Juan Emilio Cheyre*
Introducción
Los procesos de integración política, económica, tecnológica o de seguridad son fenómenos que cada vez se expresan con mayor fuerza en el escenario internacional. En gran medida, ello es el resultado de las fuerzas puestas en movimiento por la globalización. Sin embargo, en América Latina la seguridad hemisférica continúa siendo un proceso de integración pendiente. Conocer los factores que han incidido en esta realidad, las condiciones que posibilitan y favorecen dicha integración y, finalmente, establecer una propuesta para hacer posible el desafío pendiente constituyen el objetivo del presente trabajo. Para el logro de lo anterior es necesario abordar, en primer término, algunas reflexiones sobre asuntos de la realidad latinoamericana; región que, a veces, tiende a verse muy homogénea. Fundamentaré que ello no es efectivo. Asumirlo es vital para enfrentar el desafío de consensuar una "arquitectura" de seguridad, tema central de este trabajo.
Así, la secuencia de esta publicación estará definida, en primer lugar, para establecer las razones por las cuales, estimo, la seguridad hemisférica constituye un desafío pendiente. En seguida, identificaré los elementos asociativos y disociativos que condicionan un sistema de seguridad para, finalmente, proponer las bases de lo que puede ser una posible solución a una arquitectura de seguridad hemisférica.
El estado actual de la seguridad hemisférica
¿Por qué, a mi juicio, la seguridad hemisférica es un desafío de integración pendiente? Porque en la situación actual de nuestra región ambos objetivos -- la seguridad y la integración -- no se han plasmado suficientemente debido a factores endógenos y exógenos.[1]
Los factores endógenos se vinculan con la heterogeneidad y asimetrías de un continente que abarca realidades diversas, entre ellas: la fragilidad de las instituciones, la crisis de gobernabilidad, la tendencia no dominada a los caudillismos, y su mayor peligro, el populismo; niveles de corrupción, narcotráfico, un abismal desequilibrio en la distribución de los ingresos y economías periféricas y primarias (materias primas) al servicio de los países industrializados, que generan servicios y tecnologías de punta. Ello configura una brecha claramente distinguible entre América del Norte y América Latina, que da lugar a una de las asimetrías más importantes en el continente. A lo anterior -- y para desgracia de la región -- se podría agregar que existen indefiniciones conceptuales cuando se habla de América Latina en su dimensión socioeconómica. En efecto, ¿qué es América Latina? ¿Es una región que pertenece al llamado "tercer mundo"?, ¿a los países en vías de desarrollo?, ¿a los países menos desarrollados del mundo?, ¿a las economías en vías de industrialización?, ¿a los países de bajos o de medianos ingresos?, ¿a los países de bajo consumo?, ¿a las naciones del sur? En fin, ¿es una región de la periferia mundial?
Creo que una primera consideración básica, es consensuar un enfoque homologable, apreciando que para estructurar una arquitectura de seguridad hemisférica es vital reconocer, identificar y asumir las asimetrías de la región. A modo de ejemplo, en el continente existen países que son potencias globales y pertenecen a la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), hay potencias regionales como Brasil y México, estados emergentes, microestados y otros estados fallidos.
Por otra parte, una radiografía actualizada hace imperativo abordar el desafío pendiente de estructurar un nuevo sistema de seguridad, que parta de obtener una comunidad de intereses para que tal sistema funcione, en el marco de una organización multilateral. En consecuencia, fortalecer la Organización de Estados Americanos (OEA) se constituye en una segunda consideración sine qua non para un nuevo sistema de seguridad que, a la fecha, se encuentra sólo enunciado, y muy genéricamente.
Pasemos a los factores exógenos. A través de su historia, América Latina ha sido una región fuertemente influida por las relaciones de poder del sistema internacional. El hecho central es la presencia en la vecindad más cercana de la principal potencia mundial desde el término de la Segunda Guerra Mundial y, desde el fin de la Guerra Fría, de la potencia hegemónica. Para América Latina, la presencia -- muchas veces desestabilizante -- de Estados Unidos en la región ha significado una relación extremadamente compleja -- y, por qué no decirlo, poco comprensible -- de "amor-odio". Desde su independencia, los países sudamericanos han buscado limitar el poder sin contrapeso de la potencia rectora; no ha habido mucho éxito.
Tal vez el camino fue errado; quizás podría haber sido más provechoso "asociarse" en aquellas empresas en las cuales coincidían los intereses de Estados Unidos y determinados actores latinoamericanos. A mi juicio, por su carácter vital, una de esas empresas debió ser la de la seguridad y defensa hemisféricas, pero asumidas con una mirada amplia y compartida; no con la visión reduccionista que alguna de las partes intente hacer prevalecer.
El segundo factor exógeno que ha afectado la integración en materia de seguridad está relacionado con las fuerzas desatadas por la globalización,[2] que está impactando a los países de la región en forma proporcional a sus respectivos procesos de consolidación del Estado. El verdadero desafío es transformar esos fenómenos en oportunidades. En este sentido nos parece muy acertado un concepto de Samuel Berger, que recoge un libro reciente de Charles A. Kupchan.[3] Para Berger -- ex asesor de Seguridad Nacional del gobierno de Clinton -- , el viejo paradigma impuesto por la Guerra Fría de "ganadores" y "perdedores" ya no explica el nuevo escenario internacional. A su juicio, en el interés de Estados Unidos debería estar una región latinoamericana más integrada, estable y fuerte. Junto a lo anterior, Kupchan y otros autores destacan el hecho de que si le va bien a América Latina, le va bien a Estados Unidos. Lo mismo sostiene en la relación con Europa. Éstos son signos claros de los nuevos tiempos. Más aún, el presidente de Chile Ricardo Lagos Escobar, en gira por la región, declaró al diario El Mercurio, el 21 de abril de 2005, que "en el siglo XXI las relaciones entre estados y pueblos van a estar marcadas por el respeto a la diversidad, a los distintos modelos de desarrollo que cada país se otorgue. Un continente integrado en su diversidad exige aprecio y respeto mutuo".
De allí se desprende, entonces, una tercera consideración básica. En la región debería primar una estrategia de asociación[4] -- más que aquella de simple cooperación, y que debe abarcar no sólo lo económico -- , con la finalidad de mitigar las asimetrías existentes y sobre la cual se articule un sistema de seguridad. En otras palabras, una "asociación de seguridad" donde haya cabida para considerar las dimensiones políticas, sociales, culturales y medioambientales que no encuentran contenido en el puro concepto de "interdependencia compleja".[5]
Lo anterior cobra mayor relevancia cuando observamos que, junto con la pervivencia de las amenazas tradicionales -- en diferente grado y complejidad -- , en el continente se ha evidenciado, desde hace unas décadas, la eclosión de amenazas de naturaleza no militar.[6] Entre éstas se contarían: el terrorismo; el narcotráfico; la degradación del medio ambiente; la precariedad institucional, que genera ingobernabilidad; los desastres naturales; el comercio y tráfico ilegal de armas, y los crecientes niveles de pobreza.
En consecuencia, la actual noción de seguridad es bastante más amplia que la restringida del periodo de la Guerra Fría, asociándose a factores políticos, económicos, sociales, ambientales y culturales. De allí que, en mi opinión, se debe visualizar un esquema de seguridad que transite desde uno centrado en la defensa hemisférica hacia uno basado en la seguridad continental, que admita las propias y diferentes percepciones, así como la diversa intensidad de las nuevas amenazas en su impacto transnacional.
Elementos asociativos y disociativos que condicionan un nuevo sistema de seguridad
Esbozadas las bases de la situación actual en lo continental, deseo abordar los elementos asociativos y disociativos que imperan en la región. Ellos son causa no sólo de su heterogeneidad y asimetría, sino de su bajo peso específico en los asuntos mundiales. También detallaré circunstancias favorables. Creo que las debilidades y fortalezas son vitales -- si se reducen las unas y se potencian las otras -- para sustentar una arquitectura de seguridad diferente de la existente, reconocida como caduca.
Un cuadro relativamente exacto nos indica que América Latina es una región con singularidades muy específicas. Éstas se inscriben dentro de las siguientes características, de tipo asociativo, que sin duda son fortalezas:
Es una región de paz y en paz, con la excepción de Colombia y otros focos de conflicto de baja intensidad. Ello ha llevado al SIPRI (Instituto de Estocolmo para la Investigación de la Paz) a designar al Cono Sur en particular como una de las zonas de mayor estabilidad del mundo. Lo anterior se ratifica al comprobar que los principales acuerdos políticos, al amparo del Mercosur, han sido declarar (Ushuaia, 1998) a su área geográfica como zona de paz y, al mismo tiempo (Declaración de Mendoza, de 1991), como una región libre de armas de destrucción masiva.
La Posguerra Fría transformó los tradicionales códigos "amigo-enemigo", tan vívidos durante la era anterior. Los mismos ejércitos, que se inscribían en esa política, han venido transitando hacia estadios de mayor cooperación, confianza mutua e integración, como hoy se puede apreciar en la fuerza multinacional que se encuentra en Haití (MINUSTAH; en inglés: UNSMIH).
Un ejemplo paradigmático es el que ha ocurrido con la relación castrense chileno-argentina en los últimos 10 años. Desde una situación de cuasi-guerra, en 1978, hoy ambos países se encuentran comprometidos en una relación bilateral sumamente auspiciosa, que comprende la participación en despliegues conjuntos de paz en Haití y Chipre; ejercicios binacionales con tropas cruzando las fronteras de ambos países; entrenamientos de campaña; intercambio de alumnos en diversos cursos y presencia de oficiales alumnos en las academias de guerra institucionales. Esto último prueba que, prácticamente, estamos soldando el último eslabón en la cadena de confianza de dos ejércitos que en el pasado se han mirado con recelo.
Detalladas estas singularidades positivas, e independientemente de las asimetrías y heterogeneidades ya descritas, creo que deben reconocerse los aspectos de homogeneidad hemisférica.
Como lo anticipara, han contribuido a una percepción de uniformidad regional -- a mi juicio errada -- las denominadas "fuerzas centrípetas": un idioma y una religión (mayoritariamente católica) comunes; procesos de independencia de la metrópoli (España) sensiblemente similares y una matriz de valores compartidos en torno a la denominada "cultura latina".[7] Pese a su potencial homogeneizador, estas fuerzas no han sido lo bastante poderosas como para contrarrestar las fuerzas "centrífugas" o de separación, que se han mostrado más fuertes, desde tiempos muy remotos.
Aquí entramos a elementos disociativos -- sin duda debilidades para enfrentar un sistema de seguridad -- donde priman, según algunos observadores, los fuertes particularismos. Al efecto, pueden mencionarse la influencia de un espíritu separatista colonial -- que habría perdurado hasta nuestros días en algunas capas ilustradas de la sociedad (propensión a la autonomía) -- y la tendencia al caudillismo.
No obstante, mi propuesta es que estas últimas fuerzas son perfectamente posibles de reducir hasta una magnitud que permita una acción centrada en los intereses comunes, más que en las divisiones. Ello constituye la cuarta consideración básica de la estructuración de un sistema de seguridad.
En suma, un sistema de seguridad acorde con las características de la región, tendría que levantarse a partir del potencial de las fuerzas centrípetas ya mencionadas. Eso permitiría revertir el dominio de las fuerzas centrífugas, para fundar un andamiaje de seguridad que asegure el triunfo, predominio y consolidación de las fuerzas de unión en la estructuración de una arquitectura de seguridad hemisférica.
En otras palabras, para avanzar en la formulación de un esquema de seguridad hemisférica me parece importante considerar lo siguiente:
1. Abordar el diseño de una probable arquitectura de seguridad hemisférica, que debe tener en cuenta las particulares asimetrías de la región;
2. Fortalecer una institución que favorezca el diálogo multilateral hemisférico. De allí, entonces, que un proceso de modernización sea indispensable para fortalecer la OEA;
3. Privilegiar estrategias de asociación que consideren, desde una perspectiva holística, morigerar las asimetrías expresadas en los diversos factores políticos, económicos, de seguridad, sociales y ambientales en la región, y
4. Reducir las fuerzas centrífugas, o de separación, a través del fortalecimiento de las fuerzas centrípetas, o de unión, basadas en una matriz de valores compartidos, que permita centrarnos más en los intereses comunes de la región.
Bases para configurar un nuevo esquema de seguridad hemisférica
Ya descrita la actual situación y propuesto cuatro imperativos por considerar, para transitar a un nuevo esquema de seguridad de la región, creo conveniente afirmar que, con todo, el sistema antiguo -- hoy ampliamente cuestionado -- no podría eliminarse por completo para dar paso a uno totalmente distinto.
Se trata de construir un nuevo andamiaje utilizando los cimientos de una estructura que, en el pasado, al menos, tuvo el mérito de constituir un escenario en el cual los estados de la región pudieron presentar sus particulares problemas de seguridad y defensa, pese a que la potencia rectora definía el enemigo y el carácter de la amenaza.
En dicho escenario, las variables geopolíticas y estratégicas -- por largo tiempo independientes -- dominaban las relaciones de poder en América Latina. Sin embargo, con el término de la Guerra Fría la variable económica se convirtió en el elemento articulador de un cambio, ya que posibilitó mejores niveles de cooperación entre los estados, alcanzando su mayor expresión entre los países pertenecientes y asociados al Mercosur. Un fenómeno parecido se ha dado en torno a los otros bloques económicos como, a modo de ejemplo, la experiencia del "Sistema de Integración Centroamericana" (SICA) o la del Caribe, alrededor de la Comunidad de Estados del Caribe (Caricom). La economía, en consecuencia, ha tenido la virtud de "domar" las variables históricas, relegándolas a un lugar de menor influencia y decisión en los asuntos políticos, económicos y comerciales.[8]
Paralelamente a la aparición de la economía como una variable importante se produce la eclosión de las amenazas no tradicionales (emergentes, asimétricas), las cuales alcanzan su cenit el 11 de septiembre de 2001. Dicho hito hace que, nuevamente, las variables geopolíticas y estratégicas vuelvan a compartir, junto con la economía, un lugar en la formulación de la política internacional de Estados Unidos, en donde muchas veces las consideraciones de defensa y de seguridad antecederán incluso a las de tipo económico.
Esta situación constituirá, a mi juicio, la segunda base sobre la cual debería cimentarse un futuro sistema de seguridad hemisférica.[9] Sin embargo, para lo anterior es relevante visualizar el concepto amplio y multidimensional de seguridad, en el contexto de las principales amenazas que interesan y afectan a todos o la mayor parte de los actores de la región.
Otra base para delinear un nuevo sistema de seguridad -- y que parecería ser vital -- es establecer una relación coherente con Estados Unidos, en la que todos los países de la región encuentren una fórmula acorde al siglo XXI, determinada por la integración y la cooperación mutuas.
Me centraré en destacar aquellos aspectos que puedan servir para hallar puntos de encuentro entre los intereses regionales y los de Estados Unidos. Creo que son claros pero, en la práctica, la claridad no ha hecho que sean relevantes.
En primer lugar,[10] hay un factor geográfico innegable: la contigüidad, que siempre ha condicionado la relación y seguirá estando presente en las consideraciones estratégicas y geopolíticas en todo el hemisferio.
Lo segundo: siempre la relación hemisférica revestirá el carácter de estratégica para Estados Unidos, sin perjuicio de señalar que el continente, al sur del río Bravo, tiene y ha tenido una importancia menor para la política exterior estadounidense; es más, algunos especialistas la reconocen como una relación que ha fluctuado entre el "descuido benigno estratégico" y la intervención directa (incluidas las ocupaciones militares).
Tercero: la relación económica entre Estados Unidos y la región sigue siendo importante, sin considerar que México es su segundo socio comercial a escala mundial y que Brasil compra más productos estadounidenses que Australia y casi tantos como China. La región es el socio comercial con más rápido crecimiento en dicho mercado. Más aún, se puede citar que entre 1990 y 2000 el intercambio total entre Estados Unidos y América Latina creció 219%, comparado con 118% de Asia, 89% de Europa del Este, 62% de África y 125% del resto del mundo.[11]
Cuarto: Estados Unidos y América Latina están ligados por una voluntad común de expandir, defender y perfeccionar la democracia, junto con la acción común en defensa de ciertos bienes públicos globales, como la paz internacional y los derechos humanos. Ello configura una matriz de valores compartidos en el continente.
Quinto: es de interés hemisférico abordar de manera conjunta los temas de la migración en sentido Sur-Norte y Este-Oeste.
Todos los aspectos mencionados podrían constituir la base sobre la cual se defina un nuevo tipo de relación de Estados Unidos con la región en un plano multidimensional, en la cual no se imponga unilateralmente la visión de un actor para con la región, ni se articulen posiciones en contra de los intereses de la principal potencia en el ámbito de la seguridad hemisférica.
Esto implicaría privilegiar el multilateralismo en la relación estadounidense con la principal organización internacional de la región: la OEA. En consecuencia, resulta obligatorio fortalecerla para convertirla en un actor relevante, tanto en el plano regional como mundial.
Sin embargo, como ello no basta, habría que privilegiar simultáneamente el bilateralismo con cada una de las subregiones del continente, con la finalidad de atender sus particularidades y sus especiales desafíos. En otras palabras, habría que incentivar y centrar el diálogo de Estados Unidos con Caricom, SICA, Comunidad Andina y Mercosur, entre ellos.
Hay, además, un tercer plano que Estados Unidos emplea a menudo: el de su relación exclusiva, directa y única con aquellos estados que presentan situaciones especiales de seguridad en la región. Por cierto, no se puede impedir a la potencia rectora este tipo de compromisos. Pero, sería mejor que estuvieran respaldados en los planos ya mencionados, toda vez que, cifras en mano, la asistencia de Estados Unidos a dichos países provoca una distorsión en los equilibrios estratégicos (o de otro tipo), vecinales y locales.
Una quinta base existente, y que creo debe incorporarse al nuevo esquema de seguridad, es la llamada "Diplomacia de Cumbres". Durante la década de los ochenta, se formalizó esta modalidad como una forma de privilegiar un diálogo político directo, al más alto nivel interestatal, a fin de superar el estancamiento en el diálogo de seguridad de la región. Ya en los noventa, este mecanismo se transformó en una de las principales formas de inserción de América Latina y el Caribe, generando espacios para la construcción de escenarios para la concertación de políticas en los ámbitos regional y subregional. En consecuencia, podemos distinguir, entre otras, las siguientes instancias:
1. Cumbres hemisféricas o de las Américas. La idea nació por iniciativa de Estados Unidos, en torno a la idea de construir un gran mercado desde "Alaska a la Patagonia". Participan todos los países miembro del sistema interamericano.
2. Cumbres regionales-Grupo de Rio. Constituido oficialmente en 1986, a partir del Grupo Contadora, creado en 1983, para actuar en la crisis centroamericana. Por primera vez en la historia reciente de la región se conformó un grupo que celebra encuentros periódicos entre presidentes.
3. Cumbres subregionales. Conformada por la Comunidad Andina de Naciones (CAN), Mercosur, SICA y Caricom, constituyen una instancia de encuentro del más alto nivel de sus autoridades de Estado, al menos de carácter anual.
En concreto, la diplomacia de cumbres ha establecido un escenario de diálogo y debate político abierto, constituyéndose en un nuevo referente para la discusión de temas de seguridad hemisférica que no debería perderse. De igual forma, ha permitido a América Latina relacionarse con otras regiones del planeta, como la Cumbre Unión Europea-América Latina y el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC).
En síntesis, parecería que las siguientes son bases ciertas para asumir el desafío de una definición actualizada de seguridad hemisférica:
1. Partir de lo ya existente, en materia de seguridad hemisférica.
2. Dar a la variable de seguridad un lugar vital dentro de las consideraciones estratégicas y económicas, asegurándose de considerar una noción amplia del concepto de seguridad y no restringido a las amenazas que puedan interesar a algún o algunos actores más relevantes.
3. Establecer una relación coherente y multidimensional con el papel de Estados Unidos en el nuevo esquema de seguridad, determinado por la integración y cooperación mutua.
Estado actual de la arquitectura de seguridad de las Américas
Ahora bien, ¿cuál es el estado actual en materia de seguridad hemisférica? Un hito relevante lo constituye la última Conferencia Especial de Seguridad, realizada en México en 2003. Al analizar las secciones de la Declaración Final de la conferencia se pueden observar cuatro tesis centrales,[12] a saber:
Nuevas respuestas cooperativas para el nuevo escenario de seguridad global
Se reafirma que sólo la cooperación, a través del multilateralismo y la sostenida ratificación del derecho internacional, es lo que posibilita superar los nuevos desafíos y riesgos presentes en el sistema internacional, particularmente en el área de seguridad. El carácter transnacional y multidimensional reafirma que la cooperación es el método más efectivo.
A. La democracia y el respeto a los derechos humanos son el eje para la paz y estabilidad en las Américas.
(Se reafirma el peso de la democracia y el compromiso en la defensa de los derechos humanos como un valor que orienta las acciones colectivas y la solidaridad hemisférica.)
B. La nueva agenda es crecientemente transnacional y multidimensional.
C. La agenda de seguridad demanda una acción multilateral de carácter multidimensional, y eso lo recoge plenamente la Declaración.
D. Se constató la existencia de estructuras bases para una nueva arquitectura de seguridad.
La declaración ratifica los papeles de las nuevas entidades de seguridad, como el Comité Interamericano Contra el Terrorismo (Cicte) y la Comisión Interamericana Contra el Abuso de Drogas (CICAD), por citar dos nuevas entidades, las cuales, junto con una intensa red de acuerdos tomados en los diferentes procesos de cumbres hemisféricas, constituyen hoy la base y estructura de una futura arquitectura.
1. Privilegiar el multilateralismo de la OEA, para fortalecerla y convertirla en un actor relevante.
2. Incorporar, en el sistema de seguridad, la aparición de la diplomacia de cumbres.
3. Sin perjuicio de lo anterior, dar importancia a las relaciones bilaterales con las subregiones del continente, muy particularmente las que sostenga Estados Unidos con ellas.
En suma, transitar de una seguridad hemisférica centrada en amenazas exógenas (protección contra el peligro comunista, en un escenario de Guerra Fría) a una que se encuentra fuertemente condicionada por anomalías endógenas (nuevas formas de amenazas no tradicionales, asimetrías de variada naturaleza y problemas internos de gobernabilidad, entre otros).
En síntesis, la Declaración de la Conferencia Especial de Seguridad marca un salto cualitativo en la modernización de un sistema de seguridad de las Américas. Asimismo, desarrolla una visión de alcance multilateral fundada en un concepto multidimensional de seguridad, que reconoce que la región ha transitado hacia un sistema de seguridad tipo "red" formado por antiguas y nuevas instituciones y regímenes, tanto colectivos como cooperativos, de alcance hemisférico, regional, subregional y bilateral.
Sin embargo, parecería que estas definiciones no son suficientes. El verdadero reto consiste en articular y poner en operación el nuevo sistema de seguridad tras la Conferencia Especial de Seguridad, en el contexto de una nueva trama formada por antiguas y nuevas organizaciones. En otras palabras, es necesario "conectar la red y asegurar que esté completa". A mi juicio, ése es parte del desafío pendiente y, para asumirlo, deberían darse los pasos que configuren el esquema delineado anteriormente, teniendo en cuenta -- a modo de resumen -- la necesidad de:
1. Considerar, identificar y asumir las asimetrías de la región;
2. Robustecer el multilateralismo en temas hemisféricos -- no confundir con ciertos temas bilaterales existentes en la región, como son, entre otros, los de carácter limítrofe o comercial, que tienen un tratamiento distinto -- ;
4. Fortalecer una OEA con reales capacidades para promover la concertación política y la cooperación, obteniendo estatura internacional, como una voz hemisférica respetada, en un mundo global;
5. Potenciar las fuerzas centrípetas, reduciendo las fuerzas centrífugas, para enfocarnos en los intereses comunes de la región;
6. transitar de un esquema de cooperación hacia uno de asociación, y
7. Fortalecer las bases existentes para configurar ese nuevo esquema de seguridad, que la comunidad hemisférica nos demanda en forma prioritaria.
Propuesta de una nueva arquitectura de seguridad en la región
La base, por tanto, es ir dando forma a esta nueva arquitectura de seguridad hemisférica, que debe fundarse en cuatro pilares fundamentales que contienen dos dimensiones interdependientes y complementarias y tengan en cuenta los aspectos mencionados anteriormente.
Los pilares fundamentales. La arquitectura de seguridad hemisférica debería tener en cuenta las organizaciones existentes y la amplia red de acuerdos regionales, en torno a cuatro pilares fundamentales:[13] el jurídico, el institucional, el de interlocución y el de prevención.
1. El jurídico, conformado por la red de acuerdos y tratados vigentes, complementados por los principios rectores de seguridad hemisférica contemplados en la Carta de la ONU y la Carta de la OEA.
2. El institucional, plasmado en las instituciones y procesos que funcionan activamente en esta materia, como lo son la OEA y su Comisión de Seguridad Hemisférica, las cumbres de las Américas y las conferencias de Ministros de Defensa.
3. El de interlocución, formado por la OEA y los órganos relacionados del sistema interamericano, como la Junta Interamericana de Defensa (JID), el Comité Interamericano Contra el Terrorismo (Cicte), la Comisión Interamericana Contra el Abuso de Drogas (CICAD), el Comité Interamericano para la Reducción de los Desastres Naturales (CIRDN) y, adicionalmente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
4. Finalmente, el pilar de la prevención, a través de los principales instrumentos para la prevención y resolución de conflictos y solución pacífica de las controversias, como el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) y el Pacto de Bogotá. Sin embargo, existe la imperiosa necesidad de revisarlos y adecuarlos a los actuales requerimientos de seguridad.
Las dos dimensiones interdependientes y complementarias. La primera es una dimensión continental que aborde la seguridad hemisférica, desde la perspectiva de un aporte global a la región.
En este modelo resulta indispensable robustecer la institucionalidad hemisférica mediante el fortalecimiento de la OEA, principal organismo articulador multilateral de la región. Debemos pensar en un proceso de modernización que considere cambios sustantivos para convertirla en una organización relevante, importante y con capacidad, incluso, para concertar instancias de diálogo extracontinentales. Además de lo anterior, debería consolidar el mandato para convertirse en la "secretaría del proceso de cumbres" existentes en la región. Y debería complementar la institucionalidad propuesta a través de una coordinación eficiente de los diversos organismos de seguridad y económicos existentes, (JID, CID, BID, Cicte, CICAD, CIRDN).
En esta dimensión continental se debería relacionar el interés regional para contribuir a operaciones de paz y lucha contra el terrorismo (en intercambio de información y prevención) con los intereses propios de Estados Unidos, con vista a un eficiente acopio de recursos y medios para la acción.
Este modelo fomenta un diálogo activo, dinámico y profundo, implementado sobre percepciones comunes de una temática consensuada y coherente.
Para que deje de ser una red inactiva y pase a interconectarse, los elementos fundamentales de su estructura deberían ser, entre otros:
1. Armonía de reglas y regulaciones.
2. Investigación conjunta y desarrollo de programas en áreas de prioridad.
3. Transferencia de tecnología.
4. Infraestructura regional en el área de telecomunicaciones y tecnologías de la información.
5. Identificación de proyectos de inversión para la modernización de los diversos sectores incluidos en un concepto amplio de seguridad.
6. Necesidad de desarrollar estabilidad y gobernabilidad.
7. Concreción de modelos aplicables de interdependencia.
8. Incorporación efectiva de las instituciones de la defensa.
9. Participación de Estados Unidos como un actor relevante, pero no arbitrario, en las relaciones que se establezcan.
10. Visión y compromiso de Estado cuando los gobiernos involucrados traten la temática.
11. Metodología y estructura que articule todo el sistema.
La segunda dimensión debe abordar la seguridad hemisférica como un aporte a la paz y estabilidad internas, desde una perspectiva subregional.
Teniendo en cuenta que en la región existen, como un hecho concreto e irrefutable, distintas realidades subregionales con sus propios desafíos de seguridad, se hace necesario que la arquitectura propuesta se consolide también en esta dimensión, con la finalidad de abordar los particulares desafíos de seguridad de la subregión y, al mismo tiempo, avanzar en la profundización de las medidas de confianza mutua y entendimientos bilaterales, en los que Estados Unidos aporte la creación de instancias de encuentro y en donde, particularmente la OEA y las organizaciones internacionales subregionales, puedan articular estrategias cuyas prioridades sean la estabilidad y la paz regionales.
En este segundo modelo, las relaciones, al ser múltiples, funcionan en un esquema restringido a un segmento subregional, suplantando la institucionalidad vigente, aunque sea en forma gradual, llegando a configurar organizaciones, normas, códigos de conducta y estructuras formales que dan vida a un sistema de seguridad para un área determinada, pudiendo complementarse con la dimensión continental. Este modelo parte del supuesto de no cambiar radicalmente el sistema actual, sino transformarlo en contenidos, propósitos y procedimientos; todo ello, en una evolución gradual, sistemática y ordenada.
Además, se requiere considerar entre los integrantes de la estructura la falta de hipótesis de conflicto tradicionales -- requisito categórico para su supervivencia y consolidación -- En concreto, esta esfera subregional complementa la continental al centrar sus desafíos particulares y, a la vez, es interdependiente de la dimensión continental al abordar los desafíos y amenazas continentales de carácter transnacional.
Reflexión final
En síntesis, el sistema de seguridad propuesto, debería estar definido en torno a cinco bases ciertas (partir de lo ya existente, el papel ampliado y multidimensional de la variable seguridad, la relación coherente con Estados Unidos, el fortalecimiento de la OEA en un plano multilateral y la incorporación de la diplomacia de cumbres en el sistema de seguridad); cuatro pilares (el jurídico, el institucional, el de interlocución y el de la prevención), y dos dimensiones complementarias e interdependientes (continental y subregional), con la finalidad de constituir una "arquitectura" de seguridad que aborde las actuales demandas de seguridad en una forma más eficiente y eficaz, dando forma a un tramado de seguridad de la región, de mayor peso, para el diálogo extracontinental.
Sólo a través de un trabajo coordinado en esta "arquitectura" de seguridad flexible hemisférica, y con el apoyo de Estados Unidos, podremos hacer posible que ésta deje de ser un desafío de integración pendiente. Ello pasa por alentar en el continente, en primer término, una mayor estabilidad política y económica que posibilite, en una segunda etapa, abrir las puertas del desarrollo y la seguridad.
Santiago de Chile, junio de 2005
Notas
1 En la II Cumbre de las Américas desarrollada en Santiago, en abril de 1999, los presidentes encomendaron a la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA efectuar un análisis sobre el significado, alcance y proyección de los conceptos de seguridad internacional en el hemisferio, indicando que el proceso debía culminar con la realización de una conferencia especial sobre seguridad, por realizarse, a más tardar, a comienzos de la próxima década. En la III Cumbre de las Américas, efectuada en Québec, en 2001, se ratificó el mandato anterior y se decidió celebrar una conferencia especial. En este contexto se desarrolló la Conferencia Especial de Seguridad realizada en México el 27 y 28 de octubre de 2003. Dicha conferencia concluyó con una Declaración Final de 52 puntos divididos en cuatro capítulos, y donde se destacan los siguientes aspectos: se estableció que la seguridad es un concepto de alcance multidimensional; se rescató la intención de los estados de fortalecer la Comisión de Seguridad Hemisférica y el reconocimiento de una arquitectura flexible, que incorpora diferentes niveles. Sin embargo, el desafío continúa siendo la implementación de los acuerdos.
2 Algunos autores (Keohane y Nye) consideran que es más propio hablar de "globalismo" en vez de globalización. El globalismo es un fenómeno histórico, en tanto que la globalización es una aceleración de éste, producto de la explosiva proliferación de medios de comunicación muy céleres (electrónicos y electromagnéticos) entendidos como la apertura de las sociedades, economías y tecnologías.
3 Charles A. Kupchan, The End of the American Era: U.S. Foreign Policy and the Geopolitics of the Twenty-first Century, Vintage Books, Nueva York, 2003.
4 El concepto reseñado constituye la base de la proposición que hacen Hans Günter Brauch, Antonio Marquina y Abdelwahab Biad en Euro-Mediterranean Partnership for the 21st Century, Trademed, Londres, 2000. Especialmente relevantes son los enfoques de los diferentes conceptos de seguridad, el novedoso concepto de "asociación de seguridad" y la advertencia acerca de la necesidad que en estos temas se consideren las dimensiones políticas, económicas, sociales, culturales y del medio ambiente, erradicando la común y frecuente visión de los temas de seguridad centrados -- prioritaria y casi únicamente -- en la seguridad militar.
5 Me refiero a la propuesta de Keohane y Nye sobre el paradigma de la interdependencia compleja, por considerar que las "aproximaciones tradicionales para la comprensión de los conflictos en la política mundial no explican con suficiente claridad el conflicto de la interdependencia". Robert Keohane y Joseph Nye, Poder e interdependencia. La política mundial en transición, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1977, pp. 16 y 22.
6 Al hablar de amenazas "no militares" se hace referencia a una cuestión discutible en los ámbitos académicos especializados, cuya interpretación en uno u otro sentido puede producir cambios radicales en la conducta política de un Estado. Se trata de diferenciar nítidamente que existen amenazas de "naturaleza militar", entendiéndose éstas como las amenazas que provienen de ejércitos estatales -- miembros plenos de la sociedad internacional -- , y amenazas de "naturaleza política" (terrorismo), en las cuales la violencia es una de las herramientas políticas para el logro de sus objetivos. Luego, la neutralización de una amenaza "no militar" pasa por el empleo de todos los instrumentos de poder de un Estado y no por privilegiar, en exclusiva, el instrumento de fuerza como respuesta, ya que se estaría militarizando un conflicto cuyo origen y fines no es militar. Otra conclusión es que las amenazas de naturaleza militar impactan principalmente en el ámbito de la defensa, mientras que una amenaza de tipo no militar impacta preferentemente en el ámbito de la seguridad asociado a una noción más amplia y no restringida. A nuestro juicio, el arte político está en hacer oportuna y correctamente la diferencia anotada.
7 Saul B. Cohen, Geopolitics of the World System, Rowman & Littlefield, Lanham, 2003.
8 Para profundizar en el impacto de la variable económica se debe consultar la tesis doctoral "La economía, una nueva variable en la relación estratégica y geopolítica del Cono Sur de América", de Juan Emilio Cheyre Espinosa, presentada en la Universidad Complutense, Madrid, 2002.
9 Este fenómeno afectará las exportaciones de los mercados mundiales en el sentido que a la tradicional "trazabilidad" de los productos habrá que agregar un componente de seguridad. Un dato interesante es la capacidad de control que posee Estados Unidos para inspeccionar el flujo de contenedores que ingresa diariamente a su territorio; éste no excede de 4% del total, cifra bajísima que obliga al proveedor-exportador a certificar un nivel de seguridad que se suma al de la calidad del producto.
10 José Miguel Insulza, Foreign Affairs en Español, vol. 5, núm. 1, 2005.
11 Departamento de Estado de Estados Unidos, Oficina de Prensa, Reporte sobre Latinoamérica, J.F. Hornbeck, del 1 de marzo de 2001.
12 Francisco Rojas Aravena, "Situación de la seguridad hemisférica post-Conferencia Especial de Seguridad en la Américas", Flacso-Chile, 2004.
13 Ibid., p. 17.
* Juan Emilio Cheyre Espinosa es comandante en jefe del Ejército de Chile desde el 10 de marzo de 2002. Oficial de Estado Mayor y magíster en Ciencias Militares de la Academia de Guerra del Ejército de Chile; magíster en Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile y doctor en Sociología y Ciencias Políticas de la Universidad Complutense de Madrid.
Introducción
Los procesos de integración política, económica, tecnológica o de seguridad son fenómenos que cada vez se expresan con mayor fuerza en el escenario internacional. En gran medida, ello es el resultado de las fuerzas puestas en movimiento por la globalización. Sin embargo, en América Latina la seguridad hemisférica continúa siendo un proceso de integración pendiente. Conocer los factores que han incidido en esta realidad, las condiciones que posibilitan y favorecen dicha integración y, finalmente, establecer una propuesta para hacer posible el desafío pendiente constituyen el objetivo del presente trabajo. Para el logro de lo anterior es necesario abordar, en primer término, algunas reflexiones sobre asuntos de la realidad latinoamericana; región que, a veces, tiende a verse muy homogénea. Fundamentaré que ello no es efectivo. Asumirlo es vital para enfrentar el desafío de consensuar una "arquitectura" de seguridad, tema central de este trabajo.
Así, la secuencia de esta publicación estará definida, en primer lugar, para establecer las razones por las cuales, estimo, la seguridad hemisférica constituye un desafío pendiente. En seguida, identificaré los elementos asociativos y disociativos que condicionan un sistema de seguridad para, finalmente, proponer las bases de lo que puede ser una posible solución a una arquitectura de seguridad hemisférica.
El estado actual de la seguridad hemisférica
¿Por qué, a mi juicio, la seguridad hemisférica es un desafío de integración pendiente? Porque en la situación actual de nuestra región ambos objetivos -- la seguridad y la integración -- no se han plasmado suficientemente debido a factores endógenos y exógenos.[1]
Los factores endógenos se vinculan con la heterogeneidad y asimetrías de un continente que abarca realidades diversas, entre ellas: la fragilidad de las instituciones, la crisis de gobernabilidad, la tendencia no dominada a los caudillismos, y su mayor peligro, el populismo; niveles de corrupción, narcotráfico, un abismal desequilibrio en la distribución de los ingresos y economías periféricas y primarias (materias primas) al servicio de los países industrializados, que generan servicios y tecnologías de punta. Ello configura una brecha claramente distinguible entre América del Norte y América Latina, que da lugar a una de las asimetrías más importantes en el continente. A lo anterior -- y para desgracia de la región -- se podría agregar que existen indefiniciones conceptuales cuando se habla de América Latina en su dimensión socioeconómica. En efecto, ¿qué es América Latina? ¿Es una región que pertenece al llamado "tercer mundo"?, ¿a los países en vías de desarrollo?, ¿a los países menos desarrollados del mundo?, ¿a las economías en vías de industrialización?, ¿a los países de bajos o de medianos ingresos?, ¿a los países de bajo consumo?, ¿a las naciones del sur? En fin, ¿es una región de la periferia mundial?
Creo que una primera consideración básica, es consensuar un enfoque homologable, apreciando que para estructurar una arquitectura de seguridad hemisférica es vital reconocer, identificar y asumir las asimetrías de la región. A modo de ejemplo, en el continente existen países que son potencias globales y pertenecen a la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), hay potencias regionales como Brasil y México, estados emergentes, microestados y otros estados fallidos.
Por otra parte, una radiografía actualizada hace imperativo abordar el desafío pendiente de estructurar un nuevo sistema de seguridad, que parta de obtener una comunidad de intereses para que tal sistema funcione, en el marco de una organización multilateral. En consecuencia, fortalecer la Organización de Estados Americanos (OEA) se constituye en una segunda consideración sine qua non para un nuevo sistema de seguridad que, a la fecha, se encuentra sólo enunciado, y muy genéricamente.
Pasemos a los factores exógenos. A través de su historia, América Latina ha sido una región fuertemente influida por las relaciones de poder del sistema internacional. El hecho central es la presencia en la vecindad más cercana de la principal potencia mundial desde el término de la Segunda Guerra Mundial y, desde el fin de la Guerra Fría, de la potencia hegemónica. Para América Latina, la presencia -- muchas veces desestabilizante -- de Estados Unidos en la región ha significado una relación extremadamente compleja -- y, por qué no decirlo, poco comprensible -- de "amor-odio". Desde su independencia, los países sudamericanos han buscado limitar el poder sin contrapeso de la potencia rectora; no ha habido mucho éxito.
Tal vez el camino fue errado; quizás podría haber sido más provechoso "asociarse" en aquellas empresas en las cuales coincidían los intereses de Estados Unidos y determinados actores latinoamericanos. A mi juicio, por su carácter vital, una de esas empresas debió ser la de la seguridad y defensa hemisféricas, pero asumidas con una mirada amplia y compartida; no con la visión reduccionista que alguna de las partes intente hacer prevalecer.
El segundo factor exógeno que ha afectado la integración en materia de seguridad está relacionado con las fuerzas desatadas por la globalización,[2] que está impactando a los países de la región en forma proporcional a sus respectivos procesos de consolidación del Estado. El verdadero desafío es transformar esos fenómenos en oportunidades. En este sentido nos parece muy acertado un concepto de Samuel Berger, que recoge un libro reciente de Charles A. Kupchan.[3] Para Berger -- ex asesor de Seguridad Nacional del gobierno de Clinton -- , el viejo paradigma impuesto por la Guerra Fría de "ganadores" y "perdedores" ya no explica el nuevo escenario internacional. A su juicio, en el interés de Estados Unidos debería estar una región latinoamericana más integrada, estable y fuerte. Junto a lo anterior, Kupchan y otros autores destacan el hecho de que si le va bien a América Latina, le va bien a Estados Unidos. Lo mismo sostiene en la relación con Europa. Éstos son signos claros de los nuevos tiempos. Más aún, el presidente de Chile Ricardo Lagos Escobar, en gira por la región, declaró al diario El Mercurio, el 21 de abril de 2005, que "en el siglo XXI las relaciones entre estados y pueblos van a estar marcadas por el respeto a la diversidad, a los distintos modelos de desarrollo que cada país se otorgue. Un continente integrado en su diversidad exige aprecio y respeto mutuo".
De allí se desprende, entonces, una tercera consideración básica. En la región debería primar una estrategia de asociación[4] -- más que aquella de simple cooperación, y que debe abarcar no sólo lo económico -- , con la finalidad de mitigar las asimetrías existentes y sobre la cual se articule un sistema de seguridad. En otras palabras, una "asociación de seguridad" donde haya cabida para considerar las dimensiones políticas, sociales, culturales y medioambientales que no encuentran contenido en el puro concepto de "interdependencia compleja".[5]
Lo anterior cobra mayor relevancia cuando observamos que, junto con la pervivencia de las amenazas tradicionales -- en diferente grado y complejidad -- , en el continente se ha evidenciado, desde hace unas décadas, la eclosión de amenazas de naturaleza no militar.[6] Entre éstas se contarían: el terrorismo; el narcotráfico; la degradación del medio ambiente; la precariedad institucional, que genera ingobernabilidad; los desastres naturales; el comercio y tráfico ilegal de armas, y los crecientes niveles de pobreza.
En consecuencia, la actual noción de seguridad es bastante más amplia que la restringida del periodo de la Guerra Fría, asociándose a factores políticos, económicos, sociales, ambientales y culturales. De allí que, en mi opinión, se debe visualizar un esquema de seguridad que transite desde uno centrado en la defensa hemisférica hacia uno basado en la seguridad continental, que admita las propias y diferentes percepciones, así como la diversa intensidad de las nuevas amenazas en su impacto transnacional.
Elementos asociativos y disociativos que condicionan un nuevo sistema de seguridad
Esbozadas las bases de la situación actual en lo continental, deseo abordar los elementos asociativos y disociativos que imperan en la región. Ellos son causa no sólo de su heterogeneidad y asimetría, sino de su bajo peso específico en los asuntos mundiales. También detallaré circunstancias favorables. Creo que las debilidades y fortalezas son vitales -- si se reducen las unas y se potencian las otras -- para sustentar una arquitectura de seguridad diferente de la existente, reconocida como caduca.
Un cuadro relativamente exacto nos indica que América Latina es una región con singularidades muy específicas. Éstas se inscriben dentro de las siguientes características, de tipo asociativo, que sin duda son fortalezas:
Es una región de paz y en paz, con la excepción de Colombia y otros focos de conflicto de baja intensidad. Ello ha llevado al SIPRI (Instituto de Estocolmo para la Investigación de la Paz) a designar al Cono Sur en particular como una de las zonas de mayor estabilidad del mundo. Lo anterior se ratifica al comprobar que los principales acuerdos políticos, al amparo del Mercosur, han sido declarar (Ushuaia, 1998) a su área geográfica como zona de paz y, al mismo tiempo (Declaración de Mendoza, de 1991), como una región libre de armas de destrucción masiva.
La Posguerra Fría transformó los tradicionales códigos "amigo-enemigo", tan vívidos durante la era anterior. Los mismos ejércitos, que se inscribían en esa política, han venido transitando hacia estadios de mayor cooperación, confianza mutua e integración, como hoy se puede apreciar en la fuerza multinacional que se encuentra en Haití (MINUSTAH; en inglés: UNSMIH).
Un ejemplo paradigmático es el que ha ocurrido con la relación castrense chileno-argentina en los últimos 10 años. Desde una situación de cuasi-guerra, en 1978, hoy ambos países se encuentran comprometidos en una relación bilateral sumamente auspiciosa, que comprende la participación en despliegues conjuntos de paz en Haití y Chipre; ejercicios binacionales con tropas cruzando las fronteras de ambos países; entrenamientos de campaña; intercambio de alumnos en diversos cursos y presencia de oficiales alumnos en las academias de guerra institucionales. Esto último prueba que, prácticamente, estamos soldando el último eslabón en la cadena de confianza de dos ejércitos que en el pasado se han mirado con recelo.
Detalladas estas singularidades positivas, e independientemente de las asimetrías y heterogeneidades ya descritas, creo que deben reconocerse los aspectos de homogeneidad hemisférica.
Como lo anticipara, han contribuido a una percepción de uniformidad regional -- a mi juicio errada -- las denominadas "fuerzas centrípetas": un idioma y una religión (mayoritariamente católica) comunes; procesos de independencia de la metrópoli (España) sensiblemente similares y una matriz de valores compartidos en torno a la denominada "cultura latina".[7] Pese a su potencial homogeneizador, estas fuerzas no han sido lo bastante poderosas como para contrarrestar las fuerzas "centrífugas" o de separación, que se han mostrado más fuertes, desde tiempos muy remotos.
Aquí entramos a elementos disociativos -- sin duda debilidades para enfrentar un sistema de seguridad -- donde priman, según algunos observadores, los fuertes particularismos. Al efecto, pueden mencionarse la influencia de un espíritu separatista colonial -- que habría perdurado hasta nuestros días en algunas capas ilustradas de la sociedad (propensión a la autonomía) -- y la tendencia al caudillismo.
No obstante, mi propuesta es que estas últimas fuerzas son perfectamente posibles de reducir hasta una magnitud que permita una acción centrada en los intereses comunes, más que en las divisiones. Ello constituye la cuarta consideración básica de la estructuración de un sistema de seguridad.
En suma, un sistema de seguridad acorde con las características de la región, tendría que levantarse a partir del potencial de las fuerzas centrípetas ya mencionadas. Eso permitiría revertir el dominio de las fuerzas centrífugas, para fundar un andamiaje de seguridad que asegure el triunfo, predominio y consolidación de las fuerzas de unión en la estructuración de una arquitectura de seguridad hemisférica.
En otras palabras, para avanzar en la formulación de un esquema de seguridad hemisférica me parece importante considerar lo siguiente:
1. Abordar el diseño de una probable arquitectura de seguridad hemisférica, que debe tener en cuenta las particulares asimetrías de la región;
2. Fortalecer una institución que favorezca el diálogo multilateral hemisférico. De allí, entonces, que un proceso de modernización sea indispensable para fortalecer la OEA;
3. Privilegiar estrategias de asociación que consideren, desde una perspectiva holística, morigerar las asimetrías expresadas en los diversos factores políticos, económicos, de seguridad, sociales y ambientales en la región, y
4. Reducir las fuerzas centrífugas, o de separación, a través del fortalecimiento de las fuerzas centrípetas, o de unión, basadas en una matriz de valores compartidos, que permita centrarnos más en los intereses comunes de la región.
Bases para configurar un nuevo esquema de seguridad hemisférica
Ya descrita la actual situación y propuesto cuatro imperativos por considerar, para transitar a un nuevo esquema de seguridad de la región, creo conveniente afirmar que, con todo, el sistema antiguo -- hoy ampliamente cuestionado -- no podría eliminarse por completo para dar paso a uno totalmente distinto.
Se trata de construir un nuevo andamiaje utilizando los cimientos de una estructura que, en el pasado, al menos, tuvo el mérito de constituir un escenario en el cual los estados de la región pudieron presentar sus particulares problemas de seguridad y defensa, pese a que la potencia rectora definía el enemigo y el carácter de la amenaza.
En dicho escenario, las variables geopolíticas y estratégicas -- por largo tiempo independientes -- dominaban las relaciones de poder en América Latina. Sin embargo, con el término de la Guerra Fría la variable económica se convirtió en el elemento articulador de un cambio, ya que posibilitó mejores niveles de cooperación entre los estados, alcanzando su mayor expresión entre los países pertenecientes y asociados al Mercosur. Un fenómeno parecido se ha dado en torno a los otros bloques económicos como, a modo de ejemplo, la experiencia del "Sistema de Integración Centroamericana" (SICA) o la del Caribe, alrededor de la Comunidad de Estados del Caribe (Caricom). La economía, en consecuencia, ha tenido la virtud de "domar" las variables históricas, relegándolas a un lugar de menor influencia y decisión en los asuntos políticos, económicos y comerciales.[8]
Paralelamente a la aparición de la economía como una variable importante se produce la eclosión de las amenazas no tradicionales (emergentes, asimétricas), las cuales alcanzan su cenit el 11 de septiembre de 2001. Dicho hito hace que, nuevamente, las variables geopolíticas y estratégicas vuelvan a compartir, junto con la economía, un lugar en la formulación de la política internacional de Estados Unidos, en donde muchas veces las consideraciones de defensa y de seguridad antecederán incluso a las de tipo económico.
Esta situación constituirá, a mi juicio, la segunda base sobre la cual debería cimentarse un futuro sistema de seguridad hemisférica.[9] Sin embargo, para lo anterior es relevante visualizar el concepto amplio y multidimensional de seguridad, en el contexto de las principales amenazas que interesan y afectan a todos o la mayor parte de los actores de la región.
Otra base para delinear un nuevo sistema de seguridad -- y que parecería ser vital -- es establecer una relación coherente con Estados Unidos, en la que todos los países de la región encuentren una fórmula acorde al siglo XXI, determinada por la integración y la cooperación mutuas.
Me centraré en destacar aquellos aspectos que puedan servir para hallar puntos de encuentro entre los intereses regionales y los de Estados Unidos. Creo que son claros pero, en la práctica, la claridad no ha hecho que sean relevantes.
En primer lugar,[10] hay un factor geográfico innegable: la contigüidad, que siempre ha condicionado la relación y seguirá estando presente en las consideraciones estratégicas y geopolíticas en todo el hemisferio.
Lo segundo: siempre la relación hemisférica revestirá el carácter de estratégica para Estados Unidos, sin perjuicio de señalar que el continente, al sur del río Bravo, tiene y ha tenido una importancia menor para la política exterior estadounidense; es más, algunos especialistas la reconocen como una relación que ha fluctuado entre el "descuido benigno estratégico" y la intervención directa (incluidas las ocupaciones militares).
Tercero: la relación económica entre Estados Unidos y la región sigue siendo importante, sin considerar que México es su segundo socio comercial a escala mundial y que Brasil compra más productos estadounidenses que Australia y casi tantos como China. La región es el socio comercial con más rápido crecimiento en dicho mercado. Más aún, se puede citar que entre 1990 y 2000 el intercambio total entre Estados Unidos y América Latina creció 219%, comparado con 118% de Asia, 89% de Europa del Este, 62% de África y 125% del resto del mundo.[11]
Cuarto: Estados Unidos y América Latina están ligados por una voluntad común de expandir, defender y perfeccionar la democracia, junto con la acción común en defensa de ciertos bienes públicos globales, como la paz internacional y los derechos humanos. Ello configura una matriz de valores compartidos en el continente.
Quinto: es de interés hemisférico abordar de manera conjunta los temas de la migración en sentido Sur-Norte y Este-Oeste.
Todos los aspectos mencionados podrían constituir la base sobre la cual se defina un nuevo tipo de relación de Estados Unidos con la región en un plano multidimensional, en la cual no se imponga unilateralmente la visión de un actor para con la región, ni se articulen posiciones en contra de los intereses de la principal potencia en el ámbito de la seguridad hemisférica.
Esto implicaría privilegiar el multilateralismo en la relación estadounidense con la principal organización internacional de la región: la OEA. En consecuencia, resulta obligatorio fortalecerla para convertirla en un actor relevante, tanto en el plano regional como mundial.
Sin embargo, como ello no basta, habría que privilegiar simultáneamente el bilateralismo con cada una de las subregiones del continente, con la finalidad de atender sus particularidades y sus especiales desafíos. En otras palabras, habría que incentivar y centrar el diálogo de Estados Unidos con Caricom, SICA, Comunidad Andina y Mercosur, entre ellos.
Hay, además, un tercer plano que Estados Unidos emplea a menudo: el de su relación exclusiva, directa y única con aquellos estados que presentan situaciones especiales de seguridad en la región. Por cierto, no se puede impedir a la potencia rectora este tipo de compromisos. Pero, sería mejor que estuvieran respaldados en los planos ya mencionados, toda vez que, cifras en mano, la asistencia de Estados Unidos a dichos países provoca una distorsión en los equilibrios estratégicos (o de otro tipo), vecinales y locales.
Una quinta base existente, y que creo debe incorporarse al nuevo esquema de seguridad, es la llamada "Diplomacia de Cumbres". Durante la década de los ochenta, se formalizó esta modalidad como una forma de privilegiar un diálogo político directo, al más alto nivel interestatal, a fin de superar el estancamiento en el diálogo de seguridad de la región. Ya en los noventa, este mecanismo se transformó en una de las principales formas de inserción de América Latina y el Caribe, generando espacios para la construcción de escenarios para la concertación de políticas en los ámbitos regional y subregional. En consecuencia, podemos distinguir, entre otras, las siguientes instancias:
1. Cumbres hemisféricas o de las Américas. La idea nació por iniciativa de Estados Unidos, en torno a la idea de construir un gran mercado desde "Alaska a la Patagonia". Participan todos los países miembro del sistema interamericano.
2. Cumbres regionales-Grupo de Rio. Constituido oficialmente en 1986, a partir del Grupo Contadora, creado en 1983, para actuar en la crisis centroamericana. Por primera vez en la historia reciente de la región se conformó un grupo que celebra encuentros periódicos entre presidentes.
3. Cumbres subregionales. Conformada por la Comunidad Andina de Naciones (CAN), Mercosur, SICA y Caricom, constituyen una instancia de encuentro del más alto nivel de sus autoridades de Estado, al menos de carácter anual.
En concreto, la diplomacia de cumbres ha establecido un escenario de diálogo y debate político abierto, constituyéndose en un nuevo referente para la discusión de temas de seguridad hemisférica que no debería perderse. De igual forma, ha permitido a América Latina relacionarse con otras regiones del planeta, como la Cumbre Unión Europea-América Latina y el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC).
En síntesis, parecería que las siguientes son bases ciertas para asumir el desafío de una definición actualizada de seguridad hemisférica:
1. Partir de lo ya existente, en materia de seguridad hemisférica.
2. Dar a la variable de seguridad un lugar vital dentro de las consideraciones estratégicas y económicas, asegurándose de considerar una noción amplia del concepto de seguridad y no restringido a las amenazas que puedan interesar a algún o algunos actores más relevantes.
3. Establecer una relación coherente y multidimensional con el papel de Estados Unidos en el nuevo esquema de seguridad, determinado por la integración y cooperación mutua.
Estado actual de la arquitectura de seguridad de las Américas
Ahora bien, ¿cuál es el estado actual en materia de seguridad hemisférica? Un hito relevante lo constituye la última Conferencia Especial de Seguridad, realizada en México en 2003. Al analizar las secciones de la Declaración Final de la conferencia se pueden observar cuatro tesis centrales,[12] a saber:
Nuevas respuestas cooperativas para el nuevo escenario de seguridad global
Se reafirma que sólo la cooperación, a través del multilateralismo y la sostenida ratificación del derecho internacional, es lo que posibilita superar los nuevos desafíos y riesgos presentes en el sistema internacional, particularmente en el área de seguridad. El carácter transnacional y multidimensional reafirma que la cooperación es el método más efectivo.
A. La democracia y el respeto a los derechos humanos son el eje para la paz y estabilidad en las Américas.
(Se reafirma el peso de la democracia y el compromiso en la defensa de los derechos humanos como un valor que orienta las acciones colectivas y la solidaridad hemisférica.)
B. La nueva agenda es crecientemente transnacional y multidimensional.
C. La agenda de seguridad demanda una acción multilateral de carácter multidimensional, y eso lo recoge plenamente la Declaración.
D. Se constató la existencia de estructuras bases para una nueva arquitectura de seguridad.
La declaración ratifica los papeles de las nuevas entidades de seguridad, como el Comité Interamericano Contra el Terrorismo (Cicte) y la Comisión Interamericana Contra el Abuso de Drogas (CICAD), por citar dos nuevas entidades, las cuales, junto con una intensa red de acuerdos tomados en los diferentes procesos de cumbres hemisféricas, constituyen hoy la base y estructura de una futura arquitectura.
1. Privilegiar el multilateralismo de la OEA, para fortalecerla y convertirla en un actor relevante.
2. Incorporar, en el sistema de seguridad, la aparición de la diplomacia de cumbres.
3. Sin perjuicio de lo anterior, dar importancia a las relaciones bilaterales con las subregiones del continente, muy particularmente las que sostenga Estados Unidos con ellas.
En suma, transitar de una seguridad hemisférica centrada en amenazas exógenas (protección contra el peligro comunista, en un escenario de Guerra Fría) a una que se encuentra fuertemente condicionada por anomalías endógenas (nuevas formas de amenazas no tradicionales, asimetrías de variada naturaleza y problemas internos de gobernabilidad, entre otros).
En síntesis, la Declaración de la Conferencia Especial de Seguridad marca un salto cualitativo en la modernización de un sistema de seguridad de las Américas. Asimismo, desarrolla una visión de alcance multilateral fundada en un concepto multidimensional de seguridad, que reconoce que la región ha transitado hacia un sistema de seguridad tipo "red" formado por antiguas y nuevas instituciones y regímenes, tanto colectivos como cooperativos, de alcance hemisférico, regional, subregional y bilateral.
Sin embargo, parecería que estas definiciones no son suficientes. El verdadero reto consiste en articular y poner en operación el nuevo sistema de seguridad tras la Conferencia Especial de Seguridad, en el contexto de una nueva trama formada por antiguas y nuevas organizaciones. En otras palabras, es necesario "conectar la red y asegurar que esté completa". A mi juicio, ése es parte del desafío pendiente y, para asumirlo, deberían darse los pasos que configuren el esquema delineado anteriormente, teniendo en cuenta -- a modo de resumen -- la necesidad de:
1. Considerar, identificar y asumir las asimetrías de la región;
2. Robustecer el multilateralismo en temas hemisféricos -- no confundir con ciertos temas bilaterales existentes en la región, como son, entre otros, los de carácter limítrofe o comercial, que tienen un tratamiento distinto -- ;
4. Fortalecer una OEA con reales capacidades para promover la concertación política y la cooperación, obteniendo estatura internacional, como una voz hemisférica respetada, en un mundo global;
5. Potenciar las fuerzas centrípetas, reduciendo las fuerzas centrífugas, para enfocarnos en los intereses comunes de la región;
6. transitar de un esquema de cooperación hacia uno de asociación, y
7. Fortalecer las bases existentes para configurar ese nuevo esquema de seguridad, que la comunidad hemisférica nos demanda en forma prioritaria.
Propuesta de una nueva arquitectura de seguridad en la región
La base, por tanto, es ir dando forma a esta nueva arquitectura de seguridad hemisférica, que debe fundarse en cuatro pilares fundamentales que contienen dos dimensiones interdependientes y complementarias y tengan en cuenta los aspectos mencionados anteriormente.
Los pilares fundamentales. La arquitectura de seguridad hemisférica debería tener en cuenta las organizaciones existentes y la amplia red de acuerdos regionales, en torno a cuatro pilares fundamentales:[13] el jurídico, el institucional, el de interlocución y el de prevención.
1. El jurídico, conformado por la red de acuerdos y tratados vigentes, complementados por los principios rectores de seguridad hemisférica contemplados en la Carta de la ONU y la Carta de la OEA.
2. El institucional, plasmado en las instituciones y procesos que funcionan activamente en esta materia, como lo son la OEA y su Comisión de Seguridad Hemisférica, las cumbres de las Américas y las conferencias de Ministros de Defensa.
3. El de interlocución, formado por la OEA y los órganos relacionados del sistema interamericano, como la Junta Interamericana de Defensa (JID), el Comité Interamericano Contra el Terrorismo (Cicte), la Comisión Interamericana Contra el Abuso de Drogas (CICAD), el Comité Interamericano para la Reducción de los Desastres Naturales (CIRDN) y, adicionalmente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
4. Finalmente, el pilar de la prevención, a través de los principales instrumentos para la prevención y resolución de conflictos y solución pacífica de las controversias, como el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) y el Pacto de Bogotá. Sin embargo, existe la imperiosa necesidad de revisarlos y adecuarlos a los actuales requerimientos de seguridad.
Las dos dimensiones interdependientes y complementarias. La primera es una dimensión continental que aborde la seguridad hemisférica, desde la perspectiva de un aporte global a la región.
En este modelo resulta indispensable robustecer la institucionalidad hemisférica mediante el fortalecimiento de la OEA, principal organismo articulador multilateral de la región. Debemos pensar en un proceso de modernización que considere cambios sustantivos para convertirla en una organización relevante, importante y con capacidad, incluso, para concertar instancias de diálogo extracontinentales. Además de lo anterior, debería consolidar el mandato para convertirse en la "secretaría del proceso de cumbres" existentes en la región. Y debería complementar la institucionalidad propuesta a través de una coordinación eficiente de los diversos organismos de seguridad y económicos existentes, (JID, CID, BID, Cicte, CICAD, CIRDN).
En esta dimensión continental se debería relacionar el interés regional para contribuir a operaciones de paz y lucha contra el terrorismo (en intercambio de información y prevención) con los intereses propios de Estados Unidos, con vista a un eficiente acopio de recursos y medios para la acción.
Este modelo fomenta un diálogo activo, dinámico y profundo, implementado sobre percepciones comunes de una temática consensuada y coherente.
Para que deje de ser una red inactiva y pase a interconectarse, los elementos fundamentales de su estructura deberían ser, entre otros:
1. Armonía de reglas y regulaciones.
2. Investigación conjunta y desarrollo de programas en áreas de prioridad.
3. Transferencia de tecnología.
4. Infraestructura regional en el área de telecomunicaciones y tecnologías de la información.
5. Identificación de proyectos de inversión para la modernización de los diversos sectores incluidos en un concepto amplio de seguridad.
6. Necesidad de desarrollar estabilidad y gobernabilidad.
7. Concreción de modelos aplicables de interdependencia.
8. Incorporación efectiva de las instituciones de la defensa.
9. Participación de Estados Unidos como un actor relevante, pero no arbitrario, en las relaciones que se establezcan.
10. Visión y compromiso de Estado cuando los gobiernos involucrados traten la temática.
11. Metodología y estructura que articule todo el sistema.
La segunda dimensión debe abordar la seguridad hemisférica como un aporte a la paz y estabilidad internas, desde una perspectiva subregional.
Teniendo en cuenta que en la región existen, como un hecho concreto e irrefutable, distintas realidades subregionales con sus propios desafíos de seguridad, se hace necesario que la arquitectura propuesta se consolide también en esta dimensión, con la finalidad de abordar los particulares desafíos de seguridad de la subregión y, al mismo tiempo, avanzar en la profundización de las medidas de confianza mutua y entendimientos bilaterales, en los que Estados Unidos aporte la creación de instancias de encuentro y en donde, particularmente la OEA y las organizaciones internacionales subregionales, puedan articular estrategias cuyas prioridades sean la estabilidad y la paz regionales.
En este segundo modelo, las relaciones, al ser múltiples, funcionan en un esquema restringido a un segmento subregional, suplantando la institucionalidad vigente, aunque sea en forma gradual, llegando a configurar organizaciones, normas, códigos de conducta y estructuras formales que dan vida a un sistema de seguridad para un área determinada, pudiendo complementarse con la dimensión continental. Este modelo parte del supuesto de no cambiar radicalmente el sistema actual, sino transformarlo en contenidos, propósitos y procedimientos; todo ello, en una evolución gradual, sistemática y ordenada.
Además, se requiere considerar entre los integrantes de la estructura la falta de hipótesis de conflicto tradicionales -- requisito categórico para su supervivencia y consolidación -- En concreto, esta esfera subregional complementa la continental al centrar sus desafíos particulares y, a la vez, es interdependiente de la dimensión continental al abordar los desafíos y amenazas continentales de carácter transnacional.
Reflexión final
En síntesis, el sistema de seguridad propuesto, debería estar definido en torno a cinco bases ciertas (partir de lo ya existente, el papel ampliado y multidimensional de la variable seguridad, la relación coherente con Estados Unidos, el fortalecimiento de la OEA en un plano multilateral y la incorporación de la diplomacia de cumbres en el sistema de seguridad); cuatro pilares (el jurídico, el institucional, el de interlocución y el de la prevención), y dos dimensiones complementarias e interdependientes (continental y subregional), con la finalidad de constituir una "arquitectura" de seguridad que aborde las actuales demandas de seguridad en una forma más eficiente y eficaz, dando forma a un tramado de seguridad de la región, de mayor peso, para el diálogo extracontinental.
Sólo a través de un trabajo coordinado en esta "arquitectura" de seguridad flexible hemisférica, y con el apoyo de Estados Unidos, podremos hacer posible que ésta deje de ser un desafío de integración pendiente. Ello pasa por alentar en el continente, en primer término, una mayor estabilidad política y económica que posibilite, en una segunda etapa, abrir las puertas del desarrollo y la seguridad.
Santiago de Chile, junio de 2005
Notas
1 En la II Cumbre de las Américas desarrollada en Santiago, en abril de 1999, los presidentes encomendaron a la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA efectuar un análisis sobre el significado, alcance y proyección de los conceptos de seguridad internacional en el hemisferio, indicando que el proceso debía culminar con la realización de una conferencia especial sobre seguridad, por realizarse, a más tardar, a comienzos de la próxima década. En la III Cumbre de las Américas, efectuada en Québec, en 2001, se ratificó el mandato anterior y se decidió celebrar una conferencia especial. En este contexto se desarrolló la Conferencia Especial de Seguridad realizada en México el 27 y 28 de octubre de 2003. Dicha conferencia concluyó con una Declaración Final de 52 puntos divididos en cuatro capítulos, y donde se destacan los siguientes aspectos: se estableció que la seguridad es un concepto de alcance multidimensional; se rescató la intención de los estados de fortalecer la Comisión de Seguridad Hemisférica y el reconocimiento de una arquitectura flexible, que incorpora diferentes niveles. Sin embargo, el desafío continúa siendo la implementación de los acuerdos.
2 Algunos autores (Keohane y Nye) consideran que es más propio hablar de "globalismo" en vez de globalización. El globalismo es un fenómeno histórico, en tanto que la globalización es una aceleración de éste, producto de la explosiva proliferación de medios de comunicación muy céleres (electrónicos y electromagnéticos) entendidos como la apertura de las sociedades, economías y tecnologías.
3 Charles A. Kupchan, The End of the American Era: U.S. Foreign Policy and the Geopolitics of the Twenty-first Century, Vintage Books, Nueva York, 2003.
4 El concepto reseñado constituye la base de la proposición que hacen Hans Günter Brauch, Antonio Marquina y Abdelwahab Biad en Euro-Mediterranean Partnership for the 21st Century, Trademed, Londres, 2000. Especialmente relevantes son los enfoques de los diferentes conceptos de seguridad, el novedoso concepto de "asociación de seguridad" y la advertencia acerca de la necesidad que en estos temas se consideren las dimensiones políticas, económicas, sociales, culturales y del medio ambiente, erradicando la común y frecuente visión de los temas de seguridad centrados -- prioritaria y casi únicamente -- en la seguridad militar.
5 Me refiero a la propuesta de Keohane y Nye sobre el paradigma de la interdependencia compleja, por considerar que las "aproximaciones tradicionales para la comprensión de los conflictos en la política mundial no explican con suficiente claridad el conflicto de la interdependencia". Robert Keohane y Joseph Nye, Poder e interdependencia. La política mundial en transición, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1977, pp. 16 y 22.
6 Al hablar de amenazas "no militares" se hace referencia a una cuestión discutible en los ámbitos académicos especializados, cuya interpretación en uno u otro sentido puede producir cambios radicales en la conducta política de un Estado. Se trata de diferenciar nítidamente que existen amenazas de "naturaleza militar", entendiéndose éstas como las amenazas que provienen de ejércitos estatales -- miembros plenos de la sociedad internacional -- , y amenazas de "naturaleza política" (terrorismo), en las cuales la violencia es una de las herramientas políticas para el logro de sus objetivos. Luego, la neutralización de una amenaza "no militar" pasa por el empleo de todos los instrumentos de poder de un Estado y no por privilegiar, en exclusiva, el instrumento de fuerza como respuesta, ya que se estaría militarizando un conflicto cuyo origen y fines no es militar. Otra conclusión es que las amenazas de naturaleza militar impactan principalmente en el ámbito de la defensa, mientras que una amenaza de tipo no militar impacta preferentemente en el ámbito de la seguridad asociado a una noción más amplia y no restringida. A nuestro juicio, el arte político está en hacer oportuna y correctamente la diferencia anotada.
7 Saul B. Cohen, Geopolitics of the World System, Rowman & Littlefield, Lanham, 2003.
8 Para profundizar en el impacto de la variable económica se debe consultar la tesis doctoral "La economía, una nueva variable en la relación estratégica y geopolítica del Cono Sur de América", de Juan Emilio Cheyre Espinosa, presentada en la Universidad Complutense, Madrid, 2002.
9 Este fenómeno afectará las exportaciones de los mercados mundiales en el sentido que a la tradicional "trazabilidad" de los productos habrá que agregar un componente de seguridad. Un dato interesante es la capacidad de control que posee Estados Unidos para inspeccionar el flujo de contenedores que ingresa diariamente a su territorio; éste no excede de 4% del total, cifra bajísima que obliga al proveedor-exportador a certificar un nivel de seguridad que se suma al de la calidad del producto.
10 José Miguel Insulza, Foreign Affairs en Español, vol. 5, núm. 1, 2005.
11 Departamento de Estado de Estados Unidos, Oficina de Prensa, Reporte sobre Latinoamérica, J.F. Hornbeck, del 1 de marzo de 2001.
12 Francisco Rojas Aravena, "Situación de la seguridad hemisférica post-Conferencia Especial de Seguridad en la Américas", Flacso-Chile, 2004.
13 Ibid., p. 17.
* Juan Emilio Cheyre Espinosa es comandante en jefe del Ejército de Chile desde el 10 de marzo de 2002. Oficial de Estado Mayor y magíster en Ciencias Militares de la Academia de Guerra del Ejército de Chile; magíster en Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile y doctor en Sociología y Ciencias Políticas de la Universidad Complutense de Madrid.
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