especialmente, por supuesto, a la madre patria. Si bien el Reino Unido era ciertamente el miembro más poderoso de la "familia", no existía en décadas recientes una tradición de dominación por parte de Londres, hasta el punto del control absoluto de la logística, cursos, doctrina, o cualquiera de los muchos elementos de los asuntos militares. Esto se acentuaba, en los canadienses, por su experiencia en la OTAN, donde menos de la mitad de los comandos generales eran conducidos por oficiales norteamericanos, y donde la mayoría de los cuarteles generales y escuelas estaban localizados en otros países miembros que no eran los Estados Unidos.
Estos países tuvieron una gran dificultad para ajustarse a un sistema completamente dominado por un miembro, cuyos oficiales sostenían todas las posiciones de comando en las instituciones del sistema, cuyas instituciones estaban todas en territorio norteamericano, cuya logística era en un todo parte y parcela del sistema logístico de las fuerzas norteamericanas, y donde las relaciones de defensa bilaterales (bajo los famosos MAP, Pactos de Asistencia Mutua de los '50), producían un sistema de seguridad interamericano paralelo, real y discutiblemente más importante, dominado por un estilo de "centraliza y habla"1 por los Estados Unidos, absolutamente reñido con la práctica del Commonwealth, y especialmente de la OTAN. Esto era una receta para el descontento, si no para el desastre.
No sorprendentemente, fueron esos países los que más clamaron por la reforma. Canadá particularmente requirió no solamente por un currículo revisado para el CID (lo cual consiguió en corto tiempo). También demandó por una presidencia rotativa para la JID, o al menos, la posibilidad de una sede rotativa que permitiera aunque fuera en teoría que otros países la alojaran, en algún momento; por posiciones electas en el caso de algunas que eran clave en la Junta, y otras pequeñas reformas. Si bien hubo algún éxito en el tema de elecciones y presidencias rotativas, de hecho hubo poco en lo que se refiere a una reforma mayor.
Las propuestas para modernizar la Junta y reducir el dominio de los EE.UU. fueron abrumadoramente rechazadas por los propios latinoamericanos, por razones en las que los historiadores deberán ahondar. Ulteriores reformas fueron rápidamente postergadas. Sólo la iniciativa de la OEA para finalmente tener un vínculo jurídico con la JID pudo ser contada como un logro importante, y aún en ese tema la renuencia para dar a la Junta un papel real disminuyó masivamente la utilidad de la reforma. Ello se observó en la Conferencia de Ministros de Defensa de Managua, en 2006, cuando los Estados miembros no desearon siquiera estudiar la posibilidad de que la Junta pudiera ayudar, a pequeños Estados, a albergar ese gran evento, con la complicada y costosa administración que supone.
Silencio, porque la otra opción es discordancia
La realidad es que la inhabilidad del sistema hemisférico para estar presente en forma importante en la vital área de la defensa y la seguridad, es meramente un reflejo de divisiones más amplias que plagan en este momento la región. Los EE.UU. desean ver un sistema mucho más eficiente, capaz de responder rápidamente y sin fisuras, a sus necesidades de apoyo en la región y en el mundo. Pero la mayoría de los países latinoamericanos no confía actualmente lo suficiente en Washington y en sus objetivos regionales o mundiales, como para involucrarse en iniciativas militares norteamericanas, en general o localmente. De esta manera, podemos estar ante una brecha insalvable, que refleja contextos históricos y actuales.
Desde los comienzos, en los '1880, los objetivos de EE.UU. y los de otras naciones americanas chocaron, en lo que se refería a un sistema regional. Al comienzo, Washington deseaba en particular excluir la influencia europea en las Américas, queriendo el Panamericanismo como una ideología, y a la Unión Panamericana como la institución que trabajaría en pos de este objetivo. No es necesario decir que la mayoría de los países latinoamericanos (precavidos de un excesivo control de EE.UU.), querían exactamente lo opuesto, especialmente cuando se trataba de la influencia europea.
Los eventos fundamentales que temporalmente cambiaron esto fueron la Política del Buen Vecino (1934-54), que mostró a un Estados Unidos tolerante de la reforma democrática en la región y con deseos de trabajar sobre las bases del respeto mutuo y la no intervención; y la Segunda Guerra Mundial, cuando los latinoamericanos devolvieron tales políticas positivas con un apoyo a ese país en guerra, inimaginable antes de 1934. Tan es así que fueron los latinoamericanos quienes presionaron en Chapultepec (1945), por un acuerdo de defensa para el hemisferio cuando la guerra terminó, permanente, para el tiempo de paz. Una asombrosa victoria para la política norteamericana, tal vez única en la larga y variada relación entre los EE.UU. y sus vecinos del sur.
El fin de la tal política, y los desagradables años de la guerra fría, significaron también el fin de ese nivel de confianza. Y cuando al denso peso de la historia (especialmente del rol del sistema durante la guerra fría), se le agrega el rechazo de casi todos los Estados de las Américas hacia políticas recientes y clave del gobierno norteamericano, se hace simplemente imposible imaginar la aprobación de un sistema que podría hacer más fácil a Washington movilizar apoyo para actividades militares, con las cuales gran parte del tiempo la mayoría de los países de la región estarían en desacuerdo (y a menudo, virulento).
Conclusiones
En este contexto, no sorprende que en este momento se pueda lograr poco progreso en la construcción de una asociación de defensa más efectiva en el hemisferio. Económicamente, el hemisferio se divide dramáticamente entre Estados que favorecen a una u otra de las tres grandes opciones que existen, para ellos y para su futuro: NAFTA, MERCOSUR, ALBA. Políticamente, las grietas acerca de qué clase de futuro debería estar construyéndose son simplemente colosales. Y por lo tanto, en el campo de la defensa y seguridad (central en el frente político), la idea de un sistema de seguridad más activo y con capacidad de respuesta es, en este momento, un anatema.
Seguramente se necesita repensar hacia dónde queremos ir y qué es aceptable para nosotros. El involucramiento rápido, sostenido, dramático, de América Latina en la resolución de la actual crisis en Haití, es un ejemplo de lo que podría y puede hacerse, si existe respeto mutuo y un deseo real de cooperación. Pero todos los observadores acuerdan en que existió poco de la coordinación que hubiera sido suficiente, en el nivel hemisférico, para este despliegue. En realidad, su propio éxito ha proclamado la necesidad de mecanismos y procedimientos hemisféricos más efectivos, para una rápida respuesta.
Cuando las naciones no sienten que quieren responder, sin embargo, es poco lo que se puede hacer. Y en este momento, este es el caso. Así, es probable que veamos menos y no más cooperación real en defensa, en los años siguientes, y que el progreso sobre una arquitectura de seguridad hemisférica hecho hasta ahora sea todo lo que pueda esperarse, hasta que los tiempos cambien en forma importante.
Países con el mismo parecer pueden aún operar juntos en estos tiempos agitados. Los Estados Unidos pueden ser capaces (como con Irak), de persuadir a algunos países en el nivel bilateral, para que contribuyan a coaliciones lideradas por ellos en la arena mundial. Pero si ello meramente refuerza los puntos de vista latinoamericanos, acerca de que la cooperación en estos campos con los Estados Unidos es el signo de su subordinación a ese poder, entonces ese apoyo puede bien representar una victoria pírrica; así como un deseo real de proveer tal amistosa ayuda puede bien llegar a ser menos, y no más, penetrante en las Américas.
Introducción
La característica saliente de las Américas en el 2008 es ciertamente su discordancia como región. Se han ido los días de discursos de alto vuelo anunciando proyectos de integración económica. Se han ido los días de propuestas para una coordinación política de amplio espectro, en el tema que fuera, entre los Estados del hemisferio. Y dentro de este contexto, se han ido los días de mayor progreso en el campo de la defensa y la seguridad (o al menos de hablar de ello).
En lugar de ello, los miembros de la familia interamericana nos encontramos con amplias y profundas divisiones que parecen decir "aquí de familia no hay nada." Los Estados Unidos se oponen visceral y automáticamente a cualquier propuesta doméstica de reforma o iniciativas internacionales acerca de la Venezuela de Hugo Chávez, y ese Presidente devuelve el favor con ataques feroces sobre el hegemón regional (aunque mayormente verbales). Aunque menos dramáticamente, Washington expresa de la misma manera su desagrado con la mayor parte del programa de reforma y la acción internacional del Presidente de Bolivia Evo Morales. Este desagrado es también (aunque de una forma más discreta) rechazado por el gobierno boliviano, en su determinación -según expresa- por terminar con las relaciones coloniales que están en la base de su economía. Y, aunque mucho más sutilmente, los Estados Unidos están claramente poco felices con las tendencias de izquierda o populistas que llevaron al poder a Correa en Ecuador o a Ortega en Nicaragua. Si el gigante del norte ya estaba preocupado por las tendencias en los relativamente moderados Argentina y Brasil, no ha estado callado acerca de la llegada de los que considera radicales en ningún lugar del mundo.
Entretanto, la República Dominicana mira con recelo eventos y líderes en el vecino Haití; la guerra civil continúa en Colombia complicando sus relaciones con todos sus vecinos (especialmente Ecuador y Venezuela); México se inflama con las restricciones fronterizas norteamericanas y otras tensiones, a pesar de la cercana relación que tienen en general; el conflicto cubano-norteamericano no muestra signos reales de disminución; y aún en Centroamérica (unida como nunca antes desde los inicios del siglo XIX) brotes ocasionales nos recuerdan la persistente desconfianza entre los Estados de la región. Todo esto ocurre con el telón de fondo del masivo (sino absoluto), desaceleramiento de la iniciativa de implementar el libre comercio en todo el hemisferio, y del estancamiento de tres propuestas, esencialmente antagónicas en gran parte de su alcance, en lo que se refiere al tema de hacia dónde debería ir el hemisferio, y cómo llegar allí cuando se incluye a la integración económica.
NAFTA es en la mayoría de los sentidos, un éxito para sus tres socios originales (Estados Unidos, Canadá y México), y ha concitado el interés de la franja norte de los Estados del hemisferio. Pero ha sido contrarrestado no sólo por la bien conocida iniciativa de MERCOSUR en el sur, sino también por el ALBA, profundo proyecto de reforma propuesta por Venezuela, respaldada por Cuba y bien visto por Ecuador. MERCOSUR, más allá de incorporar a Caracas recientemente, aún no ha sido capaz de tentar a Chile y a Bolivia de unirse totalmente (aunque tienen status de miembros asociados). Tampoco ha sido suficientemente exitoso como para inducir a Colombia o a cualquiera de los países de la franja norteña, incluyendo a Centroamérica y Caribe, a arriesgar sus posibilidades de incorporarse al NAFTA uniendo su suerte con la opción sureña.
Difícilmente podría, entonces, sorprendernos que este contexto se vea reflejado en un sistema de seguridad hemisférico que se manifiesta irrelevante o aún silencioso, para la mayoría de los asuntos de defensa y seguridad que tienen peso en la región. A pesar de los peligros reales de que la fuerza sea utilizada en el acertijo Cuba-Estados Unidos (altamente volátil en este tiempo de potencial cambio en Cuba), el sistema nunca discute la cuestión. A pesar de las dimensiones internacionales del conflicto interno colombiano, tampoco lo hace. La situación entre República Dominicana y Haití, para incomodidad de aquélla, nunca consigue una audiencia real en los círculos hemisféricos, especialmente cuando se trata de cuestiones de defensa y seguridad. Los asuntos entre México y Estados Unidos se mantienen en un nivel totalmente bilateral, y nunca se tratan a través de los órganos hemisféricos. Y si los asuntos centroamericanos a veces consiguen que se les eche un vistazo donde al menos se muestra algún interés hemisférico en ellos, ciertamente no es el caso de las Falkland/Malvinas (cuyo 25 aniversario fue en abril de 2007), ni de los temas de Venezuela-Estados Unidos, los de Bolivia-Estados Unidos, los de Bolivia-Chile, ni de muchos asuntos merecedores de atención.
El lado positivo (matizado)
Por supuesto que no todo está perdido, ni todo el panorama es sombrío. Resulta fácil olvidar, en este contexto actual, cuánto se ha progresado en las últimas décadas en lo que se refiere a la seguridad interamericana. La resolución de la rivalidad entre los gigantes regionales Argentina y Brasil, que era de larga data, central y altamente preocupante, es un logro destellante en la historia del hemisferio, pero en verdad debe decirse que el sistema interamericano tuvo poco que ver con este feliz resultado. La finalización de los temas fronterizos entre Ecuador y Perú -persistentemente problemáticos, que han sido la causa de conflicto armado en fecha tan reciente como 1995-, tuvo ciertamente un sostén esencial por parte de miembros del sistema, aún cuando otra vez debe admitirse que el sistema como tal estuvo bastante al margen.
El desenredo de la madeja de los conflictos fronterizos históricos entre Chile y Argentina también debe ser considerado como una serie de eventos, profundamente importante, en la historia del hemisferio. También en este caso las acciones fueron casi exclusivamente en un nivel bilateral, al igual que en el de Chile-Perú.
Sin embargo, es casi indudable que en todos estos casos las tendencias políticas y militares del hemisferio proveyeron un contexto propicio para estos progresos. Aún en Centroamérica, donde el conflicto y la desconfianza han dado paso en la mayoría de los sentidos a un ambiente de cooperación y hasta de unidad, el papel de la OEA y del sistema interamericano de seguridad ha sido infinitamente menor en la creación de este contexto positivo, que aquel que tuvieron las Naciones Unidas. Hemos hecho entonces progresos tremendos en la resolución de muchos asuntos, de inmenso interés para la seguridad del hemisferio, y el sistema interamericano fue parte de la creación del contexto necesario para tales progresos.
Pero no sería totalmente honesto decir que tuvo mucho papel en el desarrollo efectivo de los eventos que condujeron a esos resultados favorables. En realidad, el sistema ha estado allí para apoyar, pero invitando raramente a hacerlo. Y ello se debe seguramente (al menos en gran parte), al hecho de que la mayoría de los problemas de seguridad y defensa de las Américas son más bien subregionales o bilaterales, antes que de un alcance más amplio. Debería también hacerse alguna referencia a los elementos positivos de los cambios que la arquitectura hemisférica ha hecho para lidiar con el conflicto.
Después de que permanecieran muchos años en el limbo, desde 1991 y luego del fin de la guerra fría, ha sido al menos otra vez posible que los temas de defensa y seguridad se discutan en el nivel hemisférico, y específicamente en la OEA. Fue justamente en ese año cuando se dio un primer paso, para volver a considerar esta clase de elementos esenciales para cualquier región ávida de desarrollo: se estableció una Comisión de Seguridad Hemisférica Ad Hoc. A los cuatro años se convirtió en comisión permanente, objetivo imposible de plantear una década antes. Al mismo tiempo (por iniciativa de Estados Unidos pero en general bien recibida), se generó una serie de Conferencias de Ministros de Defensa de las Américas, que aún permanece, y que realiza reuniones bianuales con sede en un país miembro de la OEA. Reúne a ministros que, si ella no existiera, podrían tal vez nunca encontrarse, y provee un contexto favorable para la cooperación.
Dadas las sucesivas reuniones que se realizaron, al poco tiempo la OEA organizó una conferencia más relevante sobre Seguridad en las Américas, ya a un nivel de Ministros de Relaciones Exteriores. Ella podría empezar a manejar la miríada de desafíos no tradicionales que la región enfrentaba en el campo de la defensa y seguridad, los cuales se ubicaban más en la competencia de otras agencias del Estado, que en la de los Ministros de Defensa.
Esto era a menudo particularmente cierto en el caso de los "nuevos" problemas, tales como el comercio ilegal internacional de drogas, la inmigración ilegal, el terrorismo, el crimen internacional, las epidemias, los desastres naturales, la defensa de la democracia y las relaciones entre civiles y militares, y varios más que de ninguna manera caen automáticamente dentro del acápite referido a Ministros de Defensa en estados democráticos. La reunión finalmente se celebró en el 2003 en la ciudad de México, y sí arrojó guías para la coordinación de esfuerzos, además de apelar a una mejor coordinación entre Estados para estos asuntos de seguridad no tradicionales. Pero mostró (otra vez) que si bien los Estados del hemisferio podían decidir sobre una lista de preocupaciones comunes, cuando llegaba el momento de ver cómo encararlas y cuál debía ser el orden de prioridades, el resultado era el debate, en ocasiones áspero.
En un proceso igualmente alentador pero cargado de dificultades, se puso al día el plan de estudios del Colegio Interamericano de Defensa, purgando su excesivo énfasis de guerra fría. Florecieron iniciativas regionales tales como el Sistema Regional de Seguridad en el Caribe oriental del Commonwealth, y el Tratado de Seguridad Democrática en Centroamérica. Esta última tendencia se vio reforzada por la serie de éxitos en la resolución de conflictos bilaterales que antes se mencionara. Y, más recientemente, el irritante tema de dónde debía ubicarse a la Junta Interamericana de Defensa (JID) en la arquitectura regional fue al menos abordado; como resultado la Junta comprometió un "vínculo jurídico" como una agencia de la OEA. Volveremos a este punto, pero es aquí importante resaltar que si bien este vínculo se alcanzó, el mandato real de la Junta es menos que claro para la mayoría de los observadores.
Intentos bloqueados y reforma real
La entrada como miembros (primero a la OEA, y luego a la JID) de Canadá y de otras naciones del Commonwealth, había enfatizado la necesidad de reforma del sistema interamericano de seguridad, si se lo iba a hacer funcionar. En la OEA varios embajadores, tempranamente encabezados por el argentino Hernán Patiño- Mayer, encabezaron demandas para la reforma de un sistema que había probado ser enteramente irrelevante en los '70 y '80, y que corría el riesgo de hacer lo mismo en un futuro incierto. Sus esfuerzos estimularon la mayoría de los resultados que se consiguieron, en lo que concernía a una arquitectura hemisférica.
Los Estados del Commonwealth venían, sin embargo, de una tradición de defensa diferente a la de aquellos acostumbrados al orden hemisférico hasta el momento conocido. En la tradición del Commonwealth británico, para las formaciones canadienses era un procedimiento absolutamente estándar tener dentro de su comando o bajo él, a unidades británicas, australianas, neozelandesas y otras. Lo mismo se aplicaba a los otros países y especialmente, por supuesto, a la madre patria. Si bien el Reino Unido era ciertamente el miembro más poderoso de la "familia", no existía en décadas recientes una tradición de dominación por parte de Londres, hasta el punto del control absoluto de la logística, cursos, doctrina, o cualquiera de los muchos elementos de los asuntos militares. Esto se acentuaba, en los canadienses, por su experiencia en la OTAN, donde menos de la mitad de los comandos generales eran conducidos por oficiales norteamericanos, y donde la mayoría de los cuarteles generales y escuelas estaban localizados en otros países miembros que no eran los Estados Unidos.
Estos países tuvieron una gran dificultad para ajustarse a un sistema completamente dominado por un miembro, cuyos oficiales sostenían todas las posiciones de comando en las instituciones del sistema, cuyas instituciones estaban todas en territorio norteamericano, cuya logística era en un todo parte y parcela del sistema logístico de las fuerzas norteamericanas, y donde las relaciones de defensa bilaterales (bajo los famosos MAP, Pactos de Asistencia Mutua de los '50), producían un sistema de seguridad interamericano paralelo, real y discutiblemente más importante, dominado por un estilo de "centraliza y habla"1 por los Estados Unidos, absolutamente reñido con la práctica del Commonwealth, y especialmente de la OTAN. Esto era una receta para el descontento, si no para el desastre.
No sorprendentemente, fueron esos países los que más clamaron por la reforma. Canadá particularmente requirió no solamente por un currículo revisado para el CID (lo cual consiguió en corto tiempo). También demandó por una presidencia rotativa para la JID, o al menos, la posibilidad de una sede rotativa que permitiera aunque fuera en teoría que otros países la alojaran, en algún momento; por posiciones electas en el caso de algunas que eran clave en la Junta, y otras pequeñas reformas. Si bien hubo algún éxito en el tema de elecciones y presidencias rotativas, de hecho hubo poco en lo que se refiere a una reforma mayor.
Las propuestas para modernizar la Junta y reducir el dominio de los EE.UU. fueron abrumadoramente rechazadas por los propios latinoamericanos, por razones en las que los historiadores deberán ahondar. Ulteriores reformas fueron rápidamente postergadas. Sólo la iniciativa de la OEA para finalmente tener un vínculo jurídico con la JID pudo ser contada como un logro importante, y aún en ese tema la renuencia para dar a la Junta un papel real disminuyó masivamente la utilidad de la reforma. Ello se observó en la Conferencia de Ministros de Defensa de Managua, en 2006, cuando los Estados miembros no desearon siquiera estudiar la posibilidad de que la Junta pudiera ayudar, a pequeños Estados, a albergar ese gran evento, con la complicada y costosa administración que supone.
Silencio, porque la otra opción es discordancia
La realidad es que la inhabilidad del sistema hemisférico para estar presente en forma importante en la vital área de la defensa y la seguridad, es meramente un reflejo de divisiones más amplias que plagan en este momento la región. Los EE.UU. desean ver un sistema mucho más eficiente, capaz de responder rápidamente y sin fisuras, a sus necesidades de apoyo en la región y en el mundo. Pero la mayoría de los países latinoamericanos no confía actualmente lo suficiente en Washington y en sus objetivos regionales o mundiales, como para involucrarse en iniciativas militares norteamericanas, en general o localmente. De esta manera, podemos estar ante una brecha insalvable, que refleja contextos históricos y actuales.
Desde los comienzos, en los '1880, los objetivos de EE.UU. y los de otras naciones americanas chocaron, en lo que se refería a un sistema regional. Al comienzo, Washington deseaba en particular excluir la influencia europea en las Américas, queriendo el Panamericanismo como una ideología, y a la Unión Panamericana como la institución que trabajaría en pos de este objetivo. No es necesario decir que la mayoría de los países latinoamericanos (precavidos de un excesivo control de EE.UU.), querían exactamente lo opuesto, especialmente cuando se trataba de la influencia europea.
Los eventos fundamentales que temporalmente cambiaron esto fueron la Política del Buen Vecino (1934-54), que mostró a un Estados Unidos tolerante de la reforma democrática en la región y con deseos de trabajar sobre las bases del respeto mutuo y la no intervención; y la Segunda Guerra Mundial, cuando los latinoamericanos devolvieron tales políticas positivas con un apoyo a ese país en guerra, inimaginable antes de 1934. Tan es así que fueron los latinoamericanos quienes presionaron en Chapultepec (1945), por un acuerdo de defensa para el hemisferio cuando la guerra terminó, permanente, para el tiempo de paz. Una asombrosa victoria para la política norteamericana, tal vez única en la larga y variada relación entre los EE.UU. y sus vecinos del sur.
El fin de la tal política, y los desagradables años de la guerra fría, significaron también el fin de ese nivel de confianza. Y cuando al denso peso de la historia (especialmente del rol del sistema durante la guerra fría), se le agrega el rechazo de casi todos los Estados de las Américas hacia políticas recientes y clave del gobierno norteamericano, se hace simplemente imposible imaginar la aprobación de un sistema que podría hacer más fácil a Washington movilizar apoyo para actividades militares, con las cuales gran parte del tiempo la mayoría de los países de la región estarían en desacuerdo (y a menudo, virulento).
Conclusiones
En este contexto, no sorprende que en este momento se pueda lograr poco progreso en la construcción de una asociación de defensa más efectiva en el hemisferio. Económicamente, el hemisferio se divide dramáticamente entre Estados que favorecen a una u otra de las tres grandes opciones que existen, para ellos y para su futuro: NAFTA, MERCOSUR, ALBA. Políticamente, las grietas acerca de qué clase de futuro debería estar construyéndose son simplemente colosales. Y por lo tanto, en el campo de la defensa y seguridad (central en el frente político), la idea de un sistema de seguridad más activo y con capacidad de respuesta es, en este momento, un anatema.
Seguramente se necesita repensar hacia dónde queremos ir y qué es aceptable para nosotros. El involucramiento rápido, sostenido, dramático, de América Latina en la resolución de la actual crisis en Haití, es un ejemplo de lo que podría y puede hacerse, si existe respeto mutuo y un deseo real de cooperación. Pero todos los observadores acuerdan en que existió poco de la coordinación que hubiera sido suficiente, en el nivel hemisférico, para este despliegue. En realidad, su propio éxito ha proclamado la necesidad de mecanismos y procedimientos hemisféricos más efectivos, para una rápida respuesta.
Cuando las naciones no sienten que quieren responder, sin embargo, es poco lo que se puede hacer. Y en este momento, este es el caso. Así, es probable que veamos menos y no más cooperación real en defensa, en los años siguientes, y que el progreso sobre una arquitectura de seguridad hemisférica hecho hasta ahora sea todo lo que pueda esperarse, hasta que los tiempos cambien en forma importante.
Países con el mismo parecer pueden aún operar juntos en estos tiempos agitados. Los Estados Unidos pueden ser capaces (como con Irak), de persuadir a algunos países en el nivel bilateral, para que contribuyan a coaliciones lideradas por ellos en la arena mundial. Pero si ello meramente refuerza los puntos de vista latinoamericanos, acerca de que la cooperación en estos campos con los Estados Unidos es el signo de su subordinación a ese poder, entonces ese apoyo puede bien representar una victoria pírrica; así como un deseo real de proveer tal amistosa ayuda puede bien llegar a ser menos, y no más, penetrante en las Américas.
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