Diego Cardona C
Toda política exterior contiene una serie de principios básicos que le dan sentido y que sirven de punto de mira para sus ejecutores. Sin embargo, debe distinguirse entre el discurso legitimador de la política exterior y los principios básicos que animan a la misma, para arribar a una adecuada comprensión de los hechos. En el caso de la política exterior colombiana, podemos distinguir varias características: 1) un proceso gradual de desideologización y universalización de las relaciones internacionales; 2) la estrecha relación entre los procesos internos y la política exterior; 3) la utilización del derecho como instrumento privilegiado de política exterior; 4) la importancia variable de la política económica; 5) la utilización de la diplomacia multilateral, y 6) la limitación de los instrumentos de la política exterior. Veamos en detalle estas características:
1) Desideologización y universalización de las relaciones internacionales
No es esta una característica específica del caso colombiano, pero no puede dejarse de señalar su existencia. El mundo de la posguerra nos encontró con una serie de relaciones internacionales limitadas a los países triunfadores de ese entonces y al mundo latinoamericano. Aún así, la agenda exterior estaba profundamente marcada por las relaciones bilaterales con Estados Unidos y solo subsidiariamente con nuestros vecinos próximos. Alguna actividad había existido en las conferencias que condujeron a la Carta de San Francisco, pero fue de todas formas bastante limitada a la diplomacia multilateral de las conferencias internacionales, incluido el esfuerzo en la fundación de la OEA.
Con la década de los sesenta y con el comienzo de la independencia de los países de Asia y África, el mundo se hizo de pronto más grande y complejo. Además, se hacía necesario incluir de nuevo una preocupación por las relaciones con los países de Europa Occidental, ahora remozados después del éxito de los planes de reconstrucción. Luego, con un mundo en trance de distensión que duraría hasta finales de los setentas, el gobierno Lleras Restrepo inició un período cualitativamente nuevo de la política exterior colombiana: el de la asociación con los semejantes. El impulso al proceso integracionista mediante el Pacto Andino, la diversificación de relaciones con algunos países del mundo socialista, la participación aunque tímida en la UNCTAD y otros foros internacionales muestran un proceso de universalización gradual de las relaciones internacionales del país, que miraba menos al color del gobierno o el sistema de los Estados con los que se establecieran nuevos vínculos, y más a las posibilidades de incrementar nuestra capacidad negociadora y los intercambios comerciales. Dicho proceso continuó de manera desigual durante los siguientes gobiernos con el solo interregno de la segunda mitad del de Turbay Ayala, para reanudarse en el período de Belisario Betancur.
No se inauguró en este momento un nuevo modelo, como pretenden algunos analistas, sino que se amplió en buena medida lo ya impulsado por otras administraciones, incrementando las relaciones comerciales y diplomáticas con países antes olvidados o desconocidos. Uno de los efectos de la desaparición gradual de la guerra fría, es la posibilidad de establecer relaciones amplias y cordiales con todos los Estados del orbe, política que poco a poco se ha ido adoptando por parte de los últimos gobiernos colombianos. En ese sentido, la desideologización gradual de nuestra política exterior, y el establecimiento de relaciones con un número creciente de países, hasta abarcar hoy la casi totalidad de la comunidad internacional, son dos aciertos de la política exterior colombiana.
La continuidad de la política de universalización hasta su virtual culminación, se dio durante el período de Virgilio Barco. Dicho proceso coincidió con la fase de distensión mundial de la segunda mitad de los ochenta, y sigue los lineamientos de la política exterior de Brasil y México, las dos potencias regionales más notorias del subcontinente latinoamericano.
Ahora bien, para comprender esta característica en la actualidad, debemos comenzar por recordar que la situación mundial, comenzando la década de los 90 es, en muchos sentidos diferente a las anteriores. Tiende a desaparecer la tensión provocada por la polarización este-oeste, la economía mundial continúa su proceso de crecimiento posterior a 1986, pese a los peligros de una eventual recesión como consecuencia de un conflicto en el Golfo Pérsico, y los dramáticos cambios en Europa Oriental implican un replanteamiento de viejos modelos económicos y políticos.
Surgen además en el escenario internacional nuevos actores, comenzando por la configuración cada vez más segura de la Comunidad Económica Europea, incrementada por la unidad alemana, a lo cual debemos añadir en el futuro próximo el gran mercado de América del Norte entre Estados Unidos, Canadá y México. Las potencias regionales conservan su importancia y de nuevo los procesos de integración se ponen a la orden del día como una manera de ganar competitividad en el mundo de finales de siglo. No podemos olvidar además la presencia de algunos países del arco del Pacífico, en especial en el lado asiático.
En los últimos años se contempla un proceso de creciente desideologización de las relaciones internacionales, en el cual el pragmatismo económico y político comienza a ser dominante. La nueva polarización entre países desarrollados y subdesarrollados puede incrementarse, sobre todo si tenemos en cuenta las cada vez menores necesidades de materias primas para las industrias de punta, y el peso de las transformaciones tecnológicas. Sólo algunos países medianos, de preferencia asociados con algunos de sus pares, podrán tener las posibilidades de competir en ese nuevo mundo. Veamos los intereses colombianos frente a esos actores tradicionales y nuevos.
Por lo que hace al mundo desarrollado, son importantes para nosotros las relaciones con EE.UU.., Europa y los países del Pacífico Asiático. En el primer caso, las relaciones se han desenvuelto tradicionalmente entre dos modelos, el del "réspice polum" y el del "réspice similia". De acuerdo con el primero, sería necesario vincular estrechamente los intereses colombianos a los de los Estados Unidos, ganando con la amistad una cuota de favor. El segundo principio consiste en mirar a los semejantes como una forma de ganar aliados, incrementando así eventualmente el poder negociador. Muchos debates se han suscitado pretendiendo que los dos modelos son opuestos y aún contradictorios. La realidad se ha encargado de mostrar que el uno no excluye al otro.
Las posiciones colombianas frente a EE.UU.., no han sido en los últimos años sistemáticamente cercanas u opuestas. Dependiendo de los temas tratados en la agenda y de la correlación de fuerzas internacionales, se han dado indistintamente los dos aspectos, sin desafíos retóricos y sin aproximaciones incondicionales. En algunas ocasiones han existido diferencias en la apreciación de problemas interamericanos, en la agenda bilateral, o en asuntos internacionales ventilados en el seno del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Pero, por otra parte, las relaciones económicas han visto más de una confluencia y las posiciones confrontadas respecto de América Central tienden a desaparecer. Subsiste un espinoso asunto que tiene una profunda relación con la seguridad nacional colombiana en la perspectiva internacional, no en el tradicional sentido interno que algunos le han dado al asunto en América Latina. En efecto, la defensa de la relativa autonomía del país ha chocado con obstáculos importantes en discusiones atinentes a narcotráfico y asuntos comerciales, por dos razones.
En primer lugar, porque en las agendas exteriores de Estados Unidos y algunos países europeos, el narcotráfico ocupa un lugar privilegiado, y cualquier concesión en materia comercial, migratoria, de deuda externa o de transferencia tecnológica sólo se otorga con posterioridad a medidas colombianas sobre narcotráfico. Y en segundo lugar, porque siendo las drogas un tema de alta sensibilidad para dichos países, el margen de maniobra colombiano en dicha materia se ha ido reduciendo. Así como se logró "descentroamericanizar" la agenda exterior luego del gobierno Betancur, y "desgolfizar" las relaciones con Venezuela al final del período Barco, se hace necesario "desnarcotizar" la agenda en el período actual.
Por lo que hace a las relaciones con Europa, han sido de importancia para Colombia. Ello es obvio, si tenemos en cuenta que existen cuatro países europeos entre los siete más desarrollados del mundo. Además, la perspectiva de la Europa 92 con el mayor mercado efectivo de la comunidad internacional hace necesaria una actividad diplomática y comercial intensa en esa dirección. Con Europa intercambiamos cerca de la mitad de nuestros productos, y es necesario tener en cuenta que la cuarta parte de la deuda externa colombiana —que asciende a cerca de 17 mil millones de dólares—, está suscrita con bancos de los países comunitarios. De otro lado, la CEE participa con la décima parte de las inversiones extranjeras en nuestro país.
Un logro de alguna importancia a finales de la administración anterior fue la aprobación por parte de la CEE del Programa Especial de Cooperación (PEC), basado en el hecho de que los orígenes y efectos del conflicto derivado del narcotráfico son de naturaleza claramente internacional. Con la CEE se ha logrado negociar al más alto nivel un mejor trato para ciertos productos colombianos (banano, tabaco, flores, carne), como estímulo para una adecuada sustitución de cultivos. Y, posiblemente se podrá obtener la inclusión de otros productos en el Sistema Generalizado de Preferencias. Subsiste el problema de la concurrencia con los productos de la Convención de Lomé, pues por medio de ella la mayor parte de los países africanos, y las islas del pacífico y el caribe, tienen tratamiento preferencial para ingresar sus productos a la Comunidad. Y en cuanto a los productos agrícolas e industriales, también los países del Mediterráneo, especialmente los árabes, tienen un régimen de exclusión arancelaria.
Por lo que hace a Japón y los demás países importantes del Pacífico Asiático, las expectativas han sido hasta el momento muy superiores a los logros en materia de intercambio e inversión. La zona aún representa poco menos del 6% de nuestro comercio exterior. Una política exterior realista no debe desconocer lo limitado de este monto, pero también debe prever que el mismo debe ascender en la próxima década por lo menos hasta un deseable veinticinco por ciento.
También se han observado avances y cambios con respecto a los vínculos con el mundo en desarrollo. Cabe comenzar por los países más cercanos, en especial los fronterizos y los pertenecientes al Pacto Andino. Una buena política en los últimos dos años ha conducido a un nuevo estado de las relaciones con Venezuela, mediante una manera novedosa y eficaz de abordar los problemas comunes. Se ha innovado
en mecanismos de cooperación bilateral, y el diferendo con respecto a las áreas marinas y submarinas en el Golfo de Venezuela ha dejado de ser el tema central y dominante de la agenda entre los dos países. Además, ya pasaron los tiempos en que la cancillería colombiana era una oficina de fronteras y solo eso. Por ejemplo, la evolución del tratamiento de las relaciones con Venezuela, ha llevado al establecimiento de una comisión negociadora para la delimitación de áreas marinas y submarinas y para que se ocupe de cuatro temas adicionales: migraciones, cuencas hidrográficas, ríos internacionales y trabajos de demarcación y densificación de hitos fronterizos. Otros temas pendientes quedaron a consideración de las Comisiones de Vecindad, creadas desde comienzos de 1989: transporte internacional, recursos naturales trans fronterizos, tráfico de estupefacientes, sistemas de control contra el robo de vehículos, asistencia mutua en emergencias y preservación del ecosistema.
El aspecto más notable de la relación con los otros países latinoamericanos es la gradual "des-centró americanización" de la agenda exterior de Colombia, no sólo porque los conflictos del área han perdido intensidad, sino porque se comprendió que la región, siendo muy importante para los intereses nacionales de nuestro país, no podía absorber con exclusividad las actividades en el ámbito externo.
Un capítulo interesante de los vínculos con los países latinoamericanos hace relación a México, no sólo por su importancia como segunda potencia de la región, sino por ser el extremo norte del área centroamericana de la cual Colombia es el extremo sur. Además, por el rol desempeñado de manera conjunta en el Grupo de Contadora y hoy día en el de Rió y el de los Tres. En la actualidad existen dos tópicos de interés mutuo: para los dos países es de suma importancia la posibilidad de llevar a buen término el proyecto de interconexión eléctrica Colombia-Centroamérica-México, a condición de que podamos tener costos competitivos en energía. Además, como forma de equilibrar la balanza de pagos, han comenzado las exportaciones de carbón siderúrgico colombiano a México. Es necesario sentar las bases de una futura relación en términos más económicos que políticos, sin olvidar, claro está, los vínculos de otro orden, los cuales se encuentran por fortuna en un alto nivel.
Por lo que respecta al resto de los países del mundo, la apertura de relaciones no parece haber significado erogaciones fiscales, pues la mayor parte se maneja por embajadores no residentes, aun cuando cabe anotar que se han abierto canales de comunicación y de posible intercambio en la esfera bilateral y multilateral. En términos generales, prima en este tópico un cierto pragmatismo, asunto que merece una reflexión adicional. El fundamento de establecer relaciones con la mayor parte de los países del mundo, no es sólo doctrinario o concerniente a la armonía y la fraternidad internacionales. Pese a la importancia de esta motivación, las argumentaciones de orden práctico son básicas en este caso. Se trata, por una parte, de incrementar la capacidad de negociación como política pública, es decir, gubernamental, pero también se tienen en cuenta consideraciones de favorabilidad para los diversos sectores de la economía. Y en este tópico, hemos de tocar el problema del interés nacional a partir de lo que sería la segunda característica central de nuestra política externa.
2) Relaciones entre política interna y exterior
Si el más alto interés nacional tiene que ver con la integridad territorial, la seguridad de la población frente a amenazas externas, y la preservación de un sistema político dado en condiciones de relativa soberanía, no debe olvidarse el fundamento económico de la autonomía, así ella sea limitada en un mundo interdependiente. Añadamos la importancia de los aspectos de política interna y aún burocrática que permiten poner a punto los instrumentos de decisión adecuados al servicio del interés nacional, como quiera que se lo conciba. Sin embargo, el interés nacional no puede ser definido sólo a corto plazo, haciéndolo depender de las cotizaciones inmediatas de ciertos productos en los mercados mundiales. Algunos de los elementos centrales del interés nacional, no se explican necesariamente a través de las pautas del comercio internacional, si bien este puede convertirse en un precioso instrumento para el bienestar.
Un aspecto importante en toda política exterior es saber hasta qué punto la misma tiene relaciones con la dinámica interna. En el caso colombiano, pueden detectarse varias líneas de relación evidente en cuanto hace a los procesos de paz internos y el conflicto centroamericano, o los No Alineados y la situación de conflicto interior. En efecto, la pertenencia a los No Alineados buscaba no sólo redefinir las relaciones frente a Estados Unidos, sino también aproximarse a países del Tercer-Mundo que eventualmente podrían interferir en procesos internos en Colombia. En esa medida, las dos políticas no son excluyentes sino complementarias. La dimensión interior y la exterior de la política se pueden apoyar mutuamente pese a algunas contradicciones.
En la política económica pueden detectarse relaciones más estrechas entre el contexto internacional, la política exterior y los procesos internos. El precio internacional de los productos de exportación es básico para fijar políticas domésticas de incremento o desestímulo económico. La redistribución de los mercados y las nuevas tecnologías pueden propiciar políticas alternativas y diferentes de desarrollo interno. Las presiones exteriores pueden reflejarse de alguna manera en la política monetaria, fiscal o industrial. Y a la inversa, las presiones de los gremios pueden propiciar giros o matices de la política exterior, o aproximaciones o alejamientos de ciertos países. Igualmente, las políticas internas en materia de desarrollo, situación política y legitimidad, pueden incidir en la situación del crédito internacional. Esta vinculación es mucho más estrecha en el caso de economías en las cuales el sector externo juega un importante papel. De ahí que sea indispensable prestar gran atención a dichas relaciones en el marco del actual proceso de apertura en el cual se ha empeñado la actual administración. Con un esquema de poca ideologización es previsible que los análisis de política y economía internacionales sean cada vez más importantes para la comprensión y mejoramiento de la propia situación colombiana.
Para el logro de tales objetivos sería preferible lograr un mínimo consenso en el diagnóstico y la decisión de los objetivos nacionales en el ámbito internacional. La participación de importantes sectores económicos y políticos en la discusión u orientación de la política exterior como política pública, sería un sano principio, ello —claro está— sin detrimento de la autonomía gubernamental en la determinación y desarrollo de prioridades.
3) El derecho como instrumento de política exterior
La mayor parte de los analistas que se han ocupado de la política exterior colombiana, coinciden en atribuir a la misma un marcado corte "juridicista", presuponiendo que nuestra actuación internacional ha tenido tradicionalmente un enfoque legalista, llegando incluso a la defensa de principios jurídicos por encima de actuaciones de conveniencia política. Dos ejemplos estarían dados por la política adoptada frente al conflicto de las Malvinas, en contra de toda América Latina, y los acontecimientos recientes de Panamá.
Sin desconocer que el aducido juridicismo existe, una visión más precisa del asunto nos indica que en la mayor parte de los casos, la utilización de los argumentos jurídicos ha provenido de cierto realismo político. No teniendo Colombia un potencial económico o bélico importante, el derecho se convierte en un precioso instrumento de política. Más que juridicismo per se, pareciera existir la percepción de que se trata en muchas ocasiones del único 'argumento' a disposición. La adhesión a los principios básicos de convivencia internacional es, en consecuencia, de excepcional importancia. Las referencias continuas a los principios de autodeterminación de los Estados y pueblos, la no intervención en asuntos de otros miembros de la comunidad internacional y el apego a la solución pacífica de los conflictos, se convierten en armas políticas para la preservación de la seguridad internacional global y regional, y de la propia autonomía. Empero, todos estos elementos constituyen sólo una expresión o característica de nuestra política exterior. Tal posición debe complementarse con las visiones económicas y de poder internacional, en especial las que se refieren a los procesos de competitividad, para los cuales no basta el derecho.
4) La diplomacia económica
Las visiones juridicistas tradicionales de nuestra política exterior, no daban a los tópicos económicos toda la importancia que merecían. Sin embargo, estudios recientes han podido comprobar que a la par de la diplomacia tradicional y de la insistencia en los regímenes de Tratados y de Fronteras, existía un régimen de 'diplomacia económica' paralelo, de gran eficacia, ejercido por los gremios pertinentes, especialmente con el caso del café. La defensa de los intereses y de las bases económicas de la política exterior fueron importantes en casi toda la historia republicana, pero casi siempre se hizo fuera de Cancillería. Es decir, que ha existido una paradiplomacia económica pero al margen de la política pública. Esta característica ha constituido más un defecto que una cualidad de nuestra política exterior.
Desde comienzos del gobierno Barco, y en la actualidad con la administración Gaviria, se ha venido hablando de una posible reorientación del Ministerio de Relaciones Exteriores hacia la promoción de actividades comerciales, a imagen de la cancillería brasileña. Al respecto, cabe decir que la misma se hace necesaria siempre y cuando exista la contrapartida de la centralización o coordinación mínima de la política exterior económica, y por otra parte, sin que ello implique confundir lo que es un Ministerio de Relaciones Exteriores con un posible Ministerio de Comercio Exterior.
En la política exterior de nuestros días, una mejor racionalización del aparato económico de la Cancillería y las entidades relacionadas, se hace necesaria, máxime en condiciones de desarrollo de un programa de apertura económica. Pero en la política exterior, no todo ha de ser oportunidad económica, competitividad, problemas financieros o incluso juegos de poder. El interés nacional es una noción más amplia que la sola realidad económica y debe ser atendida de manera integral.
5) Importancia de la diplomacia multilateral
En algunos sectores de opinión la política multilateral no es de buen recibo, quizás por los abusos retóricos que se derivaron de la misma en la década de los setentas en el mundo, y en parte de los ochentas en Colombia. Es claro que, salvo el caso específico del GATT, los organismos de diplomacia multilateral y las conferencias internacionales no son siempre mecanismos de negociación cuya eficacia esté a la altura de los recursos utilizados. Sin embargo, la experiencia mundial —incluida la de los países desarrollados—, indica que las asociaciones de todo orden con países de desarrollo semejante o con intereses complementarios, puede rendir frutos en aspectos inesperados de la agenda. Además, el costo de la no pertenencia activa a muchos organismos multilaterales podría ser muy alto.
En este sentido, cabe destacar la participación colombiana en Naciones Unidas, en especial con la elección para el Consejo de Seguridad en 1989, hecho capital por varias razones. La primera deriva de que sólo diez años antes, un enfrentamiento con Cuba por la misma silla en el Consejo, había tenido como consecuencia el aislamiento internacional de Colombia respecto de países de Asia y África y, lo más grave, luego de la guerra de las Malvinas, de América Latina. En segundo lugar, porque dado el alto nivel de conflicto interno y la "narcotización" de la agenda colombiana por presiones de Estados Unidos, el acceso al Consejo de Seguridad permitía participar activamente para exponer las posiciones de la administración Barco con una muy elevada capacidad de negociación. Además, dicha elección se obtuvo con la votación unánime del bloque latinoamericano y el resultado más alto de toda la historia de las Naciones Unidas.
En cuanto al movimiento de los No Alineados, no debemos olvidar que se caracteriza ahora por su moderación y realismo, al cual Colombia no ha sido ajena, y que al mismo pertenecen países muy disímiles. Es el caso más típico de una agrupación internacional de la cual no se derivan beneficios inmediatos, pero sí indirectos en relación con el sistema de las Naciones Unidas. Es sabido que algunas importantes decisiones de los No Alineados en materia de desarrollo, han sido acogidas por la agrupación de países del llamado "Grupo de los 77", al cual pertenecen muchos de los No Alineados y otros del mundo en desarrollo. Por esta vía, se ha introducido la discusión de problemas en la Asamblea General de Naciones Unidas y desde allí al Consejo Económico y Social y, por ende, al conjunto de Organizaciones del sistema de la ONU, algunas delas cuales tienen gran importancia operativa. Incluso, vía UNCTAD han pasado hasta el mismo GATT, como lo demuestra el establecimiento del Sistema Generalizado de Preferencias. No puede, pues, desestimarse la pertenencia a una agrupación como la de los NOAL. La no pertenencia al movimiento hubiera podido representar un alto costo para Colombia, por el aislamiento internacional en un momento de gran tensión interna.
La importancia otorgada por la administración Barco a la diplomacia multilateral fue acertada. Ella permite asociaciones prácticas con menores costos políticos, económicos y de tiempo, y además facilita un alto grado de presencia política. Es claro que difícilmente puede reemplazar a la diplomacia bilateral pero amplía los márgenes de negociación. Sus resultados variables no pueden sopesarse de manera inmediata. La utilización de estos canales debe constituir una alta prioridad para un país en la búsqueda de una relativa autonomía en el escenario internacional.
En esa dirección, no debe despreciarse la actuación en foros internacionales del estilo de la OEA, pese a su aparente inmovilismo. De la misma forma, la atención otorgada a los procesos de concertación regional, por ejemplo mediante el Grupo de los Tres con México y Venezuela o el Grupo de Rió, incrementa el potencial de nuestro perfil internacional. Y en cuanto a los procesos de integración, cabe una doble consideración: por una parte, de la integración en pequeño con Venezuela y Ecuador se podría derivar un mercado interno ampliado y un manejo energético de capital importancia en el continente —con respecto al petróleo, el carbón y la energía eléctrica—. Y, por otra parte, de una posible integración ampliada, pero dentro del marco renovado de una iniciativa para las Arencas, se podrían favorecer los intereses de los países latinoamericanos con un proceso adecuado de apertura económica al mundo del siglo XXI. Una intención que funciona adecuadamente, la de la Comunidad Económica Europea, nos muestra que el desarrollo y bienestar no son alcanzables autónomamente, por las pequeñas unidades desmono-estatales.
6) Instrumentos limitados de política exterior
Una buena política exterior debe tener un alto grado de precisión sobre los objetivos nacionales y una adecuada visión de las prioridades. Pero además, debe ser ejecutada por un servicio exterior eficaz y coordinado.
Colombia, las decisiones en esta materia corresponden al Presidente y a su respectivo Ministro de Relaciones Exteriores, aun cuando en materia económica, intervienen como es obvio las instancias respectivas: Hacienda Desarrollo, los Institutos Descentralizados que tienen que ver con el comercio exterior, la Federación Nacional de Cafeteros los gremios. Igualmente existen las Comisiones de Relaciones Exteriores del Senado y la cámara de Representantes — Colisiones Segundas de cada Corporación—, que tienen a su cargo la recepción de los Tratados Internacionales en el legislado nacional y de cuyo seno han pando iniciativas de interés.
A diferencia de los países desarrollados y de algunos medianos como Brasil o México, en Colombia no existe un alto grado de coordinación en el proceso de toma de decisiones en la política exterior, especialmente en materia económica. Esta desvertebración ha sido una de nuestras características tradicionales, en detrimento de la eficacia y la racionalización de recursos. Tampoco hemos tenido un adecuado servicio de información económica y política mundial al servicio de la Cancillería.
Debe insistirse, pues, en que una política exterior activa requiere ante todo de instrumentos eficaces y viables, y de un proceso adecuado de toma de decisiones. El instrumento más importante de la política exterior colombiana está constituido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, sobre cuya poca profesionalización se había escrito y discutido en múltiples ocasiones. Los criterios de reclutamiento de personal, de promociones y adjudicación de destinación en el exterior, no obedecían a criterios definidos, y la Cancillería se había convertido en botín de las aspiraciones de políticos y burócratas de turno.
Un aporte reciente en este sentido se refiere al comienzo de una profesionalización de la Cancillería, la cual ha tenido eficaces desarrollos en la práctica, e incluso un nuevo Estatuto Orgánico mediante la Ley 33 de 1990. Empero, ese proceso quizás no debería por el momento llevarse hasta sus últimas consecuencias, pues podría excluir del servicio exterior a hombres de empresa o de carrera pública de probada habilidad negociadora y representatividad, que legitimen la actividad misma de Cancillería.
Y, en lo fundamental, se hace necesario garantizar una adecuada armonización entre las diversas instancias de la política exterior, y la debida centralización de la información. Falta, además, en la Cancillería un equipo de analistas estables y de óptima cualificación. La modernización de los instrumentos aptos para el adecuado desarrollo de la política exterior, constituyen el mayor reto de la actual administración en la materia.
Toda política exterior contiene una serie de principios básicos que le dan sentido y que sirven de punto de mira para sus ejecutores. Sin embargo, debe distinguirse entre el discurso legitimador de la política exterior y los principios básicos que animan a la misma, para arribar a una adecuada comprensión de los hechos. En el caso de la política exterior colombiana, podemos distinguir varias características: 1) un proceso gradual de desideologización y universalización de las relaciones internacionales; 2) la estrecha relación entre los procesos internos y la política exterior; 3) la utilización del derecho como instrumento privilegiado de política exterior; 4) la importancia variable de la política económica; 5) la utilización de la diplomacia multilateral, y 6) la limitación de los instrumentos de la política exterior. Veamos en detalle estas características:
1) Desideologización y universalización de las relaciones internacionales
No es esta una característica específica del caso colombiano, pero no puede dejarse de señalar su existencia. El mundo de la posguerra nos encontró con una serie de relaciones internacionales limitadas a los países triunfadores de ese entonces y al mundo latinoamericano. Aún así, la agenda exterior estaba profundamente marcada por las relaciones bilaterales con Estados Unidos y solo subsidiariamente con nuestros vecinos próximos. Alguna actividad había existido en las conferencias que condujeron a la Carta de San Francisco, pero fue de todas formas bastante limitada a la diplomacia multilateral de las conferencias internacionales, incluido el esfuerzo en la fundación de la OEA.
Con la década de los sesenta y con el comienzo de la independencia de los países de Asia y África, el mundo se hizo de pronto más grande y complejo. Además, se hacía necesario incluir de nuevo una preocupación por las relaciones con los países de Europa Occidental, ahora remozados después del éxito de los planes de reconstrucción. Luego, con un mundo en trance de distensión que duraría hasta finales de los setentas, el gobierno Lleras Restrepo inició un período cualitativamente nuevo de la política exterior colombiana: el de la asociación con los semejantes. El impulso al proceso integracionista mediante el Pacto Andino, la diversificación de relaciones con algunos países del mundo socialista, la participación aunque tímida en la UNCTAD y otros foros internacionales muestran un proceso de universalización gradual de las relaciones internacionales del país, que miraba menos al color del gobierno o el sistema de los Estados con los que se establecieran nuevos vínculos, y más a las posibilidades de incrementar nuestra capacidad negociadora y los intercambios comerciales. Dicho proceso continuó de manera desigual durante los siguientes gobiernos con el solo interregno de la segunda mitad del de Turbay Ayala, para reanudarse en el período de Belisario Betancur.
No se inauguró en este momento un nuevo modelo, como pretenden algunos analistas, sino que se amplió en buena medida lo ya impulsado por otras administraciones, incrementando las relaciones comerciales y diplomáticas con países antes olvidados o desconocidos. Uno de los efectos de la desaparición gradual de la guerra fría, es la posibilidad de establecer relaciones amplias y cordiales con todos los Estados del orbe, política que poco a poco se ha ido adoptando por parte de los últimos gobiernos colombianos. En ese sentido, la desideologización gradual de nuestra política exterior, y el establecimiento de relaciones con un número creciente de países, hasta abarcar hoy la casi totalidad de la comunidad internacional, son dos aciertos de la política exterior colombiana.
La continuidad de la política de universalización hasta su virtual culminación, se dio durante el período de Virgilio Barco. Dicho proceso coincidió con la fase de distensión mundial de la segunda mitad de los ochenta, y sigue los lineamientos de la política exterior de Brasil y México, las dos potencias regionales más notorias del subcontinente latinoamericano.
Ahora bien, para comprender esta característica en la actualidad, debemos comenzar por recordar que la situación mundial, comenzando la década de los 90 es, en muchos sentidos diferente a las anteriores. Tiende a desaparecer la tensión provocada por la polarización este-oeste, la economía mundial continúa su proceso de crecimiento posterior a 1986, pese a los peligros de una eventual recesión como consecuencia de un conflicto en el Golfo Pérsico, y los dramáticos cambios en Europa Oriental implican un replanteamiento de viejos modelos económicos y políticos.
Surgen además en el escenario internacional nuevos actores, comenzando por la configuración cada vez más segura de la Comunidad Económica Europea, incrementada por la unidad alemana, a lo cual debemos añadir en el futuro próximo el gran mercado de América del Norte entre Estados Unidos, Canadá y México. Las potencias regionales conservan su importancia y de nuevo los procesos de integración se ponen a la orden del día como una manera de ganar competitividad en el mundo de finales de siglo. No podemos olvidar además la presencia de algunos países del arco del Pacífico, en especial en el lado asiático.
En los últimos años se contempla un proceso de creciente desideologización de las relaciones internacionales, en el cual el pragmatismo económico y político comienza a ser dominante. La nueva polarización entre países desarrollados y subdesarrollados puede incrementarse, sobre todo si tenemos en cuenta las cada vez menores necesidades de materias primas para las industrias de punta, y el peso de las transformaciones tecnológicas. Sólo algunos países medianos, de preferencia asociados con algunos de sus pares, podrán tener las posibilidades de competir en ese nuevo mundo. Veamos los intereses colombianos frente a esos actores tradicionales y nuevos.
Por lo que hace al mundo desarrollado, son importantes para nosotros las relaciones con EE.UU.., Europa y los países del Pacífico Asiático. En el primer caso, las relaciones se han desenvuelto tradicionalmente entre dos modelos, el del "réspice polum" y el del "réspice similia". De acuerdo con el primero, sería necesario vincular estrechamente los intereses colombianos a los de los Estados Unidos, ganando con la amistad una cuota de favor. El segundo principio consiste en mirar a los semejantes como una forma de ganar aliados, incrementando así eventualmente el poder negociador. Muchos debates se han suscitado pretendiendo que los dos modelos son opuestos y aún contradictorios. La realidad se ha encargado de mostrar que el uno no excluye al otro.
Las posiciones colombianas frente a EE.UU.., no han sido en los últimos años sistemáticamente cercanas u opuestas. Dependiendo de los temas tratados en la agenda y de la correlación de fuerzas internacionales, se han dado indistintamente los dos aspectos, sin desafíos retóricos y sin aproximaciones incondicionales. En algunas ocasiones han existido diferencias en la apreciación de problemas interamericanos, en la agenda bilateral, o en asuntos internacionales ventilados en el seno del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Pero, por otra parte, las relaciones económicas han visto más de una confluencia y las posiciones confrontadas respecto de América Central tienden a desaparecer. Subsiste un espinoso asunto que tiene una profunda relación con la seguridad nacional colombiana en la perspectiva internacional, no en el tradicional sentido interno que algunos le han dado al asunto en América Latina. En efecto, la defensa de la relativa autonomía del país ha chocado con obstáculos importantes en discusiones atinentes a narcotráfico y asuntos comerciales, por dos razones.
En primer lugar, porque en las agendas exteriores de Estados Unidos y algunos países europeos, el narcotráfico ocupa un lugar privilegiado, y cualquier concesión en materia comercial, migratoria, de deuda externa o de transferencia tecnológica sólo se otorga con posterioridad a medidas colombianas sobre narcotráfico. Y en segundo lugar, porque siendo las drogas un tema de alta sensibilidad para dichos países, el margen de maniobra colombiano en dicha materia se ha ido reduciendo. Así como se logró "descentroamericanizar" la agenda exterior luego del gobierno Betancur, y "desgolfizar" las relaciones con Venezuela al final del período Barco, se hace necesario "desnarcotizar" la agenda en el período actual.
Por lo que hace a las relaciones con Europa, han sido de importancia para Colombia. Ello es obvio, si tenemos en cuenta que existen cuatro países europeos entre los siete más desarrollados del mundo. Además, la perspectiva de la Europa 92 con el mayor mercado efectivo de la comunidad internacional hace necesaria una actividad diplomática y comercial intensa en esa dirección. Con Europa intercambiamos cerca de la mitad de nuestros productos, y es necesario tener en cuenta que la cuarta parte de la deuda externa colombiana —que asciende a cerca de 17 mil millones de dólares—, está suscrita con bancos de los países comunitarios. De otro lado, la CEE participa con la décima parte de las inversiones extranjeras en nuestro país.
Un logro de alguna importancia a finales de la administración anterior fue la aprobación por parte de la CEE del Programa Especial de Cooperación (PEC), basado en el hecho de que los orígenes y efectos del conflicto derivado del narcotráfico son de naturaleza claramente internacional. Con la CEE se ha logrado negociar al más alto nivel un mejor trato para ciertos productos colombianos (banano, tabaco, flores, carne), como estímulo para una adecuada sustitución de cultivos. Y, posiblemente se podrá obtener la inclusión de otros productos en el Sistema Generalizado de Preferencias. Subsiste el problema de la concurrencia con los productos de la Convención de Lomé, pues por medio de ella la mayor parte de los países africanos, y las islas del pacífico y el caribe, tienen tratamiento preferencial para ingresar sus productos a la Comunidad. Y en cuanto a los productos agrícolas e industriales, también los países del Mediterráneo, especialmente los árabes, tienen un régimen de exclusión arancelaria.
Por lo que hace a Japón y los demás países importantes del Pacífico Asiático, las expectativas han sido hasta el momento muy superiores a los logros en materia de intercambio e inversión. La zona aún representa poco menos del 6% de nuestro comercio exterior. Una política exterior realista no debe desconocer lo limitado de este monto, pero también debe prever que el mismo debe ascender en la próxima década por lo menos hasta un deseable veinticinco por ciento.
También se han observado avances y cambios con respecto a los vínculos con el mundo en desarrollo. Cabe comenzar por los países más cercanos, en especial los fronterizos y los pertenecientes al Pacto Andino. Una buena política en los últimos dos años ha conducido a un nuevo estado de las relaciones con Venezuela, mediante una manera novedosa y eficaz de abordar los problemas comunes. Se ha innovado
en mecanismos de cooperación bilateral, y el diferendo con respecto a las áreas marinas y submarinas en el Golfo de Venezuela ha dejado de ser el tema central y dominante de la agenda entre los dos países. Además, ya pasaron los tiempos en que la cancillería colombiana era una oficina de fronteras y solo eso. Por ejemplo, la evolución del tratamiento de las relaciones con Venezuela, ha llevado al establecimiento de una comisión negociadora para la delimitación de áreas marinas y submarinas y para que se ocupe de cuatro temas adicionales: migraciones, cuencas hidrográficas, ríos internacionales y trabajos de demarcación y densificación de hitos fronterizos. Otros temas pendientes quedaron a consideración de las Comisiones de Vecindad, creadas desde comienzos de 1989: transporte internacional, recursos naturales trans fronterizos, tráfico de estupefacientes, sistemas de control contra el robo de vehículos, asistencia mutua en emergencias y preservación del ecosistema.
El aspecto más notable de la relación con los otros países latinoamericanos es la gradual "des-centró americanización" de la agenda exterior de Colombia, no sólo porque los conflictos del área han perdido intensidad, sino porque se comprendió que la región, siendo muy importante para los intereses nacionales de nuestro país, no podía absorber con exclusividad las actividades en el ámbito externo.
Un capítulo interesante de los vínculos con los países latinoamericanos hace relación a México, no sólo por su importancia como segunda potencia de la región, sino por ser el extremo norte del área centroamericana de la cual Colombia es el extremo sur. Además, por el rol desempeñado de manera conjunta en el Grupo de Contadora y hoy día en el de Rió y el de los Tres. En la actualidad existen dos tópicos de interés mutuo: para los dos países es de suma importancia la posibilidad de llevar a buen término el proyecto de interconexión eléctrica Colombia-Centroamérica-México, a condición de que podamos tener costos competitivos en energía. Además, como forma de equilibrar la balanza de pagos, han comenzado las exportaciones de carbón siderúrgico colombiano a México. Es necesario sentar las bases de una futura relación en términos más económicos que políticos, sin olvidar, claro está, los vínculos de otro orden, los cuales se encuentran por fortuna en un alto nivel.
Por lo que respecta al resto de los países del mundo, la apertura de relaciones no parece haber significado erogaciones fiscales, pues la mayor parte se maneja por embajadores no residentes, aun cuando cabe anotar que se han abierto canales de comunicación y de posible intercambio en la esfera bilateral y multilateral. En términos generales, prima en este tópico un cierto pragmatismo, asunto que merece una reflexión adicional. El fundamento de establecer relaciones con la mayor parte de los países del mundo, no es sólo doctrinario o concerniente a la armonía y la fraternidad internacionales. Pese a la importancia de esta motivación, las argumentaciones de orden práctico son básicas en este caso. Se trata, por una parte, de incrementar la capacidad de negociación como política pública, es decir, gubernamental, pero también se tienen en cuenta consideraciones de favorabilidad para los diversos sectores de la economía. Y en este tópico, hemos de tocar el problema del interés nacional a partir de lo que sería la segunda característica central de nuestra política externa.
2) Relaciones entre política interna y exterior
Si el más alto interés nacional tiene que ver con la integridad territorial, la seguridad de la población frente a amenazas externas, y la preservación de un sistema político dado en condiciones de relativa soberanía, no debe olvidarse el fundamento económico de la autonomía, así ella sea limitada en un mundo interdependiente. Añadamos la importancia de los aspectos de política interna y aún burocrática que permiten poner a punto los instrumentos de decisión adecuados al servicio del interés nacional, como quiera que se lo conciba. Sin embargo, el interés nacional no puede ser definido sólo a corto plazo, haciéndolo depender de las cotizaciones inmediatas de ciertos productos en los mercados mundiales. Algunos de los elementos centrales del interés nacional, no se explican necesariamente a través de las pautas del comercio internacional, si bien este puede convertirse en un precioso instrumento para el bienestar.
Un aspecto importante en toda política exterior es saber hasta qué punto la misma tiene relaciones con la dinámica interna. En el caso colombiano, pueden detectarse varias líneas de relación evidente en cuanto hace a los procesos de paz internos y el conflicto centroamericano, o los No Alineados y la situación de conflicto interior. En efecto, la pertenencia a los No Alineados buscaba no sólo redefinir las relaciones frente a Estados Unidos, sino también aproximarse a países del Tercer-Mundo que eventualmente podrían interferir en procesos internos en Colombia. En esa medida, las dos políticas no son excluyentes sino complementarias. La dimensión interior y la exterior de la política se pueden apoyar mutuamente pese a algunas contradicciones.
En la política económica pueden detectarse relaciones más estrechas entre el contexto internacional, la política exterior y los procesos internos. El precio internacional de los productos de exportación es básico para fijar políticas domésticas de incremento o desestímulo económico. La redistribución de los mercados y las nuevas tecnologías pueden propiciar políticas alternativas y diferentes de desarrollo interno. Las presiones exteriores pueden reflejarse de alguna manera en la política monetaria, fiscal o industrial. Y a la inversa, las presiones de los gremios pueden propiciar giros o matices de la política exterior, o aproximaciones o alejamientos de ciertos países. Igualmente, las políticas internas en materia de desarrollo, situación política y legitimidad, pueden incidir en la situación del crédito internacional. Esta vinculación es mucho más estrecha en el caso de economías en las cuales el sector externo juega un importante papel. De ahí que sea indispensable prestar gran atención a dichas relaciones en el marco del actual proceso de apertura en el cual se ha empeñado la actual administración. Con un esquema de poca ideologización es previsible que los análisis de política y economía internacionales sean cada vez más importantes para la comprensión y mejoramiento de la propia situación colombiana.
Para el logro de tales objetivos sería preferible lograr un mínimo consenso en el diagnóstico y la decisión de los objetivos nacionales en el ámbito internacional. La participación de importantes sectores económicos y políticos en la discusión u orientación de la política exterior como política pública, sería un sano principio, ello —claro está— sin detrimento de la autonomía gubernamental en la determinación y desarrollo de prioridades.
3) El derecho como instrumento de política exterior
La mayor parte de los analistas que se han ocupado de la política exterior colombiana, coinciden en atribuir a la misma un marcado corte "juridicista", presuponiendo que nuestra actuación internacional ha tenido tradicionalmente un enfoque legalista, llegando incluso a la defensa de principios jurídicos por encima de actuaciones de conveniencia política. Dos ejemplos estarían dados por la política adoptada frente al conflicto de las Malvinas, en contra de toda América Latina, y los acontecimientos recientes de Panamá.
Sin desconocer que el aducido juridicismo existe, una visión más precisa del asunto nos indica que en la mayor parte de los casos, la utilización de los argumentos jurídicos ha provenido de cierto realismo político. No teniendo Colombia un potencial económico o bélico importante, el derecho se convierte en un precioso instrumento de política. Más que juridicismo per se, pareciera existir la percepción de que se trata en muchas ocasiones del único 'argumento' a disposición. La adhesión a los principios básicos de convivencia internacional es, en consecuencia, de excepcional importancia. Las referencias continuas a los principios de autodeterminación de los Estados y pueblos, la no intervención en asuntos de otros miembros de la comunidad internacional y el apego a la solución pacífica de los conflictos, se convierten en armas políticas para la preservación de la seguridad internacional global y regional, y de la propia autonomía. Empero, todos estos elementos constituyen sólo una expresión o característica de nuestra política exterior. Tal posición debe complementarse con las visiones económicas y de poder internacional, en especial las que se refieren a los procesos de competitividad, para los cuales no basta el derecho.
4) La diplomacia económica
Las visiones juridicistas tradicionales de nuestra política exterior, no daban a los tópicos económicos toda la importancia que merecían. Sin embargo, estudios recientes han podido comprobar que a la par de la diplomacia tradicional y de la insistencia en los regímenes de Tratados y de Fronteras, existía un régimen de 'diplomacia económica' paralelo, de gran eficacia, ejercido por los gremios pertinentes, especialmente con el caso del café. La defensa de los intereses y de las bases económicas de la política exterior fueron importantes en casi toda la historia republicana, pero casi siempre se hizo fuera de Cancillería. Es decir, que ha existido una paradiplomacia económica pero al margen de la política pública. Esta característica ha constituido más un defecto que una cualidad de nuestra política exterior.
Desde comienzos del gobierno Barco, y en la actualidad con la administración Gaviria, se ha venido hablando de una posible reorientación del Ministerio de Relaciones Exteriores hacia la promoción de actividades comerciales, a imagen de la cancillería brasileña. Al respecto, cabe decir que la misma se hace necesaria siempre y cuando exista la contrapartida de la centralización o coordinación mínima de la política exterior económica, y por otra parte, sin que ello implique confundir lo que es un Ministerio de Relaciones Exteriores con un posible Ministerio de Comercio Exterior.
En la política exterior de nuestros días, una mejor racionalización del aparato económico de la Cancillería y las entidades relacionadas, se hace necesaria, máxime en condiciones de desarrollo de un programa de apertura económica. Pero en la política exterior, no todo ha de ser oportunidad económica, competitividad, problemas financieros o incluso juegos de poder. El interés nacional es una noción más amplia que la sola realidad económica y debe ser atendida de manera integral.
5) Importancia de la diplomacia multilateral
En algunos sectores de opinión la política multilateral no es de buen recibo, quizás por los abusos retóricos que se derivaron de la misma en la década de los setentas en el mundo, y en parte de los ochentas en Colombia. Es claro que, salvo el caso específico del GATT, los organismos de diplomacia multilateral y las conferencias internacionales no son siempre mecanismos de negociación cuya eficacia esté a la altura de los recursos utilizados. Sin embargo, la experiencia mundial —incluida la de los países desarrollados—, indica que las asociaciones de todo orden con países de desarrollo semejante o con intereses complementarios, puede rendir frutos en aspectos inesperados de la agenda. Además, el costo de la no pertenencia activa a muchos organismos multilaterales podría ser muy alto.
En este sentido, cabe destacar la participación colombiana en Naciones Unidas, en especial con la elección para el Consejo de Seguridad en 1989, hecho capital por varias razones. La primera deriva de que sólo diez años antes, un enfrentamiento con Cuba por la misma silla en el Consejo, había tenido como consecuencia el aislamiento internacional de Colombia respecto de países de Asia y África y, lo más grave, luego de la guerra de las Malvinas, de América Latina. En segundo lugar, porque dado el alto nivel de conflicto interno y la "narcotización" de la agenda colombiana por presiones de Estados Unidos, el acceso al Consejo de Seguridad permitía participar activamente para exponer las posiciones de la administración Barco con una muy elevada capacidad de negociación. Además, dicha elección se obtuvo con la votación unánime del bloque latinoamericano y el resultado más alto de toda la historia de las Naciones Unidas.
En cuanto al movimiento de los No Alineados, no debemos olvidar que se caracteriza ahora por su moderación y realismo, al cual Colombia no ha sido ajena, y que al mismo pertenecen países muy disímiles. Es el caso más típico de una agrupación internacional de la cual no se derivan beneficios inmediatos, pero sí indirectos en relación con el sistema de las Naciones Unidas. Es sabido que algunas importantes decisiones de los No Alineados en materia de desarrollo, han sido acogidas por la agrupación de países del llamado "Grupo de los 77", al cual pertenecen muchos de los No Alineados y otros del mundo en desarrollo. Por esta vía, se ha introducido la discusión de problemas en la Asamblea General de Naciones Unidas y desde allí al Consejo Económico y Social y, por ende, al conjunto de Organizaciones del sistema de la ONU, algunas delas cuales tienen gran importancia operativa. Incluso, vía UNCTAD han pasado hasta el mismo GATT, como lo demuestra el establecimiento del Sistema Generalizado de Preferencias. No puede, pues, desestimarse la pertenencia a una agrupación como la de los NOAL. La no pertenencia al movimiento hubiera podido representar un alto costo para Colombia, por el aislamiento internacional en un momento de gran tensión interna.
La importancia otorgada por la administración Barco a la diplomacia multilateral fue acertada. Ella permite asociaciones prácticas con menores costos políticos, económicos y de tiempo, y además facilita un alto grado de presencia política. Es claro que difícilmente puede reemplazar a la diplomacia bilateral pero amplía los márgenes de negociación. Sus resultados variables no pueden sopesarse de manera inmediata. La utilización de estos canales debe constituir una alta prioridad para un país en la búsqueda de una relativa autonomía en el escenario internacional.
En esa dirección, no debe despreciarse la actuación en foros internacionales del estilo de la OEA, pese a su aparente inmovilismo. De la misma forma, la atención otorgada a los procesos de concertación regional, por ejemplo mediante el Grupo de los Tres con México y Venezuela o el Grupo de Rió, incrementa el potencial de nuestro perfil internacional. Y en cuanto a los procesos de integración, cabe una doble consideración: por una parte, de la integración en pequeño con Venezuela y Ecuador se podría derivar un mercado interno ampliado y un manejo energético de capital importancia en el continente —con respecto al petróleo, el carbón y la energía eléctrica—. Y, por otra parte, de una posible integración ampliada, pero dentro del marco renovado de una iniciativa para las Arencas, se podrían favorecer los intereses de los países latinoamericanos con un proceso adecuado de apertura económica al mundo del siglo XXI. Una intención que funciona adecuadamente, la de la Comunidad Económica Europea, nos muestra que el desarrollo y bienestar no son alcanzables autónomamente, por las pequeñas unidades desmono-estatales.
6) Instrumentos limitados de política exterior
Una buena política exterior debe tener un alto grado de precisión sobre los objetivos nacionales y una adecuada visión de las prioridades. Pero además, debe ser ejecutada por un servicio exterior eficaz y coordinado.
Colombia, las decisiones en esta materia corresponden al Presidente y a su respectivo Ministro de Relaciones Exteriores, aun cuando en materia económica, intervienen como es obvio las instancias respectivas: Hacienda Desarrollo, los Institutos Descentralizados que tienen que ver con el comercio exterior, la Federación Nacional de Cafeteros los gremios. Igualmente existen las Comisiones de Relaciones Exteriores del Senado y la cámara de Representantes — Colisiones Segundas de cada Corporación—, que tienen a su cargo la recepción de los Tratados Internacionales en el legislado nacional y de cuyo seno han pando iniciativas de interés.
A diferencia de los países desarrollados y de algunos medianos como Brasil o México, en Colombia no existe un alto grado de coordinación en el proceso de toma de decisiones en la política exterior, especialmente en materia económica. Esta desvertebración ha sido una de nuestras características tradicionales, en detrimento de la eficacia y la racionalización de recursos. Tampoco hemos tenido un adecuado servicio de información económica y política mundial al servicio de la Cancillería.
Debe insistirse, pues, en que una política exterior activa requiere ante todo de instrumentos eficaces y viables, y de un proceso adecuado de toma de decisiones. El instrumento más importante de la política exterior colombiana está constituido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, sobre cuya poca profesionalización se había escrito y discutido en múltiples ocasiones. Los criterios de reclutamiento de personal, de promociones y adjudicación de destinación en el exterior, no obedecían a criterios definidos, y la Cancillería se había convertido en botín de las aspiraciones de políticos y burócratas de turno.
Un aporte reciente en este sentido se refiere al comienzo de una profesionalización de la Cancillería, la cual ha tenido eficaces desarrollos en la práctica, e incluso un nuevo Estatuto Orgánico mediante la Ley 33 de 1990. Empero, ese proceso quizás no debería por el momento llevarse hasta sus últimas consecuencias, pues podría excluir del servicio exterior a hombres de empresa o de carrera pública de probada habilidad negociadora y representatividad, que legitimen la actividad misma de Cancillería.
Y, en lo fundamental, se hace necesario garantizar una adecuada armonización entre las diversas instancias de la política exterior, y la debida centralización de la información. Falta, además, en la Cancillería un equipo de analistas estables y de óptima cualificación. La modernización de los instrumentos aptos para el adecuado desarrollo de la política exterior, constituyen el mayor reto de la actual administración en la materia.
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