LA AMAZONIA COLOMBIANA: PERSPECTIVAS DE UNA INTEGRACIÓN SUBREGIONAL PARA EL DESARROLLO

Diana Lucia Rengifo y Santiago González

Amazonas: territorio de influencia regional

La Cuenca Amazónica es una de las subregiones del mundo más ricas en ríos, selvas, recursos energéticos y biodiversidad.

Esta región se encuentra definida por límites artificiales de conveniencia política y administrativa para la aplicación de incentivos fiscales. En este sentido, según la definición de la Región Amazónica del Sistema de Información de la Amazonia Colombiana (SIAMAC), de la Universidad Nacional de Colombia en Leticia, “la Panamazonia se constituye como una región hidrográfica compuesta por el río Amazonas, con sus 6.500 Km. y una extensión aproximada de 6.869.344 km2, compartidos por Brasil, Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, Guayana y Venezuela”1. De ellos, “la Amazonia colombiana cuenta con un territorio aproximado de 300.092 km2, con localidades en Guaviare, Guainía, Vaupés, Putumayo y Amazonas, incluyendo la Sierra de la Macarena”.

Según el experto del Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas (SINCHI) Carlos Ariel Salazar (noviembre de 2004), las fuerzas sociales que se expresan en el espacio amazónico tienen diversos matices, orientaciones, intereses, motivos y expresiones territoriales. Inicialmente, los pioneros dieron un uso campesino al espacio. Su interés y motivación inicial era crear fincas para su realización personal y familiar, luego constituir la vereda y más tarde centros de concurrencia para mercadear, negociar excedentes y estrechar relaciones de compadrazgo y parentesco. Sin embargo, se enfrentaron a un medio ecológico muy diferente al que conocían.

El proceso de los colonos pioneros, la expansión de las fincas campesinas, las líneas estatales trazadas con fines de ordenamiento territorial, preservación, protección ambiental y de grupos étnicos, y la aparición de nuevos actores, desplazaron a las poblaciones indígenas.

El mercado y las relaciones sociales tradicionales no fueron medios útiles para enfrentar actores como los hacendados, comerciantes y empresarios de la cocaína, y de otros tráficos, grupos armados y otros actores de procedencia urbana, como los funcionarios públicos, agentes estatales y civiles, representantes de ONG e investigadores, llevando a la construcción de nuevos espacios físicos, nuevos modos de vida y nuevas relaciones sociales.

Algunos asentamientos se fueron fortaleciendo con las bonanzas, hasta consolidarse política y administrativamente en la nueva categoría de cabeceras municipales, como sucedió con ocho de ellos.

En 1986 en el departamento de Caquetá. Otros asentamientos han logrado características urbanas: población numerosa, oferta de servicios urbanos como los bancarios, transporte público, telecomunicaciones avanzadas, funciones económicas diversificadas, que incorporan valores urbanos tales como el consumo en centros comerciales, supermercados, educación técnica y universitaria, vinculación a sistemas de protección social privada, fondos privados de pensiones, entre otras.

De igual manera, las modificaciones en el uso del suelo, tanto urbano como periurbano, se han constituido en indicadores de los cambios socio espaciales que se viven en la región.

A pesar de los avances la urbanización continúa siendo precaria en las estructuras físicas, en las dotaciones urbanísticas y en los servicios públicos y sociales. Sin embargo, y como respuesta a todos estos condicionantes, la sociedad que emerge presenta características particulares: fuerte movilidad social, sentido de adaptación y cambio, racionalidad moderna, valores urbanos, cosmopolitismo.

Agrupaciones básicamente de procedencia urbana, constituidas por profesionales, pequeños y medianos comerciantes, sindicalistas y dirigentes gremiales, pequeños y medianos empresarios agrícolas, afectados todos por los cambios estructurales en la sociedad; han organizado sus actividades productivas, aportando normas de organización y rentabilidad empresarial.

El auge coquero ha modificado el paisaje sociocultural imprimiendo un nuevo carácter a la región. La economía de la coca como vanguardia del proceso urbanizador, ha activado un importante mercado de trabajo y salarios, que trae consigo estrategias que conducen a mayor movilidad laboral, cambio y adaptabilidad tecnológica, procesos de asenso social y capitalización por los buenos precios de la coca y los buenos jornales.

Otro de los rasgos notables de la región es el cosmopolitismo de sus pobladores. Los residentes urbanos de la Amazonia conocen el país, han migrado por diferentes sitios, son testigos de procesos políticos y económicos importantes como la violencia, las bonanzas de algunos productos y las crisis de otros.

A raíz de la economía de la coca, han viajado no sólo por Colombia sino al exterior. Así pues, una población cada vez más urbana afianza su marco de relaciones y expectativas, sus modos de vida, fundamentalmente sobre valores urbanos, propagados por los medios masivos de comunicación – siendo el principal la televisión–, por los proyectos políticos de consolidar una red de ciudades y por las estrategias comerciales de empresas que buscan consolidar economías de escala en la región amazónica.

Finalmente, se identifica el intenso tráfico de vehículos, motos, lanchas y aviones transportando importantes grupos de población por los departamentos, con la consecuente aparición de estratos y grupos sociales, debido a la concurrencia de oficios y actividades que adelantan lancheros, conductores, ayudantes, mecánicos, trocheros, capitanes de vuelo. La apertura de vías sigue siendo hoy en día uno de los agentes más poderosos del cambio social, ya que ha generado cierta movilidad en el flujo de población, mercancías y dinero, incorporando la región en alguna medida a la economía nacional y global.

A pesar de que los diferentes gobiernos a lo largo de la historia no han implementado políticas de Estado hacia la Amazonia, se han llevado a cabo actos de gobierno o políticas a corto plazo que en alguna medida tratan de generar un control y ejercer soberanía sobre el territorio. Entre estas medidas se anotan las concesiones de territorios a los indígenas, la creación de departamentos administrativos que se ocupan de los respectivos territorios amazónicos, el desplazamiento de facultades universitarias y centros de investigación, y, en un nivel más completo, el Plan Colombia I, II y el Plan Patriota.

La implementación de diferentes políticas a corto plazo en la Amazonia, las cuales pretenden básicamente instaurar el Estado a las malas, han generado para la región los costos naturales derivados de la ausencia de una dimensión estructural de la problemática amazónica. Con las políticas implementadas, aunque se han logrado ciertos márgenes de seguridad nacional mediante el incremento de los ataques a los grupos ilegales y sus actividades, también se han generado efectos devastadores como el desplazamiento humano y, en alguna medida, el daño ambiental.

En otras palabras los logros en materia de seguridad nacional han socavado la seguridad humana, alimentaria y ambiental de los pobladores. La guerra declarada en la Amazonia colombiana ha afectado, sin duda alguna, el esquema amazónico, incrementando la posibilidad de la regionalización del conflicto en las fronteras con Ecuador, Venezuela, Brasil y Perú. El resultado final ha sido la securitización de la agenda amazónica y la percepción de estar desestabilizándose la región.

Las políticas a corto plazo hacia la Amazonia o la ausencia de ellas desde el nivel central colombiano; el conflicto interno, la producción de coca y el auge del narcotráfico; la militarización fronteriza y la ingobernabilidad son, entre otros, factores que marcan diferencias profundas en la percepción que los países vecinos puedan tener frente a la integración amazónica. Este tipo de dificultades ha terminado por minar la posibilidad de una apropiación conjunta de la Amazonia por parte de los diferentes países que la conforman.

Teniendo en cuenta este contexto, la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) tiene el reto de consolidarse como un centro de convocatoria y actividad negociadora en el tema amazónico a nivel regional, ya que se ha fundamentado en la acción conjunta y coordinada para: 1) el desarrollo sostenible de los respectivos territorios amazónicos, 2) la vinculación de esos territorios a las economías nacionales, 3) la preservación ecológica y medioambiental de los respectivos territorios amazónicos, 4) el desarrollo de planes y proyectos que contribuyan al mejoramiento de las condiciones sociales y económicas de las comunidades y poblaciones amazónicas, 5) el respeto a los pueblos indígenas, y 6) la creación de una activa red subregional de entidades que mediante la investigación y el intercambio de información contribuya a la realización de los principios y objetivos propuestos en el tratado.

Una problemática diversa para una región heterogénea

Los problemas políticos, económicos y sociales que presenta la Amazonia en términos de cuenca subregional, y de cada uno de los países que la conforman son complejos a pesar de los avances mostrados en términos urbanísticos. Para el caso colombiano en particular, la consulta participativa con miras a la agenda XXI constituye un excelente punto de partida para evidenciar tanto las problemáticas como las prioridades a las que se encuentra enfrentado el proceso de toma de decisiones en la amazonia del país. Las problemáticas se han distribuido en tres ejes temáticos fundamentales como lo mostró la experta del SINCHI, Aura María Puyana (noviembre de 2004): 1) la gobernabilidad democrática, 2) el bienestar, la equidad y la interculturalidad, y 3) el desarrollo territorial y la sostenibilidad ambiental.

1) gobernabilidad democrática

El estado de aislamiento político, económico y social en el que se encuentra la región amazónica colombiana bien podría tener sus orígenes desde los tiempos de la colonia, cuando el virreinato de la nueva granada se instaló a orillas del río magdalena y configuró desde ese tiempo y hasta nuestros días una identidad política, económica y cultural siempre dirigida hacia los puertos marítimos y de espaldas a la selva.

El escenario de incertidumbre que en términos históricos caracteriza a la región se fortalece aún más con la adopción actual de un proceso de descentralización sin ordenamiento territorial y sin definición clara de competencias. Dicho escenario plantea graves problemas a la gobernabilidad democrática de la región. La adopción de un modelo descentralizado de desarrollo como el que se plantea en Colombia contrasta fuertemente con la ausencia de agendas sociales y regionales integradoras, y con el predominio de proyectos sectoriales de corto plazo.

Debido a ello, la Amazonia colombiana presenta un claro déficit de legitimidad del Estado que se caracteriza por la precariedad institucional y la discontinuidad de las políticas encaminadas a la solución de los problemas considerados socialmente relevantes. Esto último se agrava al observar los bajos niveles de participación política e interlocución con autoridades locales, regionales y nacionales. Esta situación se complica aún más por décadas de acumulación de conflictos político-militares, sociales, económicos, territoriales y humanitarios, donde las drogas ilícitas juegan un papel determinante.

Paralelo a esto se encuentra una situación de pérdida de gobernabilidad interna de los resguardos, debido a serios procesos de aculturación, predominio de formas tradicionales de hacer política y primacía del interés particular sobre el colectivo, aspecto fuertemente caracterizado por la apropiación a manos de particulares de recursos públicos.

2) bienestar, equidad e interculturalidad

La crisis de gobernabilidad que presentan los territorios amazónicos se fundamenta, entre otros, en la marginalidad y en la pobreza que demuestran tener las comunidades que allí habitan y que en la mayoría de los casos presentan indicadores de bienestar por debajo de los promedios nacionales. El bajo bienestar es evidente al constatar los grados de inseguridad alimentaria derivados de la existencia de economías de mono - producción como la coca, de la pérdida de prácticas nutricionales en las comunidades, de los altos costos de alimentos procesados y del conflicto armado que se vive en la región.

Un punto importante que evidencia la crisis de bienestar y de equidad se manifiesta en los patrones desordenados de poblamiento urbano y en la macrocefalia institucional que presentan las capitales, en detrimento de la inversión social para el resto del territorio. En cuanto a esto último, se añade la baja cobertura y calidad que demuestran tener los sistemas de salud y educación, considerados inadecuados por un constante desconocimiento del contexto geográfico en el cual operan.

3) desarrollo, territorio y sostenibilidad ambiental

La configuración del territorio amazónico y del uso que se le da al mismo se caracteriza por el predominio de dinámicas espontáneas y desordenadas, las cuales presentan consecuencias negativas en la conservación del bosque y la biodiversidad, y se manifiestan en la existencia de conflictos por superposición de figuras legales sobre el territorio y el manejo de los recursos naturales.

Un punto importante en materia de uso del suelo se evidencia en las diferentes presiones que históricamente la colonización ganadera y cocalera han ejercido sobre los territorios indígenas y sobre las zonas de reserva y áreas protegidas. En este aspecto cabe resaltar la sobre determinación de la economía extractiva y las actividades productivas no sostenibles, caracterizadas por una articulación económica precaria al mercado interno colombiano y al mercado transfronterizo amazónico.

También se anotan los problemas fronterizos por exploración de recursos minerales como el oro y la migración irregular en busca de oportunidades. Dentro de los temas sensibles en materia de sostenibilidad ambiental se encuentra la contaminación de diferentes cuencas hidrográficas por mal manejo de residuos y prácticas productivas inadecuadas, sumado a los impactos negativos de los cultivos ilícitos y de las políticas de erradicación.

Tales prácticas presentan efectos negativos sobre la gobernabilidad democrática del territorio, la seguridad alimentaria de los habitantes, la estabilidad de comunidades y, por supuesto, sobre el medio ambiente. Cabe anotar que existe un escenario de desconocimiento generalizado de inventarios y potencialidades de biodiversidad y recursos naturales, producto de bajos niveles de inversión en ciencia y tecnología, y de la poca retroalimentación en materia de investigación a nivel nacional y subregional.

Finalmente, dentro de las diversas problemáticas de la Amazonia se menciona que las negociaciones multilaterales y la consolidación de políticas regionales se ven afectadas por la falta de agendas sociales que incluyan proyectos sectoriales de desarrollo amazónico, debido a la falta de consenso de los países de la región frente a cuáles son los intereses comunes de la región y a la falta de participación política de las autoridades.

A pesar de dicha caracterización, en Colombia hace falta enfatizar en una política consistente de desarrollo y negociación multilateral benéfica para el Amazonas. Este país cuenta con algunos proyectos como la infraestructura, la expansión de la red vial y los mega proyectos aeroportuarios e hidroeléctricos, y en general la política de seguridad del Estado con un impacto poco significativo.

Sin embargo, la participación de Colombia en la OTCA ha logrado una ampliación de la visión nacional y un avance tanto de posiciones consensuadas regionales, como de las posibilidades de negociación y de participación en iniciativas regionales. Desafortunadamente este avance no se ha consolidado aún como medio efectivo de acciones a favor de la Amazonia, sino que, incluso con la existencia del Plan Estratégico, ha estado limitado a generar puntos de referencia para los países más que a generar acuerdos de desarrollo.

El resto de países amazónicos que guardan frontera con Colombia continúan sintiéndola como amenazante (a pesar de que dentro de estos mismos países existe inestabilidad política), en especial, porque en Colombia estos territorios son centros para los grupos armados generando desplazamiento transnacional de diversos grupos de población, tráficos ilegales, militarización al borde de sus países y desgaste de recursos naturales por la debilidad de las políticas ambientales de un vecino conflictivo concentrado en el tema de seguridad. Dicha situación la ha convertido en una isla frente al resto de países amazónicos, mientras Brasil continúa buscando ámbitos de multilateralismo y de consolidación del bloque regional suramericano, y ganando terreno con el resto de países de la Cuenca Amazónica.

En resumen, se podría hablar de la fuerza del conflicto armado, la dificultad de movilización interna y con ella la pérdida de competitividad frente a los vecinos, de la ilegalidad, la fuerza de las políticas de protección indígena en los países fronterizos amazónicos, y el desplazamiento, del mal manejo de los recursos naturales, la improvisación en la presentación de propuestas debido al desconocimiento de las necesidades reales del territorio y de la debilidad en la infraestructura.

Retos de Colombia frente a la cuenca amazónica: escenarios y recomendaciones

Las soluciones a una problemática con tantos contrastes e intereses como la de la Cuenca Amazónica no sólo deben estar enfocadas al ámbito militar y de seguridad. Existe la necesidad de avanzar en la formulación de una agenda regional diversa e incluyente. En este sentido es fundamental, por parte de los países que conforman la cuenca, el diseño de políticas que reflejen su situación frente a la Amazonia.

Colombia tiene un gran reto para superar si quiere avanzar frente a políticas amazónicas, ya que su situación de conflicto interno y de déficit en materia de desarrollo amazónico, más que tropiezos en el camino, podrían llegar a ser la oportunidad para que el país lidere iniciativas de cooperación a escala subregional. Esta propuesta de liderazgo se podría dar en el marco de dos escenarios posibles.

Uno, en el que los esfuerzos para acabar con la situación de conflicto interno (sea que continúe o que se estabilice) y la potencial amenaza de desestabilización regional, fueran llevados por Colombia al interior de una OTCA que avanza y evoluciona como motor de un ambicioso programa de cooperación para el desarrollo. Dos, se podría pensar en una OTCA que permanece estancada en sus propuestas y con una Colombia a la que le corresponde asumir internamente la responsabilidad de la Amazonia, sin ningún organismo internacional, pero con varios países vecinos con los que comparte frontera amazónica.

1. La OTCA: evolución hacia el desarrollo

De continuar la tendencia de homogenización ideológica latinoamericana, en la que importantes actores de la OTCA se encuentran involucrados (Brasil, Venezuela, Bolivia, Perú) existiría una clara oportunidad para que la OTCA retomara un nuevo aliento y avanzara significativamente en la construcción de una agenda amazónica para el desarrollo. En este sentido, Colombia podría ser parte de esta evolución dependiendo de su situación interna, ya fuera bajo un escenario de prolongación del conflicto interno o de una relativa estabilización del mismo a mediano plazo.

A. Colombia y la prolongación del conflicto interno

Este primer escenario se enmarca en el supuesto de que la OTCA continúa vigente y avanza en sus negociaciones regionales, mientras Colombia continúa implementando políticas coyunturales orientadas hacia el conflicto armado, dejando de lado la política amazónica. Bajo este escenario continuaría la problemática con los países amazónicos, debido a la arraigada condición de conflicto interno con aquellos con los que se comparte frontera, fundamentada en temas como drogas, desplazamiento, presencia de grupos armados, militarización, utilización de recursos naturales, fumigaciones con glifosato y el aprovechamiento del territorio selvático para actividades ilegales.

El este contexto podrían incrementarse o por lo menos mantenerse los niveles de seguridad tanto en el territorio interno Amazónico, como en las fronteras, dificultando la desecuritización de la agenda regional la diversificación de la misma, es decir la evolución en temas como infraestructura, calidad de vida de las poblaciones y medio ambiente.

De darse este escenario Colombia quedaría atrasada respecto al resto de países que continuarían la negociación, por lo que se vería obligada a continuar con políticas locales de los distintos departamentos amazónicos, excepto si llegara a comprometerse a diseñar una política de desarrollo de la región, incluso en medio del conflicto.

Por otro lado, Colombia tendría una magnifica oportunidad para liderar propuestas de cooperación en materia de lucha contra las drogas que redundaran en su beneficio y en el de la cuenca. Uno de los temas sensibles que presenta la región amazónica en general son los cultivos ilícitos.

Teniendo en cuenta que el tema medioambiental ocupa un lugar importante dentro de las preocupaciones de la OTCA, Colombia podría buscar apoyo en la Comisión Especial de Medioambiente de la Amazonía (CEMAA). Esta comisión condena la existencia de cultivos ilícitos en la región y posibilita la formulación y ejecución de algunos programas de desarrollo alternativo basados en la cooperación internacional. Dichos programas contemplan medidas de control ecológico y planes de contingencia ambiental. La cooperación en este sentido podría generar un cambio sustancial en materia de cultivos ilícitos a nivel regional, pues traería consigo nuevas oportunidades a miles de campesinos, nuevos mercados de productos que incentiven el proceso y, por consiguiente, la desestabilización financiera de grupos al margen de la ley que actúan en esta región.

Buscar alternativas al problema de los cultivos ilícitos en la cuenca amazónica y ejecutarlas a satisfacción, ampliaría las posibilidades de trabajo conjunto entre los países miembros de la OTCA. Ganarle la batalla al narcotráfico y lograr estándares de seguridad y desarrollo aceptables en términos subregionales, ampliaría el campo de posibilidades en materia de negociación bilateral y multilateral, pues hay que recordar la existencia de al menos seis comisiones especiales más en distintos temas de desarrollo, y que la OTCA tiene capacidad de contratación con otros entes internacionales.

B. Estabilización del conflicto colombiano a mediano plazo.

En este escenario, que se constituye como el más deseable pero a la vez el más complejo de alcanzar, tanto a corto como a mediano plazo, las negociaciones bilaterales y multilaterales se facilitarían debido a que el Estado no tendría que estar concentrado en la seguridad de la zona y el control del conflicto armado. La participación en las iniciativas regionales podría verse favorecida por propuestas proactivas y por instituciones concentradas en el desarrollo amazónico que trabajarían en la realización de una política pública nacional acorde con las negociaciones multilaterales con organizaciones como la OTCA o con propuestas como la IIRSA, o el SIVAN-SIPAN.

Bajo este escenario se abrirían las puertas a más negociaciones y posibilidades frente a otros entes multilaterales, como la CAF y la IIRSA, que se han preocupado por proyectos como el financiamiento de la Carretera Marginal de la Selva que abrió el tráfico rutinario entre Manaos, en la selva brasileña, y Santa Helena del Guairén, en el sur venezolano; la red de interconexión eléctrica que desde la represa del Guri, en Venezuela, surte de energía al Estado de Roraima, en Brasil; la construcción de la nueva represa en el río Carona, aguas arriba del Guri; la prolongación de la carretera que procede del norte del Brasil y que une las Guayanas entre sí, con Venezuela; y los proyectos de pre factibilidad para el desarrollo de un sistema fluvial de transporte multimodal por el río Amazonas y sus afluentes.

Con lo anterior se buscaría llegar, con la participación de todos los países de la Cuenca Amazónica, a construir un banco sólido de proyectos tanto de infraestructura como de temas de sostenibilidad ambiental e interculturalidad, orientados al desarrollo interconectado del continente y su apalancamiento financiero en éste banco multilateral de desarrollo.

Con este escenario se incrementarían las posibilidades de que tanto Colombia como los otros países que han expresado su interés en el sistema satelital SIVAN-SIPAN (Sistema de Vigilancia de la Amazonia y Sistema de Protección de la Amazonia), lograran concesiones con Brasil en el marco de la OTCA para conseguir parte del sistema con el fin de lograr el control del territorio amazónico, incluso a pesar de las barreras en el caso colombiano como el manejo de la información en temas internos, la legislación frente al derribo de aviones, los altos costos del proyecto, la ambivalencia de Brasil frente a las aproximaciones y a las negociaciones, su posición frente al involucramiento militar norteamericano y la falta de compatibilidad con los radares colombianos.

Bajo este esquema de participación multilateral Colombia debería redoblar esfuerzos en materia de políticas públicas de desarrollo nacional, con el fin de tener sus objetivos claros a la hora de negociar con países con diversos intereses.

2. El estancamiento de la OTCA y las alternativas para Colombia

De continuar la tendencia regional con problemas internos en cada uno de los países que conforman la Cuenca Amazónica se podría llegar a dar un ilimitado estancamiento de la OTCA, en el que ninguno de los países llegaría a avanzar significativamente frente a la agenda del Amazonas y a su desarrollo. Colombia vería limitada su inserción internacional tanto por su conflicto armado interno como por las problemáticas de los otros países que concentrarían sus esfuerzos, como en parte lo han hecho hasta ahora, en definir la situación interna y no a negociar alternativas regionales.

En este marco, se vería afectado el futuro y el desarrollo de estos países, ya que no estarían preparados para sacar provecho de los recursos amazónicos en un mediano y largo plazo por la falta de preparación regional e interna, y la imagen de la OTCA se vería deteriorada por su inactividad y su falta de acción, creando un ambiente de ilegitimidad y de baja credibilidad.

La región amazónica se vería afectada por la ausencia de vigilancia regional, lo que incrementaría las oportunidades de deforestación del área, tráficos de ilícitos y poblamiento acelerado y desorganizado; y además se vería también afectada por la falta de evolución en creación de patentes regionales y ayudas jurídicas que brindaran una protección adicional a sus recursos, y por el estancamiento en investigaciones sobre productividad regional.

3. Recomendaciones

A pesar de la preocupación del Estado por incrementar la seguridad en el territorio amazónico, la problemática incluye diversas temáticas adicionales, que muestran la importancia de ampliar la agenda de la región y convertirla en una política de Estado sostenible en el tiempo, que permita una visión sólida nacional a la hora de llegar a negociaciones regionales con los países que conforman la Cuenca Amazónica.

Como recomendación inicial se sugiere la continuación y el apoyo a la labor que se ha venido realizando en las diferentes iniciativas de desarrollo para la Amazonia, en las que Colombia participa con el fin de generar continuidad, coordinar los esfuerzos con la región y visualizar soluciones con ayuda de los trabajos y las políticas de países como Brasil, que tiene este trabajo mucho más avanzado y claro. En primer lugar se recuerda la importancia de contar con los beneficios tanto próximos como a futuro, con la evolución que se visualiza de la OTCA, sus Comisiones Especiales y su Plan Estratégico, liderado por Brasil debido a su poder en el continente.

Se recomienda dicha organización también como punto de encuentro con países individuales para establecer negociaciones bilaterales teniendo en cuenta las necesidades amazónicas de cada uno de ellos, en especial de quienes comparten frontera con Colombia. Es importante llegar a acordar políticas exclusivas sobre la Amazonia desde las comisiones de vecindad para mejorar tanto la situación fronteriza como del territorio amazónico. En el caso de la relación con Brasil, que se configura como la principal, geoestratégica y económicamente, los acuerdos dependen de políticas similares de defensa y seguridad, y de un distanciamiento de la política de seguridad colombiana de la norteamericana, además de propuestas sólidas y concretas de acción.

A nivel nacional se hace indispensable la definición de políticas internas y externas exclusivas para la región amazónica. Para su creación es importante partir de una base ya existente y sólida con el fin de adelantar los procesos, como lo es el Tratado de Cooperación Amazónica, su Plan Estratégico, o como lo son los estudios de organizaciones independientes del gobierno, o instituciones como las comisiones de vecindad de los países con los que se comparte la Amazonia, además de sus Ministerios de Medio Ambiente.

Colombia no debe continuar planteando sus políticas en torno a la amenaza terrorista, ya que este tema no ha tenido mayor aceptación; no se considera una decisión positiva, ya que frenaría la posibilidad de construcción de consensos. A pesar de que se llegara a continuar con un escenario de guerra y conflicto, se recomendaría desecuritizar la agenda creando un proyecto orientado hacia el desarrollo y aterrizado a la realidad social, cultural, económica y de infraestructura de la región, si se quiere con un ángulo cercano a la seguridad humana, sin dejar de atacar las causas del conflicto interno.

A nivel regional se hace clara la importancia de modificar la imagen colombiana desmilitarizando los procesos de interdicción y represión del narcotráfico, retornándolos al control policivo, ya que admitirlos como problema de seguridad del Estado es convertir la frontera en puntos de confrontación armada y tensiones.

Finalmente, se recalca la importancia de que en el proceso de construcción de la agenda amazónica se dé cabida a la motivación investigativa y a la abierta participación de diversos sectores, (además de los gobiernos), como los indígenas, los desplazados, los industriales y el sector académico, debido a los grandes aportes que pueden llegar a poner encima de la mesa.

Notas

1. SIAMAC, Sistema de Información de la Amazonia Colombiana.

2. Ver: Gral. Edgardo Mercado Jarrin. “Pacto Amazónico: ¿dominación o integración?”. En Nueva Sociedad, julio – agosto de 1978.

BRASIL EN AMÉRICA LATINA. LIDERAZGO REGIONAL EN AMÉRICA DEL SUR

Maria Regina Soares de Lima

Hacer política de la geografía

Sólo desde hace poco es posible decir que Brasil ha podido realizar con éxito la tarea de hacer política en su geografía, ya que hasta prácticamente la segunda mitad del siglo XX su inserción en la región sudamericana se pautaba más de acuerdo con el doble patrón de rivalidad hacia el Sur e indiferencia hacia el Norte. Este retorno ocurre en el contexto de la Posguerra Fría y de la restauración de la democracia en el continente, con el fin de la rivalidad y el inicio de un amplio proyecto común con Argentina, que tuvo su punto de partida en 1986 con el establecimiento de un Programa de Cooperación y que redundaría en la constitución del Mercosur en 1991. Para ese cambio de enfoque resultó crucial la firma de los acuerdos de salvaguardas nucleares, que solucionaron el dilema de seguridad argentino respecto a las intenciones de hegemonía brasileña percibidas en el área del Plata.

Aun en el ámbito de las iniciativas diplomáticas para reiterar el compromiso con la integración regional, surgió la propuesta de constituir el Área de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA) durante el gobierno de Itamar Franco, en contraposición a la propuesta de formación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA); el lanzamiento de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) desde el gobierno de Fernando Henrique Cardoso y, finalmente, la constitución en 2004, con Lula en la presidencia, de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), después denominada UNASUR, uniendo al Mercosur con la Comunidad Andina.

Durante el primer mandato del gobierno de Lula se eligió a América del Sur como punto de partida para una nueva inserción de Brasil en el sistema internacional. En ese concepto de política, el fortalecimiento regional pasaba por reconstruir el Mercosur y ampliarlo hacia Chile y la Comunidad Andina. La principal innovación estratégica de la política sudamericana de Lula fue el énfasis en el plano político. En la perspectiva de la política externa del gobierno, el fortalecimiento de la región contribuiría a crear polos de poder alternativos en un mundo todavía unipolar. También como novedad, Brasil se dispuso a participar en la solución de conflictos y crisis políticas regionales, para evitar acciones unilaterales de Estados Unidos. Otra innovación de la política sudamericana del país fue un nuevo concepto y práctica de la integración con base en la idea de la integración física y productiva de la región. Este modelo multidimensional puede concebirse distinto del comercial, que dominó en los años noventa.

Finalmente, el tercer elemento distintivo de la política sudamericana en la actualidad es que no sólo expresa la voluntad política del gobierno de Lula a favor de la integración regional, sino que también responde a una nueva y diversificada configuración de intereses en el país. En primer lugar, en los últimos años, se produjo un cambio de escala y de naturaleza de la presencia económica de Brasil, conforme la zona se volvió no sólo un espacio para la inversión directa de multinacionales brasileñas en sectores económicos diversos, sino que también se consolidó como un destino significativo de las exportaciones de mayor valor agregado. Otro aspecto de la presencia brasileña en la región son las comunidades establecidas en algunos países fronterizos, migración que combina el patrón tradicional -- donde se destaca Paraguay como destino significativo de esas corrientes -- , pero también la instalación de brasileños en las fronteras agrícolas con los vecinos andinos, como Bolivia. Por último, la creciente porosidad de las fronteras, en especial las del norte, también constituye un elemento nuevo, ya que genera problemas de control fronterizo que se expresan tanto en relación con el control sanitario sobre las actividades agrícolas y agropecuarias como con el crecimiento del tráfico de productos ilícitos, que contribuye al aumento de la violencia y la delincuencia organizada en los grandes centros urbanos. Los movimientos e intereses brasileños en América del Sur son, por lo tanto, crecientes, diversificados y no coordinados.

Desafíos a la política exterior brasileña en América del sur

Podría pensarse en dos tipos de liderazgo. El primero de ellos, el liderazgo hegemónico, se asocia a la provisión, por parte del actor con más recursos materiales, de bienes colectivos a una comunidad delimitada. En la segunda modalidad de liderazgo, el éxito de las instituciones de integración depende no sólo del potencial de los beneficios económicos y la demanda de los grandes actores del mercado, sino también de la existencia de un pivote regional (regional paymaster) cuya cooperación es percibida por el resto como más importante que la de todos los demás.

La capacidad de liderazgo regional brasileño depende, en consecuencia, de las dinámicas regionales y las expectativas de los demás países, y también de las condiciones internas y la capacidad de coordinación de los objetivos de política regional. A partir de estas observaciones, sugiero que el liderazgo estructural exitoso sea la capacidad del gobernante para conseguir que los niveles interno y regional coincidan, construyendo un conjunto de iniciativas cooperativas, aceptadas tanto por sus bases electorales internas como por sus socios regionales.

Desafíos regionales

En el caso de América del Sur, el liderazgo potencial de Brasil enfrenta dos desafíos: 1) cómo impedir que la propuesta de tratados de libre comercio (TLC) bilaterales ofrecidos por Estados Unidos y otros países fuera de la región se vuelvan el patrón dominante del regionalismo en el área, lo que haría inviable al Mercosur, y 2) cómo enfrentar la diplomacia del petróleo de Hugo Chávez, que otorga a Venezuela una capacidad de actuación prácticamente ilimitada y autónoma.

En el primer caso, no se trata de oponerse a la acción estadounidense sino de neutralizar la atracción que el acceso a su mercado ejerce sobre los socios menores del Mercosur. Para éstos, los inconvenientes potenciales de su adhesión a los TLC no se definen en los mismos términos que para Brasil, que evalúa su acceso a ese mercado según los objetivos de política industrial activa a los que debería renunciar. En el caso de la diplomacia de Chávez, el desafío consiste en atraer a Venezuela al proyecto brasileño de integración explorando, por ejemplo, las múltiples áreas de cooperación en el plano energético. La entrada de Venezuela en el Mercosur se propuso justamente como objetivo alinear a ese país en un proyecto más coordinado y pragmático de integración, que no pasa necesariamente por adherir a una misma línea política e ideológica entre los socios.

Otros factores perturbadores de la coordinación regional son, por un lado, la movilización y la politización gradual de la sociedad civil, que ayuda a corroer estructuras concentradas de poder político y que, naturalmente, dificulta la coordinación regional, ya que los gobernantes privilegian la atención de las demandas de su respectiva base electoral, independientemente del efecto que produzcan sobre la cooperación regional. La disputa entre Brasil y Bolivia tuvo esa marca de origen. Al nacionalizar los hidrocarburos ya desde el inicio de su mandato, Morales cumplía una promesa de campaña en una cuestión de enorme importancia para su país. De la misma forma, la reacción belicosa de la sociedad brasileña obedeció también a motivaciones político-electorales, al considerar como conciliadora la respuesta del gobierno de Lula, vista no como una tentativa de limitar y contener el conflicto sino como un gesto de debilidad y apaciguamiento.

La democratización política, sumada al nacionalismo de los recursos naturales generado por su valorización en el mercado mundial, tiende a crear tensiones regionales en un contexto de acentuada asimetría estructural en América del Sur. En ese contexto, las iniciativas de mediación en crisis institucionales ganan legitimidad cuando se realizan en el marco de un esfuerzo multilateral con la participación de varios países.

La falta de instituciones de este tipo es por cierto una de las muestras de los límites del liderazgo brasileño y, al mismo tiempo, dificulta todavía más el ejercicio de coordinación regional por parte de Brasil. En realidad, el componente soberanista, concebido como la escasa disposición para delegar poder a instancias multilaterales, es fuerte en la cultura internacional brasileña.

En suma, tres elementos convergen para obstaculizar la coordinación regional por parte de Brasil. En primer lugar, la existencia de otras alternativas de cooperación, lo que aumenta la capacidad de negociación de los países menores, permite entender la importancia que ha alcanzado ahora el tema de la asimetría estructural en relación con los socios menores del Mercosur y, específicamente, frente a la posibilidad de que Uruguay se retire del bloque regional. De la misma manera, la alternativa de la cooperación con Venezuela amplió el margen de maniobra de países como Bolivia en su relación bilateral con Brasil.

Otro elemento que dificulta la coordinación regional se vincula con la diferencia de escala entre Brasil y los demás países. Esta diferencia genera un efecto perverso más allá del temor de la hegemonía brasileña. Por tradición diplomática y como consecuencia del diferencial de tamaño, Brasil siempre procuró sus alianzas equilibradoras fuera de la región. En sentido inverso, la tradición diplomática entre los demás países sudamericanos ha sido buscar alianzas equilibradoras dentro de la misma región.

Finalmente, la inclusión de temas regionales y de política exterior en el ciclo político electoral de los países sudamericanos, además de contribuir a enardecer las divergencias bilaterales, retira de la cooperación cualquier perspectiva de futuro y la inserta en los cálculos políticos de corto plazo de los gobernantes, lo que daña claramente el sendero de la integración regional que, para resultar exitosa, debe convertirse en tarea de largo plazo de los Estados.

Desafíos en la coordinación interna

Con respecto a los factores limitativos internos, tres conjuntos de temas me parecen significativos. En primer lugar, el desfase entre las capacidades agregadas del país y su distribución social, por un lado, y por otro el reflejo de esta asimetría en la opinión pública en general. En valores absolutos, el tamaño del país supone cerca de la mitad del de la región; aun así, al comparar la distribución de indicadores socioeconómicos internos, el retrato resultante pone a Brasil al lado de los países medianos de la región. Sus dimensiones son continentales, y la concentración de recursos y activos es de tal nivel que la perspectiva de ejercicio del liderazgo hegemónico en la región tiende a generar un dilema distributivo en las élites y la opinión pública brasileña en general, aún más en un país cuya cultura política internacional está muy volcada hacia sus propios problemas.

Un segundo conjunto de temas se refiere a la cohesión y la coordinación en la puesta en marcha en el ámbito interno de las políticas regionales. Aunque Brasil disponga de un cuerpo diplomático profesional, elogiado por su capacidad de negociación internacional, la estructura del Estado brasileño no está configurada para una política de integración activa y crecen las dificultades de cohesión para implantar internamente iniciativas de política externa que involucran tanto al conflicto entre las orientaciones restrictivas y fiscalistas de las autoridades económicas y los objetivos desarrollistas de la política exterior como a la falta de coordinación interburocrática, debido a la inexistencia de una agencia que articule las decisiones externas con su implementación interna. Estas dificultades se agravan por la dispersión de los poderes legislativos entre los poderes de la República y la organización federativa del sistema político brasileño, que se traducen en numerosos puntos de veto en relación con las iniciativas cooperativas y en el consecuente proteccionismo difuso enfrentado por las exportaciones de los socios comerciales.

Finalmente, cabe mencionar el desgaste de la sinergia que existía entre la inserción internacional del país y su política regional, debido al consenso de la sociedad brasileña respecto a sus orientaciones. La apertura comercial y la participación creciente de productos brasileños en los mercados globales, en particular en los de materias primas, contribuyeron al desgaste de la coalición original que abrió el camino para el cambio en la política externa y la formación del Mercosur. Las críticas por parte de sectores empresariales y segmentos exportadores a la política sudamericana del actual gobierno indican una divergencia entre la voluntad del gobierno de impulsar la integración regional y los intereses de sectores productivos y exportadores. En suma, las dificultades de coordinación interna de una política sudamericana cooperativa por parte de Brasil dejan ver que hay poca disposición de la sociedad brasileña para asumir los costos derivados del ejercicio del papel de liderazgo estructural en la región.

Observaciones finales

En la actualidad las condiciones no están dadas para el ejercicio de un liderazgo estructural de Brasil en América del Sur, ni en la versión de un liderazgo hegemónico ni en la de un pivote regional. No basta tener capacidades materiales absolutas y/o relativas y voluntad política. El liderazgo estructural, precisamente porque supone obligaciones y compromisos más profundos por parte del líder potencial, implica capacidad de coordinación de las esferas regional e interna, además de la oferta de un conjunto de iniciativas vencedoras en estos dos ámbitos.

Lo paradójico, en el caso brasileño, es que sólo muy recientemente la región pasó a figurar entre las áreas estratégicas de la política exterior, por tradición concentrada en el Cono Sur. Este énfasis regional constituye el reflejo de prioridades político-estratégicas de la política exterior, así como de nuevos intereses económicos. Este aumento de densidad se ha producido de forma espontánea, sin integrarse a un proyecto de proyección regional. Por otro lado, una mayor presencia regional no se traduce en mayor influencia. Desde el ángulo interno, parecen razonables las dificultades para que la voluntad política demostrada por la política exterior del gobierno de Lula se traduzca en disposición para proveer bienes colectivos regionales.

En el plano regional, la diversidad de la economía política de América del Sur, que contrasta con la relativa homogeneidad de las democracias de mercado en los años noventa, indica que las iniciativas de coordinación exitosas deberían fundarse en dos premisas. En primer lugar, la idea de que, frente a la diferencia de los modelos internos existentes, se torna imperativa una lógica de integración basada en intereses comunes y no necesariamente en instituciones nacionales y orientaciones ideológicas semejantes. Desde esta perspectiva, sería necesario trascender el modelo de regionalismo abierto, basado en la exigencia de homogeneidad institucional entre los participantes.

En segundo lugar, esta diversidad indica que las iniciativas hegemonistas o que no respeten las diferencias existentes están destinadas al fracaso. Desde la perspectiva brasileña, cualquier iniciativa de liderazgo exitosa pasa necesariamente por la coordinación con Argentina.

En el plano interno, el cambio de escala de la inserción internacional de Brasil y la pérdida de la sintonía automática previa que existía con la política exterior -- expresada en el desgaste de la coalición político-económica que dio sustento a la creación del Mercosur -- señalan la necesidad de reconstruir la base de apoyo político a la política regional. Uno de los desafíos de la política exterior del gobierno actual es recrear la coalición que sustentó esa política en su fase desarrollista, de manera que sea posible atender las exigencias y los retos de una política brasileña activa, solidaria y efectiva para América del Sur.

LOS ACTORES EXTRARREGIONALES EN AMÉRICA LATINA: IRÁN

Carlos Malamud y Carlota García Encina

El pasado mes de septiembre, el presidente iraní, Mahmud Ahmadineyad, visitó por última vez América Latina en el lapso de pocos meses. Tras asistir a la 62 Asamblea General de la ONU, pasó por Venezuela, donde firmó tres convenios de cooperación en el terreno energético, industrial y de entendimiento mutuo. Después de Caracas, Ahmadineyad viajó a Bolivia en un avión venezolano. En La Paz permaneció unas horas para reunirse con el presidente Evo Morales y establecer relaciones diplomáticas entre ambos países. Era la tercera vez que Ahmadineyad visitaba la región desde su elección hace dos años atrás y siempre de la mano del presidente Chávez.

Era un paso más en la construcción de relaciones sólidas entre Irán y algunos países latinoamericanos, de ahí la pregunta de qué busca Irán en América Latina. El acercamiento iraní a América Latina, especialmente en los dos últimos años, busca nuevos aliados diplomáticos que le permitan aumentar su reconocimiento internacional en tanto potencia regional y romper el aislamiento internacional al que está sometido por su programa de enriquecimiento de uranio y el temor internacional ante su intento de construir el arma atómica. Es evidente que en la apuesta iraní por América Latina también hay elementos económicos y no se deben olvidar algunas cuestiones de política interna. Ahmadineyad ha elegido el mejor momento para impulsar esta línea política, ya que sus planteamientos encuentran eco, respaldo y comprensión en unos dirigentes regionales contrarios a EEUU y a la hegemonía de Occidente. A esto se suma otro hecho importante, el valor más que simbólico de tener como potenciales aliados a unos países muy cercanos a EEUU. Así puede contestar la influencia de Washington en su patio trasero, mientras la atención norteamericana se centra en otras zonas del planeta.

En numerosas ocasiones, altos cargos políticos iraníes han dejado claros sus objetivos para profundizar sus relaciones con ciertos países latinoamericanos. En septiembre de 2007, el viceministro de Orientación Islámica para Asuntos Cinematográficos, Mohammad Reza Yaafari Yelve, dijo: “La ampliación y profundización de las relaciones culturales de países como Irán y Venezuela, que tienen un rico acervo cultural y una historia antigua, es la manera más efectiva de enfrentarse a la actuales agresiones de EEUU”. Pese a que no se parte de una misma identidad religiosa, sus impulsores tienen claro que la lucha iraní contra la hegemonía estadounidense debe extenderse a todos los campos (cultura, educación, economía, defensa o política), un terreno donde la complicidad de Venezuela es esencial.

Los datos de la Organización Mundial del Comercio (OMC) ponen de relieve los endebles lazos comerciales que vinculan a ambas partes. América Latina está prácticamente ausente del comercio exterior iraní. Según la OMC, en 2005 Irán exportó 56.252 millones de dólares en mercancías. El 90,3% corresponde a “combustibles y minerales” y el principal destino es Japón (28,4%), seguido de la UE (20,9%) y Taiwán (10,2%). Irán importa 38.238 millones de dólares en mercancías, el 80% manufacturas de la UE (41,1%), Emiratos Árabes Unidos (18,8%) y China (6,1%). Algo similar se puede decir de la inversión extranjera directa (IED), aunque algunos de los convenios recientes, especialmente con Venezuela, buscan aumentar la inversión productiva, y no sólo en el sector energético. De todos modos, pese a su modestia, no se pueden dejar de lado las cuestiones económicas en este acercamiento iraní a América Latina.

Los viajes de Ahmadineyad han dado sus frutos y cumplido algunos de sus objetivos. De este modo ha sumado apoyos a su programa nuclear, ha aumentado su círculo de amigos y ha adquirido un mayor protagonismo en la OPEP. En septiembre de 2005, en una reunión de la Junta de Gobernadores del OIEA, Venezuela fue el único país que votó contra la resolución que permitía remitir el programa nuclear iraní al Consejo de Seguridad. En febrero siguiente, una nueva resolución de la Junta de Gobernadores que envió de facto el dossier iraní al Consejo de Seguridad, fue votada en contra por Venezuela, Cuba y Siria. Cuba, que estaba organizando la Cumbre del Movimiento de los Países No Alineados (MPNA), se sumaba a Venezuela en su apoyo activo a las políticas iraníes de desarrollo nuclear y enfrentamiento a la ONU.

Tras la Cumbre de La Habana del MPNA, en septiembre de 2006, altas autoridades cubanas y venezolanas subrayaron su apoyo y el del MPNA a Irán. La afirmación es delicada, ya que entre los no alineados, junto a Venezuela, Cuba e Irán, hay otros países latinoamericanos como Colombia, Chile, Perú y Panamá, con una postura diferente, aunque gracias a la labor cubana, la declaración final de la Cumbre reafirma “el derecho fundamental e inalienable de todos los Estados a desarrollar la investigación, producción y utilización de la energía nuclear con fines pacíficos”, pero también exhorta “a Irán a continuar cooperando con el OIEA, con carácter urgente y de manera activa y plena”. El apoyo del MPNA es más matizado y tiene algunas diferencias al de Venezuela y Cuba y, más recientemente, al de Nicaragua y Bolivia.

Además de los viajes de Ahmadineyad a Venezuela, Cuba, Nicaragua, Bolivia y Ecuador, éste ha recibido en Teherán a varios presidentes latinoamericanos de manera individual y colectiva. En febrero de 2007 el Gobierno iraní organizó en el Instituto de Estudios Políticos Internacionales del Ministerio de Asuntos Exteriores, la primera Conferencia Internacional sobre América Latina: “Desarrollo en América Latina: su papel y su estatus en el futuro sistema internacional”. Según las notas de prensa, participaron parlamentarios de Argentina, Colombia, Venezuela, Cuba, Brasil, Uruguay, Ecuador, Italia, Rusia y China, aunque se desconoce el contenido de las reuniones y sus conclusiones. Cuatro meses más tarde, en junio, se celebró el primer Congreso Internacional de Literatura Latinoamericana en Teherán e Isfahan, para reforzar el propósito iraní de extender lazos a todos los ámbitos latinoamericanos posibles. Desde esta perspectiva, el frente diplomático es esencial. Por eso, otra forma del acercamiento iraní a América Latina es la reapertura de embajadas en Chile, Colombia, Ecuador, Nicaragua y Uruguay y el establecimiento de relaciones (con la apertura de nueva sede) con Bolivia. A comienzos de 2007, Irán ya tenía embajadas en Cuba, Venezuela, México, Brasil y Argentina. También se ha inaugurado una línea aérea entre Teherán y Caracas, vía Damasco, para mejorar las comunicaciones entre ambos lados.

Venezuela

Las relaciones entre América Latina e Irán se centran en la relación estrecha entre Ahmadineyad y su “hermano” Hugo Chávez. Caracas y Teherán, por diferentes motivos, buscan debilitar a EEUU. Con este objetivo el presidente Chávez ha mostrado pública y reiteradamente su interés por impulsar la tecnología nuclear para usos pacíficos, como hizo en ocasión de su último viaje a Irán. Tras su ingreso en Mercosur llegó a apoyar el desarrollo de un programa de energía nuclear en la región, aunque los rumores sobre la búsqueda de acuerdos nucleares con Brasil o Argentina nunca se materializaron. Pese a la repercusión que la noticia tuvo en medios parlamentarios de EEUU, la posibilidad de que Venezuela desarrolle en el medio plazo un programa nuclear y que se transforme en una potencial amenaza para los EEUU es remota, y por eso no sería conveniente que el tema incidiera en la agenda de las relaciones entre EEUU y América Latina.

La agenda antiamericana de Chávez, de por sí de gran ayuda para los dirigentes iraníes, también les ha permitido acceder a Daniel Ortega, Evo Morales y Rafael Correa, los aliados de Venezuela. Desde que Chávez accedió al poder comenzó a cortejar a las autoridades iraníes y en mayo de 2001 visitó Teherán por primera vez. Entonces firmó un Memorando de Entendimiento, que un año después propició el establecimiento de una comisión mixta de alto nivel para la cooperación bilateral en materia política, económica, científica, tecnológica y cultural. Desde entonces, ha trascendido la firma de innumerables acuerdos y memorandos de entendimiento en prácticamente todos los sectores. Las relaciones entre ambos países se han intensificado desde 2005 con la llegada de Ahmadineyad. El presidente Chávez estuvo por última vez en Teherán el pasado19 de noviembre, en una estancia de cinco horas. Era la undécima vez que Chávez y Ahmadineyad se veían, la cuarta visita de Chávez a Irán en dos años y su sexta visita oficial a ese país desde que asumió la presidencia en 1999.

Chávez cambió el nombre de una de las principales avenidas de Caracas por “Avenida de Teherán”. Ambos mandatarios tienen mucho en común (una encendida retórica y un vigoroso talento oratorio), se admiran profundamente y califican al otro como “campeón contra el imperialismo”. No es extraño que sus declaraciones conjuntas reiteren el “compromiso de luchar y promover acciones políticas en contra del imperialismo, en aras de garantizar un mayor equilibrio y democratización de las relaciones internacionales, bajo los principios de justicia, equidad, solidaridad y bienestar de los pueblos del mundo”. Les gustan los grandes titulares. En julio de 2007 se anunció con mucha pompa el establecimiento de un fondo estratégico binacional de 2.000 millones de dólares. En los últimos dos años, se han firmado más de 150 acuerdos y convenios por un valor superior a los 20.000 millones de dólares, que afectan a la siderurgia, la minería, la construcción, la industria petroquímica y farmacéutica, la automoción, el sector agrícola y la industria petrolera. En la mayoría de las áreas la cooperación busca crear empresas mixtas y formar trabajadores. Sin embargo, la materialización de todos los acuerdos es difícil de certificar, ya que algunas de las iniciativas, pocas, se han cumplido, otras están en vías de ejecución y la mayoría no ha pasado de lo estipulado en los papeles. En este sentido, la relación de Chávez con Irán no difiere de la que mantiene con otros países latinoamericanos, caracterizada por la existencia de múltiples promesas y la escasa o nula materialización de la mayoría de ellas.

La relación bilateral es previa a la presidencia de Ahmadineyad y se remonta a la creación de la OPEP en 1960, lo que ha supuesto que durante décadas la relación se centrara preferentemente en el campo energético. Para Chávez, la OPEP tiene gran importancia y desde 2000 ha adoptado, junto con Irán, una política de altos precios del petróleo, posicionándose en contra de cualquier iniciativa para aumentar la oferta. Chávez busca consolidar un bloque de poder en la OPEP que evite que Arabia Saudí aumente la producción y baje los precios. Angola está en la órbita de Chávez y Ahmadineyad, que han conseguido alentar al presidente ecuatoriano, Rafael Correa, para que vuelva a ser un socio activo de la OPEP, después de su salida en 1992, y les ayude a reforzar su posición interna. En la reciente cumbre de la OPEP celebrada en noviembre en Riad, se ha evidenciado la pretensión de Chávez de convertir al cartel petrolero en una herramienta política. Al mismo tiempo amenazó con disparar el precio del petróleo si EEUU ataca Irán, por su programa nuclear, o consuma sus amenazas contra Venezuela. Sudán y Bolivia, pese a no estar en la OPEP, también responden a las concepciones estratégicas en materia energética de Chávez y Ahmadineyad.

Irán y Venezuela son el segundo y cuarto productores de la OPEP y juntos producen el 9% mundial. En marzo de 2005, durante una visita del presidente Mohammad Jatami a Caracas se firmó un Memorando de Entendimiento para la Cooperación, Evaluación y Desarrollo de campos de petróleo y gas en Venezuela. Se buscaba la participación iraní en la explotación de crudos extra pesados de la Faja del Orinoco. Petróleos de Venezuela (PDVSA) y la iraní Petropars iniciaron el estudio de cuantificación y certificación de reservas, con una inversión de 4.000 millones de dólares. En la Faja del Orinoco se encuentran las mayores reservas de hidrocarburos del mundo, lo que refuerza su valor estratégico. Recientemente, el presidente Chávez forzó a las empresas extranjeras a renegociar las condiciones de permanencia y ante la negativa a plegarse a sus puntos de vista, las estadounidenses ExxonMobil y ConocoPhilips optaron por retirarse.

Pese a ser el segundo productor de petróleo de la OPEP, Irán importa el 40% de sus necesidades de gasolina, dada su limitada capacidad de refino. Por eso, Venezuela ha acordado venderle petróleo y ambos países se han unido para crear una compañía petrolera internacional, Venirogc, con una inversión inicial de 1.000 millones de dólares, según anunciaron en octubre de 2007. La nueva empresa actuará en terceros países y probablemente se registre antes de fin de año allí donde pueda evadir las sanciones norteamericanas. A la vista del alto grado de incumplimiento o demora en la mayoría de los acuerdos alcanzados, habrá que verificar en los hechos la plasmación efectiva de éste y tantos otros proyectos bilaterales similares.

Los aliados latinoamericanos

De la mano de Chávez, Irán ha reforzado sus lazos con Nicaragua, Bolivia y Ecuador. En enero de 2007, Nicaragua restableció relaciones diplomáticas con Irán tras 16 años de interrupción y, en abril de 2007, Daniel Ortega hizo oficial su apoyo al programa de enriquecimiento de uranio iraní. Teherán aprovechó la ocasión para manifestar su interés en invertir en Nicaragua, donde se comprometió a apoyar más de 30 proyectos económicos, energéticos y sociales, fundamentalmente en generación hidroeléctrica, un área crítica para el Gobierno sandinista, acuciado por la amenaza de una crisis energética.

Bolivia ratificó en septiembre de 2007 su alianza con Irán, basada en su común oposición a EEUU. Ambos Gobiernos firmaron un plan de cooperación por 1.100 millones de dólares para los próximos cinco años. Ante las críticas de la oposición interna, Morales se ha sentido obligado a defender su decisión “soberana” de abrir relaciones con Irán y ha calificado de “compañero revolucionario y hermano” a Ahmadineyad y afirmado que muchos bolivianos tenían “el sueño” de conocerlo. Especulando con las razones del interés iraní en Bolivia, algunas fuentes diplomáticas han apuntado a los yacimientos de materiales radiactivos. El diario La Prensa afirmó que los acuerdos bilaterales pueden incluir la explotación de litio y uranio en Potosí pero el Ministerio de Minería lo ha negado. Sin embargo, lo central pasa por el objetivo iraní de aumentar su círculo de amigos, y así la atención de Irán en Bolivia se relaciona con la amistad entre los presidentes Chávez y Morales y en el lobby venezolano en Bolivia. En esta misma línea se encuadra la visita de Ahmadineyad a Ecuador, en enero de 2007, para asistir a la toma de posesión de Rafael Correa. El caso ecuatoriano es más complejo que el de Bolivia y Nicaragua, ya que el presidente Correa no ha terminado de clarificar su relación con Venezuela.

Con anterioridad a Venezuela, Cuba fue el principal aliado de Irán en la región, ya que ambos compartían una agenda antiamericana y se enfrentan sanciones de EEUU. Cuba e Irán establecieron relaciones diplomáticas en 1979, el año de la revolución islámica. En mayo de 2001, Fidel Castro visitó Irán por primera vez y entonces afirmó sentirse como en casa y alabó la lucha antiimperialista iraní. Cuba se ha unido a Venezuela para defender “el derecho inalienable” de Irán de acceder a la energía nuclear. Como se señaló, en la votación de febrero de 2006, en el OIEA, Cuba fue uno de los tres países que votaron contra la resolución sobre el programa nuclear iraní, lo que Ahmadineyad agradeció públicamente.> El próximo encuentro que organizará Irán con sus socios latinoamericanos será en noviembre: una feria comercial con los países de la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA), Bolivia, Cuba, Nicaragua y Venezuela, y otros Estados invitados. A esto se suma la petición de Irán de ser un “miembro observador” del ALBA, el proceso que impulsó Hugo Chávez como respuesta al ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas).

Los otros países latinoamericanos

La relación entre Brasil e Irán, se remonta a 2004, cuando ambos firmaron un Memorando de Entendimiento para fortalecer los intercambios comerciales y se mostraron dispuestos a cooperar en varias áreas, como la producción textil y la automotriz. Hasta ahora, la energía ha sido central en la cooperación bilateral. En julio de 2004, Petrobras firmó un contrato con la National Iranian Oil Company (NIOC) para explorar el bloque Tusan, en el sector marítimo del Golfo Pérsico iraní, junto con Repsol-YPF. Tras las sanciones aprobadas por el Consejo de Seguridad, el presidente Lula afirmó que Petrobras continuaría invirtiendo en Irán: “Petrobras va a continuar invirtiendo en la prospección petrolera en Irán. Teherán ha sido un importante socio comercial para Brasil”. Lula dijo además que Irán compra productos brasileños por valor de más de 1.000 millones de dólares y “nosotros creemos que el comercio, el comercio justo, es comprar y vender o vender y comprar, y no sólo vender”. Las relaciones entre ambos países se fortalecieron después que Brasil albergara la Cumbre Árabe-Sudamericana en mayo de 2005 y prestara mayor atención a los asuntos del Medio Oriente.

Brasil se adentró en el delicado terreno del enriquecimiento del uranio desarrollando un programa supervisado por el OIEA. Sudáfrica, Brasil y Argentina, los países en desarrollo de la Junta de Gobernadores del OIEA, plantearon algunas objeciones para adoptar una línea dura con Irán, temerosos de sentar un precedente aplicable a sus programas nucleares. No obstante, Brasil apoyó la opinión predominante de la Junta y votó a favor de remitir a Irán al Consejo de Seguridad en febrero de 2007. Sin embargo, Lula afirmó, tras su discurso en la Asamblea General de la ONU, en septiembre pasado, que Irán tiene derecho a desarrollar investigaciones nucleares pacíficas y no debería ser castigado sólo por sospechas occidentales de que desea construir la bomba atómica. Brasil mantiene cierta ambigüedad sobre el programa nuclear iraní, pero en general ha preferido mantenerse al margen de las discusiones sobre el programa nuclear y centrarse exclusivamente en el ámbito económico.

Con respecto a México, ambos países firmaron un Memorando de Entendimiento en febrero de 2005 para impulsar la cooperación en el sector del petróleo, gas y petroquímico. Las autoridades iraníes ya se han reunido con funcionarios de la empresa estatal PEMEX para alcanzar estas metas.

La relación entre Argentina e Irán está marcada por el caso AMIA. En julio de 1994 una explosión en el centro comunitario judío de Buenos Aires mató a 86 personas y dejó 200 heridos. Dos años antes, una explosión similar había destruido la embajada de Israel. Los fiscales argentinos han confirmado la responsabilidad directa de la organización terrorista Hezbolá y de altas autoridades iraníes como responsables intelectuales del ataque y pidieron a Interpol la captura de una serie de ex altos dirigentes iraníes, lo que acentuó la tensión entre los dos países. El caso AMIA también ha provocado tensiones con Chávez, aliado de Kirchner. El embajador de Venezuela en Buenos Aires, Roger Capella, fue sustituido por criticar a la justicia argentina en su petición de captura de varias personalidades iraníes y provocar un profundo malestar en el Gobierno argentino. Sin embargo, esto fue insuficiente para debilitar la relación bilateral entre Argentina y Venezuela, dado el peso de los petrodólares venezolanos. Durante el Gobierno de Kirchner, Argentina se aseguró el suministro de fuel oil venezolano en condiciones muy favorables y recibió ayuda financiera de Caracas. No obstante, la conflictividad entre Buenos Aires y Teherán quedó patente cuando Néstor Kirchner no asistió a la investidura de Rafael Correa para no encontrarse en Quito con Ahmadineyad. En la última Asamblea General de la ONU, el presidente argentino utilizó su discurso para pedir que Irán colabore en la investigación del atentado, lo que no cayó nada bien en el Gobierno de Teherán que respondió duramente. La duda en este punto es cuál sería la actitud del Gobierno de Kirchner ante Irán de no mediar el caso AMIA y la postura militante de la comunidad judía local.

Estados Unidos

EEUU ve con escepticismo cómo de la mano del comandante Chávez, Ahmadineyad afianza su presencia en América Latina. Si la mayor preocupación estadounidense respecto a Irán es el desarrollo de su programa nuclear, la principal inquietud sobre la intensificación de las relaciones de Teherán pasa por los apoyos que ha ido obteniendo en la región a sus ambiciones nucleares. Irán sólo tiene que reafirmar su discurso de que el propósito de su programa es civil y no militar y, por otro lado, tachar de mentirosos a EEUU, a sus aliados, y a algunos organismos internacionales que tienen firmes sospechas de que Teherán busca dotarse de armas nucleares. Como ya se ha comentado, tiene el apoyo firme de Cuba, Venezuela, Bolivia y Nicaragua. Otros tantos países latinoamericanos apoyan el derecho inalienable de los Estados a desarrollar energía nuclear para uso pacífico, siempre bajo supervisión del OIEA, pero respaldan la forma de actuar de Teherán. A Irán no le he ido mal su estrategia si tenemos en cuenta el aislamiento internacional al que está sometido, pero el presidente venezolano no le puede abrir muchas más puertas en América Latina ya que su discurso confrontacional comienza a pasarle factura en el exterior.

“Cuando voy a Irán, Washington se pone malo”, dijo Chávez en su última visita oficial. EEUU trata de ignorar la retórica y las palabras altisonantes de Chávez y Ahmadineyad, ya que le preocupa más el consorcio que forman en la OPEP para controlar la oferta y mantener altos los precios del petróleo, así como la explotación de la Faja del Orinoco de la que se han excluido las grandes empresas norteamericanas. Más peligroso es que Ahmadineyad sea el mismo interlocutor que apoya las actividades de Hezbolá en Líbano y que pregona que Israel sea barrido del mapa. De ahí que EEUU se preocupe de manera creciente por las conexiones de Irán con actividades terroristas islamistas en América Latina, aunque la situación regional es menos delicada que en otras zonas. No obstante, se tiene constancia desde hace años de la presencia de miembros de Hezbolá (chiíes) y Hamás (suníes), entre otros grupos terroristas, en la Triple Frontera entre Argentina, Brasil y Paraguay, donde acopian fondos y los canalizan hacia sus organizaciones matrices, además de reclutar simpatizantes. Así lo afirmaba en 2003 el Comando Sur (SOUTHCOM) de EEUU, que aseguraba que los grupos islamistas radicales podrían estar recibiendo entre 300 y 500 millones de dólares anuales procedentes del tráfico de drogas, el contrabando de armas y otras actividades ilegales. En marzo de 2007, el SOUTHCOM publicaba un nuevo plan estratégico para América Latina con una referencia explícita a la amenaza terrorista y a la detección de grupos radicales islámicos en la región. En mayo de 2007, la Cámara de Representantes de EEUU aprobó una resolución que expresa esta creciente inquietud y pidió a los países de la región que reforzaran su lucha contra este terrorismo. En la actualidad, no sólo se menciona a la Triple Frontera como refugio de grupos radicales islamistas, también se sospecha de Isla Margarita, Aruba y otros puntos del Caribe. Hezbolá y Hamás tienen oficinas en Caracas.

Según datos de la Organización Islámica para América Latina, en 2005 1.500.000 musulmanes vivían en Brasil y 700.000 en Argentina, siendo estos dos países los que acogen a mayor número de personas de esta procedencia. Según Mohammadali Ibrahim, director de la Liga Mundial Musulmana de Venezuela, en el país puede haber en la actualidad unos 500.000 árabes musulmanes. La mayoría de ellos, como en el resto de América Latina, son de origen libanés y sirio, aunque un gran número de nuevos musulmanes han abrazado el islam en toda la región. La tradicional división entre musulmanes chiíes y suníes también se mantiene en América Latina; sin embargo, si los suniés son mayoría frente a los chiíes en el resto del mundo –un 85% frente a un 15%– en muchos puntos de América Latina la proporción en de 50%-50%. La presencia iraní en la región comienza a mirar de forma cada vez más atenta a estos colectivos. La penetración islamista se ve además acompañada de propaganda antisemita a través de libros con financiación extranjera, con claros ejemplos en Bolivia y Venezuela, y en la que queda patente la influencia iraní.

Conclusiones

Poco a poco la comunidad internacional y en especial EEUU empiezan a tomar nota de la creciente presencia de Irán en América Latina de la mano del Gobierno venezolano. Aislada internacionalmente debido a sus ambiciones nucleares, Irán busca intensamente apoyos diplomáticos y, gracias a Chávez, puede sumar al incondicional respaldo de Venezuela y Cuba el de Bolivia y Nicaragua. Parece difícil que agregue muchos más apoyos debido no sólo a la crítica situación en la que se encuentra Teherán sino porque su principal socio en la región, el presidente venezolano, también va perdiendo apoyos y, como se vio en la Cumbre Iberoamericana de Santiago de Chile, su aislamiento regional es creciente. De ahí que comience a sonar con mayor insistencia, aunque todavía no de forma contundente, el rechazo a que Chávez distorsione la relación entre EEUU y América Latina gracias a su pretensión de introducir a Irán en la región y temas de la agenda global que hasta ahora habían permanecido al margen de la agenda hemisférica. Una primera reacción se constata en las conversaciones mantenidas por la presidenta electa de Argentina, Cristina Kirchner, con el presidente Lula, para negociar un acuerdo de libre comercio entre Mercosur y Brasil.

Las relaciones diplomáticas sin duda se han intensificado, pero las económicas han avanzado muy poco a pesar del anuncio de numerosos acuerdos de cooperación bilaterales entre Irán y varios países de América Latina a lo largo de los dos últimos años. Este hecho afianza la afirmación de que se trata de alianzas y relaciones principalmente políticas donde la retórica ejerce el protagonismo y los logros económicos están tardando más tiempo en madurar. El tema energético sigue siendo importante aunque no es nuevo, ya que Irán y Venezuela son destacados miembros de la OPEP, pero están intentando consolidar un bloque de poder dentro de la organización y mantener altos los precios del petróleo. Lo que está despertando una creciente inquietud es la gradual presencia de actividades terroristas islamistas en varios puntos de la región. EEUU, para quien América Latina es una de sus tradicionales esferas de influencia, ha hecho énfasis en este aspecto, que aún es muy reducido si lo comparamos con otras zonas del mundo. Los estadounidenses, sin embargo, siguen centrados en frenar las ambiciones nucleares de Ahmadineyad y ésa es su principal preocupación.