lunes, 9 de febrero de 2009

ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DE LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA


Diego Cardona C

Toda política exterior contiene una serie de principios básicos que le dan sentido y que sirven de punto de mira para sus ejecutores. Sin embargo, debe distinguirse entre el discurso legitimador de la política exterior y los principios básicos que animan a la misma, para arribar a una adecuada comprensión de los hechos. En el caso de la política exterior colombiana, podemos distinguir varias características: 1) un proceso gradual de desideologización y universalización de las relaciones internacionales; 2) la estrecha relación entre los procesos internos y la política exterior; 3) la utilización del derecho como instrumento privilegiado de política exterior; 4) la importancia variable de la política económica; 5) la utilización de la diplomacia multilateral, y 6) la limitación de los instrumentos de la política exterior. Veamos en detalle estas características:

1) Desideologización y universalización de las relaciones internacionales

No es esta una característica específica del caso colombiano, pero no puede dejarse de señalar su existencia. El mundo de la posguerra nos encontró con una serie de relaciones internacionales limitadas a los países triunfadores de ese entonces y al mundo latinoamericano. Aún así, la agenda exterior estaba profundamente marcada por las relaciones bilaterales con Estados Unidos y solo subsidiariamente con nuestros vecinos próximos. Alguna actividad había existido en las conferencias que condujeron a la Carta de San Francisco, pero fue de todas formas bastante limitada a la diplomacia multilateral de las conferencias internacionales, incluido el esfuerzo en la fundación de la OEA.

Con la década de los sesenta y con el comienzo de la independencia de los países de Asia y África, el mundo se hizo de pronto más grande y complejo. Además, se hacía necesario incluir de nuevo una preocupación por las relaciones con los países de Europa Occidental, ahora remozados después del éxito de los planes de reconstrucción. Luego, con un mundo en trance de distensión que duraría hasta finales de los setentas, el gobierno Lleras Restrepo inició un período cualitativamente nuevo de la política exterior colombiana: el de la asociación con los semejantes. El impulso al proceso integracionista mediante el Pacto Andino, la diversificación de relaciones con algunos países del mundo socialista, la participación aunque tímida en la UNCTAD y otros foros internacionales muestran un proceso de universalización gradual de las relaciones internacionales del país, que miraba menos al color del gobierno o el sistema de los Estados con los que se establecieran nuevos vínculos, y más a las posibilidades de incrementar nuestra capacidad negociadora y los intercambios comerciales. Dicho proceso continuó de manera desigual durante los siguientes gobiernos con el solo interregno de la segunda mitad del de Turbay Ayala, para reanudarse en el período de Belisario Betancur.

No se inauguró en este momento un nuevo modelo, como pretenden algunos analistas, sino que se amplió en buena medida lo ya impulsado por otras administraciones, incrementando las relaciones comerciales y diplomáticas con países antes olvidados o desconocidos. Uno de los efectos de la desaparición gradual de la guerra fría, es la posibilidad de establecer relaciones amplias y cordiales con todos los Estados del orbe, política que poco a poco se ha ido adoptando por parte de los últimos gobiernos colombianos. En ese sentido, la desideologización gradual de nuestra política exterior, y el establecimiento de relaciones con un número creciente de países, hasta abarcar hoy la casi totalidad de la comunidad internacional, son dos aciertos de la política exterior colombiana.

La continuidad de la política de universalización hasta su virtual culminación, se dio durante el período de Virgilio Barco. Dicho proceso coincidió con la fase de distensión mundial de la segunda mitad de los ochenta, y sigue los lineamientos de la política exterior de Brasil y México, las dos potencias regionales más notorias del subcontinente latinoamericano.

Ahora bien, para comprender esta característica en la actualidad, debemos comenzar por recordar que la situación mundial, comenzando la década de los 90 es, en muchos sentidos diferente a las anteriores. Tiende a desaparecer la tensión provocada por la polarización este-oeste, la economía mundial continúa su proceso de crecimiento posterior a 1986, pese a los peligros de una eventual recesión como consecuencia de un conflicto en el Golfo Pérsico, y los dramáticos cambios en Europa Oriental implican un replanteamiento de viejos modelos económicos y políticos.

Surgen además en el escenario internacional nuevos actores, comenzando por la configuración cada vez más segura de la Comunidad Económica Europea, incrementada por la unidad alemana, a lo cual debemos añadir en el futuro próximo el gran mercado de América del Norte entre Estados Unidos, Canadá y México. Las potencias regionales conservan su importancia y de nuevo los procesos de integración se ponen a la orden del día como una manera de ganar competitividad en el mundo de finales de siglo. No podemos olvidar además la presencia de algunos países del arco del Pacífico, en especial en el lado asiático.

En los últimos años se contempla un proceso de creciente desideologización de las relaciones internacionales, en el cual el pragmatismo económico y político comienza a ser dominante. La nueva polarización entre países desarrollados y subdesarrollados puede incrementarse, sobre todo si tenemos en cuenta las cada vez menores necesidades de materias primas para las industrias de punta, y el peso de las transformaciones tecnológicas. Sólo algunos países medianos, de preferencia asociados con algunos de sus pares, podrán tener las posibilidades de competir en ese nuevo mundo. Veamos los intereses colombianos frente a esos actores tradicionales y nuevos.

Por lo que hace al mundo desarrollado, son importantes para nosotros las relaciones con EE.UU.., Europa y los países del Pacífico Asiático. En el primer caso, las relaciones se han desenvuelto tradicionalmente entre dos modelos, el del "réspice polum" y el del "réspice similia". De acuerdo con el primero, sería necesario vincular estrechamente los intereses colombianos a los de los Estados Unidos, ganando con la amistad una cuota de favor. El segundo principio consiste en mirar a los semejantes como una forma de ganar aliados, incrementando así eventualmente el poder negociador. Muchos debates se han suscitado pretendiendo que los dos modelos son opuestos y aún contradictorios. La realidad se ha encargado de mostrar que el uno no excluye al otro.

Las posiciones colombianas frente a EE.UU.., no han sido en los últimos años sistemáticamente cercanas u opuestas. Dependiendo de los temas tratados en la agenda y de la correlación de fuerzas internacionales, se han dado indistintamente los dos aspectos, sin desafíos retóricos y sin aproximaciones incondicionales. En algunas ocasiones han existido diferencias en la apreciación de problemas interamericanos, en la agenda bilateral, o en asuntos internacionales ventilados en el seno del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Pero, por otra parte, las relaciones económicas han visto más de una confluencia y las posiciones confrontadas respecto de América Central tienden a desaparecer. Subsiste un espinoso asunto que tiene una profunda relación con la seguridad nacional colombiana en la perspectiva internacional, no en el tradicional sentido interno que algunos le han dado al asunto en América Latina. En efecto, la defensa de la relativa autonomía del país ha chocado con obstáculos importantes en discusiones atinentes a narcotráfico y asuntos comerciales, por dos razones.

En primer lugar, porque en las agendas exteriores de Estados Unidos y algunos países europeos, el narcotráfico ocupa un lugar privilegiado, y cualquier concesión en materia comercial, migratoria, de deuda externa o de transferencia tecnológica sólo se otorga con posterioridad a medidas colombianas sobre narcotráfico. Y en segundo lugar, porque siendo las drogas un tema de alta sensibilidad para dichos países, el margen de maniobra colombiano en dicha materia se ha ido reduciendo. Así como se logró "descentroamericanizar" la agenda exterior luego del gobierno Betancur, y "desgolfizar" las relaciones con Venezuela al final del período Barco, se hace necesario "desnarcotizar" la agenda en el período actual.

Por lo que hace a las relaciones con Europa, han sido de importancia para Colombia. Ello es obvio, si tenemos en cuenta que existen cuatro países europeos entre los siete más desarrollados del mundo. Además, la perspectiva de la Europa 92 con el mayor mercado efectivo de la comunidad internacional hace necesaria una actividad diplomática y comercial intensa en esa dirección. Con Europa intercambiamos cerca de la mitad de nuestros productos, y es necesario tener en cuenta que la cuarta parte de la deuda externa colombiana —que asciende a cerca de 17 mil millones de dólares—, está suscrita con bancos de los países comunitarios. De otro lado, la CEE participa con la décima parte de las inversiones extranjeras en nuestro país.

Un logro de alguna importancia a finales de la administración anterior fue la aprobación por parte de la CEE del Programa Especial de Cooperación (PEC), basado en el hecho de que los orígenes y efectos del conflicto derivado del narcotráfico son de naturaleza claramente internacional. Con la CEE se ha logrado negociar al más alto nivel un mejor trato para ciertos productos colombianos (banano, tabaco, flores, carne), como estímulo para una adecuada sustitución de cultivos. Y, posiblemente se podrá obtener la inclusión de otros productos en el Sistema Generalizado de Preferencias. Subsiste el problema de la concurrencia con los productos de la Convención de Lomé, pues por medio de ella la mayor parte de los países africanos, y las islas del pacífico y el caribe, tienen tratamiento preferencial para ingresar sus productos a la Comunidad. Y en cuanto a los productos agrícolas e industriales, también los países del Mediterráneo, especialmente los árabes, tienen un régimen de exclusión arancelaria.

Por lo que hace a Japón y los demás países importantes del Pacífico Asiático, las expectativas han sido hasta el momento muy superiores a los logros en materia de intercambio e inversión. La zona aún representa poco menos del 6% de nuestro comercio exterior. Una política exterior realista no debe desconocer lo limitado de este monto, pero también debe prever que el mismo debe ascender en la próxima década por lo menos hasta un deseable veinticinco por ciento.

También se han observado avances y cambios con respecto a los vínculos con el mundo en desarrollo. Cabe comenzar por los países más cercanos, en especial los fronterizos y los pertenecientes al Pacto Andino. Una buena política en los últimos dos años ha conducido a un nuevo estado de las relaciones con Venezuela, mediante una manera novedosa y eficaz de abordar los problemas comunes. Se ha innovado

en mecanismos de cooperación bilateral, y el diferendo con respecto a las áreas marinas y submarinas en el Golfo de Venezuela ha dejado de ser el tema central y dominante de la agenda entre los dos países. Además, ya pasaron los tiempos en que la cancillería colombiana era una oficina de fronteras y solo eso. Por ejemplo, la evolución del tratamiento de las relaciones con Venezuela, ha llevado al establecimiento de una comisión negociadora para la delimitación de áreas marinas y submarinas y para que se ocupe de cuatro temas adicionales: migraciones, cuencas hidrográficas, ríos internacionales y trabajos de demarcación y densificación de hitos fronterizos. Otros temas pendientes quedaron a consideración de las Comisiones de Vecindad, creadas desde comienzos de 1989: transporte internacional, recursos naturales trans fronterizos, tráfico de estupefacientes, sistemas de control contra el robo de vehículos, asistencia mutua en emergencias y preservación del ecosistema.

El aspecto más notable de la relación con los otros países latinoamericanos es la gradual "des-centró americanización" de la agenda exterior de Colombia, no sólo porque los conflictos del área han perdido intensidad, sino porque se comprendió que la región, siendo muy importante para los intereses nacionales de nuestro país, no podía absorber con exclusividad las actividades en el ámbito externo.

Un capítulo interesante de los vínculos con los países latinoamericanos hace relación a México, no sólo por su importancia como segunda potencia de la región, sino por ser el extremo norte del área centroamericana de la cual Colombia es el extremo sur. Además, por el rol desempeñado de manera conjunta en el Grupo de Contadora y hoy día en el de Rió y el de los Tres. En la actualidad existen dos tópicos de interés mutuo: para los dos países es de suma importancia la posibilidad de llevar a buen término el proyecto de interconexión eléctrica Colombia-Centroamérica-México, a condición de que podamos tener costos competitivos en energía. Además, como forma de equilibrar la balanza de pagos, han comenzado las exportaciones de carbón siderúrgico colombiano a México. Es necesario sentar las bases de una futura relación en términos más económicos que políticos, sin olvidar, claro está, los vínculos de otro orden, los cuales se encuentran por fortuna en un alto nivel.

Por lo que respecta al resto de los países del mundo, la apertura de relaciones no parece haber significado erogaciones fiscales, pues la mayor parte se maneja por embajadores no residentes, aun cuando cabe anotar que se han abierto canales de comunicación y de posible intercambio en la esfera bilateral y multilateral. En términos generales, prima en este tópico un cierto pragmatismo, asunto que merece una reflexión adicional. El fundamento de establecer relaciones con la mayor parte de los países del mundo, no es sólo doctrinario o concerniente a la armonía y la fraternidad internacionales. Pese a la importancia de esta motivación, las argumentaciones de orden práctico son básicas en este caso. Se trata, por una parte, de incrementar la capacidad de negociación como política pública, es decir, gubernamental, pero también se tienen en cuenta consideraciones de favorabilidad para los diversos sectores de la economía. Y en este tópico, hemos de tocar el problema del interés nacional a partir de lo que sería la segunda característica central de nuestra política externa.

2) Relaciones entre política interna y exterior

Si el más alto interés nacional tiene que ver con la integridad territorial, la seguridad de la población frente a amenazas externas, y la preservación de un sistema político dado en condiciones de relativa soberanía, no debe olvidarse el fundamento económico de la autonomía, así ella sea limitada en un mundo interdependiente. Añadamos la importancia de los aspectos de política interna y aún burocrática que permiten poner a punto los instrumentos de decisión adecuados al servicio del interés nacional, como quiera que se lo conciba. Sin embargo, el interés nacional no puede ser definido sólo a corto plazo, haciéndolo depender de las cotizaciones inmediatas de ciertos productos en los mercados mundiales. Algunos de los elementos centrales del interés nacional, no se explican necesariamente a través de las pautas del comercio internacional, si bien este puede convertirse en un precioso instrumento para el bienestar.

Un aspecto importante en toda política exterior es saber hasta qué punto la misma tiene relaciones con la dinámica interna. En el caso colombiano, pueden detectarse varias líneas de relación evidente en cuanto hace a los procesos de paz internos y el conflicto centroamericano, o los No Alineados y la situación de conflicto interior. En efecto, la pertenencia a los No Alineados buscaba no sólo redefinir las relaciones frente a Estados Unidos, sino también aproximarse a países del Tercer-Mundo que eventualmente podrían interferir en procesos internos en Colombia. En esa medida, las dos políticas no son excluyentes sino complementarias. La dimensión interior y la exterior de la política se pueden apoyar mutuamente pese a algunas contradicciones.

En la política económica pueden detectarse relaciones más estrechas entre el contexto internacional, la política exterior y los procesos internos. El precio internacional de los productos de exportación es básico para fijar políticas domésticas de incremento o desestímulo económico. La redistribución de los mercados y las nuevas tecnologías pueden propiciar políticas alternativas y diferentes de desarrollo interno. Las presiones exteriores pueden reflejarse de alguna manera en la política monetaria, fiscal o industrial. Y a la inversa, las presiones de los gremios pueden propiciar giros o matices de la política exterior, o aproximaciones o alejamientos de ciertos países. Igualmente, las políticas internas en materia de desarrollo, situación política y legitimidad, pueden incidir en la situación del crédito internacional. Esta vinculación es mucho más estrecha en el caso de economías en las cuales el sector externo juega un importante papel. De ahí que sea indispensable prestar gran atención a dichas relaciones en el marco del actual proceso de apertura en el cual se ha empeñado la actual administración. Con un esquema de poca ideologización es previsible que los análisis de política y economía internacionales sean cada vez más importantes para la comprensión y mejoramiento de la propia situación colombiana.

Para el logro de tales objetivos sería preferible lograr un mínimo consenso en el diagnóstico y la decisión de los objetivos nacionales en el ámbito internacional. La participación de importantes sectores económicos y políticos en la discusión u orientación de la política exterior como política pública, sería un sano principio, ello —claro está— sin detrimento de la autonomía gubernamental en la determinación y desarrollo de prioridades.

3) El derecho como instrumento de política exterior

La mayor parte de los analistas que se han ocupado de la política exterior colombiana, coinciden en atribuir a la misma un marcado corte "juridicista", presuponiendo que nuestra actuación internacional ha tenido tradicionalmente un enfoque legalista, llegando incluso a la defensa de principios jurídicos por encima de actuaciones de conveniencia política. Dos ejemplos estarían dados por la política adoptada frente al conflicto de las Malvinas, en contra de toda América Latina, y los acontecimientos recientes de Panamá.

Sin desconocer que el aducido juridicismo existe, una visión más precisa del asunto nos indica que en la mayor parte de los casos, la utilización de los argumentos jurídicos ha provenido de cierto realismo político. No teniendo Colombia un potencial económico o bélico importante, el derecho se convierte en un precioso instrumento de política. Más que juridicismo per se, pareciera existir la percepción de que se trata en muchas ocasiones del único 'argumento' a disposición. La adhesión a los principios básicos de convivencia internacional es, en consecuencia, de excepcional importancia. Las referencias continuas a los principios de autodeterminación de los Estados y pueblos, la no intervención en asuntos de otros miembros de la comunidad internacional y el apego a la solución pacífica de los conflictos, se convierten en armas políticas para la preservación de la seguridad internacional global y regional, y de la propia autonomía. Empero, todos estos elementos constituyen sólo una expresión o característica de nuestra política exterior. Tal posición debe complementarse con las visiones económicas y de poder internacional, en especial las que se refieren a los procesos de competitividad, para los cuales no basta el derecho.

4) La diplomacia económica

Las visiones juridicistas tradicionales de nuestra política exterior, no daban a los tópicos económicos toda la importancia que merecían. Sin embargo, estudios recientes han podido comprobar que a la par de la diplomacia tradicional y de la insistencia en los regímenes de Tratados y de Fronteras, existía un régimen de 'diplomacia económica' paralelo, de gran eficacia, ejercido por los gremios pertinentes, especialmente con el caso del café. La defensa de los intereses y de las bases económicas de la política exterior fueron importantes en casi toda la historia republicana, pero casi siempre se hizo fuera de Cancillería. Es decir, que ha existido una paradiplomacia económica pero al margen de la política pública. Esta característica ha constituido más un defecto que una cualidad de nuestra política exterior.

Desde comienzos del gobierno Barco, y en la actualidad con la administración Gaviria, se ha venido hablando de una posible reorientación del Ministerio de Relaciones Exteriores hacia la promoción de actividades comerciales, a imagen de la cancillería brasileña. Al respecto, cabe decir que la misma se hace necesaria siempre y cuando exista la contrapartida de la centralización o coordinación mínima de la política exterior económica, y por otra parte, sin que ello implique confundir lo que es un Ministerio de Relaciones Exteriores con un posible Ministerio de Comercio Exterior.

En la política exterior de nuestros días, una mejor racionalización del aparato económico de la Cancillería y las entidades relacionadas, se hace necesaria, máxime en condiciones de desarrollo de un programa de apertura económica. Pero en la política exterior, no todo ha de ser oportunidad económica, competitividad, problemas financieros o incluso juegos de poder. El interés nacional es una noción más amplia que la sola realidad económica y debe ser atendida de manera integral.

5) Importancia de la diplomacia multilateral

En algunos sectores de opinión la política multilateral no es de buen recibo, quizás por los abusos retóricos que se derivaron de la misma en la década de los setentas en el mundo, y en parte de los ochentas en Colombia. Es claro que, salvo el caso específico del GATT, los organismos de diplomacia multilateral y las conferencias internacionales no son siempre mecanismos de negociación cuya eficacia esté a la altura de los recursos utilizados. Sin embargo, la experiencia mundial —incluida la de los países desarrollados—, indica que las asociaciones de todo orden con países de desarrollo semejante o con intereses complementarios, puede rendir frutos en aspectos inesperados de la agenda. Además, el costo de la no pertenencia activa a muchos organismos multilaterales podría ser muy alto.

En este sentido, cabe destacar la participación colombiana en Naciones Unidas, en especial con la elección para el Consejo de Seguridad en 1989, hecho capital por varias razones. La primera deriva de que sólo diez años antes, un enfrentamiento con Cuba por la misma silla en el Consejo, había tenido como consecuencia el aislamiento internacional de Colombia respecto de países de Asia y África y, lo más grave, luego de la guerra de las Malvinas, de América Latina. En segundo lugar, porque dado el alto nivel de conflicto interno y la "narcotización" de la agenda colombiana por presiones de Estados Unidos, el acceso al Consejo de Seguridad permitía participar activamente para exponer las posiciones de la administración Barco con una muy elevada capacidad de negociación. Además, dicha elección se obtuvo con la votación unánime del bloque latinoamericano y el resultado más alto de toda la historia de las Naciones Unidas.

En cuanto al movimiento de los No Alineados, no debemos olvidar que se caracteriza ahora por su moderación y realismo, al cual Colombia no ha sido ajena, y que al mismo pertenecen países muy disímiles. Es el caso más típico de una agrupación internacional de la cual no se derivan beneficios inmediatos, pero sí indirectos en relación con el sistema de las Naciones Unidas. Es sabido que algunas importantes decisiones de los No Alineados en materia de desarrollo, han sido acogidas por la agrupación de países del llamado "Grupo de los 77", al cual pertenecen muchos de los No Alineados y otros del mundo en desarrollo. Por esta vía, se ha introducido la discusión de problemas en la Asamblea General de Naciones Unidas y desde allí al Consejo Económico y Social y, por ende, al conjunto de Organizaciones del sistema de la ONU, algunas delas cuales tienen gran importancia operativa. Incluso, vía UNCTAD han pasado hasta el mismo GATT, como lo demuestra el establecimiento del Sistema Generalizado de Preferencias. No puede, pues, desestimarse la pertenencia a una agrupación como la de los NOAL. La no pertenencia al movimiento hubiera podido representar un alto costo para Colombia, por el aislamiento internacional en un momento de gran tensión interna.

La importancia otorgada por la administración Barco a la diplomacia multilateral fue acertada. Ella permite asociaciones prácticas con menores costos políticos, económicos y de tiempo, y además facilita un alto grado de presencia política. Es claro que difícilmente puede reemplazar a la diplomacia bilateral pero amplía los márgenes de negociación. Sus resultados variables no pueden sopesarse de manera inmediata. La utilización de estos canales debe constituir una alta prioridad para un país en la búsqueda de una relativa autonomía en el escenario internacional.

En esa dirección, no debe despreciarse la actuación en foros internacionales del estilo de la OEA, pese a su aparente inmovilismo. De la misma forma, la atención otorgada a los procesos de concertación regional, por ejemplo mediante el Grupo de los Tres con México y Venezuela o el Grupo de Rió, incrementa el potencial de nuestro perfil internacional. Y en cuanto a los procesos de integración, cabe una doble consideración: por una parte, de la integración en pequeño con Venezuela y Ecuador se podría derivar un mercado interno ampliado y un manejo energético de capital importancia en el continente —con respecto al petróleo, el carbón y la energía eléctrica—. Y, por otra parte, de una posible integración ampliada, pero dentro del marco renovado de una iniciativa para las Arencas, se podrían favorecer los intereses de los países latinoamericanos con un proceso adecuado de apertura económica al mundo del siglo XXI. Una intención que funciona adecuadamente, la de la Comunidad Económica Europea, nos muestra que el desarrollo y bienestar no son alcanzables autónomamente, por las pequeñas unidades desmono-estatales.

6) Instrumentos limitados de política exterior

Una buena política exterior debe tener un alto grado de precisión sobre los objetivos nacionales y una adecuada visión de las prioridades. Pero además, debe ser ejecutada por un servicio exterior eficaz y coordinado.

Colombia, las decisiones en esta materia corresponden al Presidente y a su respectivo Ministro de Relaciones Exteriores, aun cuando en materia económica, intervienen como es obvio las instancias respectivas: Hacienda Desarrollo, los Institutos Descentralizados que tienen que ver con el comercio exterior, la Federación Nacional de Cafeteros los gremios. Igualmente existen las Comisiones de Relaciones Exteriores del Senado y la cámara de Representantes — Colisiones Segundas de cada Corporación—, que tienen a su cargo la recepción de los Tratados Internacionales en el legislado nacional y de cuyo seno han pando iniciativas de interés.

A diferencia de los países desarrollados y de algunos medianos como Brasil o México, en Colombia no existe un alto grado de coordinación en el proceso de toma de decisiones en la política exterior, especialmente en materia económica. Esta desvertebración ha sido una de nuestras características tradicionales, en detrimento de la eficacia y la racionalización de recursos. Tampoco hemos tenido un adecuado servicio de información económica y política mundial al servicio de la Cancillería.

Debe insistirse, pues, en que una política exterior activa requiere ante todo de instrumentos eficaces y viables, y de un proceso adecuado de toma de decisiones. El instrumento más importante de la política exterior colombiana está constituido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, sobre cuya poca profesionalización se había escrito y discutido en múltiples ocasiones. Los criterios de reclutamiento de personal, de promociones y adjudicación de destinación en el exterior, no obedecían a criterios definidos, y la Cancillería se había convertido en botín de las aspiraciones de políticos y burócratas de turno.

Un aporte reciente en este sentido se refiere al comienzo de una profesionalización de la Cancillería, la cual ha tenido eficaces desarrollos en la práctica, e incluso un nuevo Estatuto Orgánico mediante la Ley 33 de 1990. Empero, ese proceso quizás no debería por el momento llevarse hasta sus últimas consecuencias, pues podría excluir del servicio exterior a hombres de empresa o de carrera pública de probada habilidad negociadora y representatividad, que legitimen la actividad misma de Cancillería.

Y, en lo fundamental, se hace necesario garantizar una adecuada armonización entre las diversas instancias de la política exterior, y la debida centralización de la información. Falta, además, en la Cancillería un equipo de analistas estables y de óptima cualificación. La modernización de los instrumentos aptos para el adecuado desarrollo de la política exterior, constituyen el mayor reto de la actual administración en la materia.

LAS MULTILATINAS. MULTINACIONALES DEL NUEVO MUNDO


Raúl Rivera y Alejandro Ruelas-Gossi

Cuando usted piensa en las multinacionales, ¿en cuáles piensa? El discurso convencional ha estado enfocado en grandes transnacionales estadounidenses o europeas como Ford, IBM, Nestlé o Unilever, cuyo dominio mundial parecería dejar poco espacio para nuestro propio desarrollo. Si esto le preocupa, le sugerimos incluir en su lista a Cemex, Techint, CVRD, Embraer y Embraco, todas ellas compañías de América Latina que hoy predominan en el plano mundial en sus industrias. No han sido las únicas en lograrlo. Muchas otras se preparan para dar el salto a las grandes ligas, con una manifiesta vocación de convertirse en los líderes globales del futuro. ¿Qué está pasando? ¿En qué minuto cambiaron los papeles? ¿Qué son estas nuevas compañías transnacionales, que empiezan a conocerse como "las multilatinas"? ¿Qué explica su aparición y, lo más importante, su notable éxito? ¿Es éste un fenómeno pasajero -- una golondrina que no hace verano -- o una demostración del talento empresarial latente en nuestros países, puesto ahora de manifiesto por las políticas de libre mercado adoptadas por gran parte de nuestra región?

Un nuevo entorno

Desde hace ya más de una década las mejores condiciones de entorno regional han favorecido sin duda el desarrollo empresarial. Sin embargo, eso no explica por qué esta vez aparecen entre los ganadores tantas empresas latinoamericanas, y no sólo "los sospechosos de siempre": las multinacionales dominantes a escala mundial. Para entender lo que ocurre, primero hay que analizar otras dos condiciones del entorno: el proceso de globalización acelerada que vive la economía mundial y la maduración del ciclo tecnológico de las tecnologías de información y telecomunicaciones (tic), el quinto -- y tal vez el más potente -- desde el inicio de la Revolución Industrial hace casi 250 años. Estas dos fuerzas están alterando radicalmente el escenario mundial, y crean las condiciones para que un conjunto de nuevos actores asuman un papel protagónico en la nueva economía global, entre ellos las multilatinas.

El proceso de globalización de la economía mundial es algo tan antiguo como el descubrimiento del Nuevo Mundo y la creación en 1600 de la East India Company, la primera empresa transnacional con fines de lucro. Sin embargo, este proceso se aceleró a partir de la Revolución Industrial con la aparición del motor a vapor, los ferrocarriles y los vapores interoceánicos a inicios del siglo XIX. La mayoría de estas y otras grandes innovaciones de la época surgieron en Europa (en especial en Inglaterra), por lo que no es de extrañar que las empresas que dominaron las nuevas industrias se originaran allí. Nuestros países participaron en esa fase de expansión del comercio mundial principalmente como proveedores de productos naturales. Aun así, los beneficios fueron importantes en casos como el de Argentina, que fue catapultada al rango de los países más ricos del mundo en pocas décadas, dejando de manifiesto la naturaleza profundamente transformadora de este tipo de cambios en el entorno.

Este primer proceso de globalización acelerada de la economía mundial fue perdiendo impulso como resultado de las políticas proteccionistas que introdujo Bismark tras la unificación alemana, y se frenó drásticamente tras el estallido de la Primera Guerra Mundial. A partir de mediados del siglo pasado recuperó aliento, poco a poco, retomando su vigor previo sólo durante el último cuarto de siglo gracias a los esfuerzos liberalizadores del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) y el fin de la Guerra Fría.

Esta nueva fase de globalización acelerada coincidió con la irrupción de las TIC en el mundo de los negocios. Las nuevas oportunidades de expansión global se vieron así potenciadas por las posibilidades de transformar la manera en que las empresas se administran, mediante la aplicación de las nuevas tecnologías a los procesos de negocios. Las condiciones estaban dadas para un cambio fundamental en las reglas del juego. Quienes leyeran correctamente el nuevo entorno y fueran capaces de desarrollar las habilidades competitivas requeridas impondrían las nuevas reglas y dominarían sus industrias. Los viejos líderes rodarían por los suelos. Era (y sigue siendo) un nuevo juego, más dinámico e impredecible, cargado de nuevas potencialidades y desafíos.

Este uso de las tic para desarrollar modelos de negocios "rupturistas" y drásticamente aventajados es un ámbito donde las empresas de regiones emergentes se muestran muy competitivas, cambiando decisivamente las reglas del juego a su favor en una gran variedad de industrias maduras cuyos modelos de negocio tradicionales invitan a una reinvención radical. La pionera y líder indiscutida en este campo es la mexicana Cemex, cuya inusual trayectoria es la mejor demostración del nuevo paradigma: el de las multinacionales del Nuevo Mundo.

CEMEX: la pionera

Hacia finales de 1988 el presidente y director general de Cemex, Lorenzo Zambrano, tenía razones para sentirse satisfecho. Tres años después de hacerse cargo de la dirección general, había logrado convertir una empresa familiar de tamaño mediano, dedicada a la producción de cemento durante casi un siglo, en uno de los principales grupos empresariales latinoamericanos, que incluía empresas mineras, petroquímicas, de autopartes y de turismo.

Sin embargo, la entrada de México al GATT, junto con la creciente globalización de la industria del cemento, lo tenía intranquilo. "Repentinamente nos vimos compitiendo con multinacionales muy grandes, en un momento en que la industria mundial de cemento se estaba consolidando. [...] O nos convertíamos en una empresa grande e internacional o terminaríamos siendo comprados por un jugador más grande." Estas reflexiones llevaron a Zambrano a tomar una decisión drástica: reenfocarse en el negocio base y vender todas las empresas recientemente adquiridas para financiar una campaña de internacionalización que le permitiera lograr el liderazgo mundial de su industria. Menos de 20 años después, Cemex ha hecho realidad esta visión y compite mano a mano por el liderazgo global con la francesa Lafarge y la suiza Holcim.

El proceso no fue fácil. Tras consolidar su posición competitiva en el mercado mexicano con la compra de Tolteca a la inglesa Blue Circle en 1989, Cemex expandió con gran ímpetu sus operaciones de exportación a Estados Unidos. La respuesta de los productores estadounidenses no se hizo esperar; una acusación de dumping la obligó a replegarse, aunque sólo momentáneamente (Cemex lidera hoy el mercado en ese país). La siguiente jugada fue la compra simultánea de las cementeras españolas Valenciana y Sansón en 1992, que resultó todo un éxito y colocó a Cemex no sólo como la mayor empresa cementera de España sino como un líder emergente de su industria en el plano mundial. La sorpresiva irrupción de Cemex, en vísperas del quinto aniversario del Descubrimiento de América, chocó contra el escepticismo inicial de los mercados financieros y de los propios españoles, que anticipaban el fracaso de la audaz operación. Como recuerda José Domene, el vicepresidente de Cemex que condujo la toma de control, "...en Estados Unidos tienden a mirar en menos a los latinos y en Europa es aún peor". Pero Cemex conocía su oficio e impuso sus reglas del juego. Dos años después, tras fusionar las dos empresas e inyectarle su ADN distintivo a la nueva organización, el margen operativo se había multiplicado 3.5 veces y la nueva subsidiaria de Cemex se había convertido en la empresa cementera más rentable de Europa. Los analistas de Goldman Sachs tuvieron que admitirlo: "Es innegable lo mucho que lograron". Las viejas multinacionales estaban sobre aviso.

Durante los 15 años siguientes Cemex expandió su presencia en el mundo, primero en América Latina, luego en Asia y África, incluido en ella la compra en 2005 de la mayor empresa concretera del mundo, la británica RMC, en unos 6000 millones de dólares, y culminando este año con la compra del mayor grupo australiano de materiales de construcción, Rinker, en cerca de 13000 millones de dólares. Sus ventas ya superan los 20000 millones de dólares y su alta tasa de rentabilidad ha pasado a ser un referente en su industria. En el proceso, la capitalización bursátil de Cemex se disparó desde unos 1000 millones en 1990 a casi 24000 millones de dólares en la actualidad, un valor bursátil comparable al de Lafarge. Más aún, Cemex ha pasado a ser el referente global indiscutido entre las multinacionales de países emergentes, aparte de su industria.

Fenómeno mundial

La ruta trazada por Cemex hacia el dominio global de su industria la recorre hoy un número importante de empresas de países emergentes. Los ejemplos asiáticos abundan:

* La acerera india Mittal Steel, que hace 35 años era dueña sólo de una planta de Mini-Mill en Indonesia, se ha convertido en líder mundial de su industria tras la compra de Acelor, su principal rival europeo, en 2006.

* Multinacionales chinas dominan hoy, por ejemplo, el mercado de contenedores marítimos (China International Marine Containers Group Company, con 50% de cuota global), así como la fabricación de motores eléctricos pequeños (Johnson Electric, con 40% de cuota global), hornos de microondas (Galanz, con 45% de cuota en Europa y 25% en Estados Unidos) y pianos (Pearl River Piano Group, por volumen). Más allá de contar con costos de producción muy competitivos, estas empresas han desarrollado sofisticados procesos logísticos y de innovación para atender a sus exigentes clientes globales.

* Empresas indias como Tata Consulting Services (TCS), Infosys y Wipro están liderando el desarrollo de una industria global de servicios informáticos. Wipro es hoy la mayor empresa de servicios de ingeniería externalizados del mundo, con más de 12000 empleados en esa división, dedicada a rediseñar los procesos operativos de clientes en diversas industrias en Estados Unidos y Europa, aprovechando las nuevas tecnologías informáticas.

De acuerdo con estimaciones de The Boston Consulting Group (BCG), que periódicamente analiza en profundidad a los 100 principales líderes de países emergentes de nivel mundial, éstos tienden a crecer más rápido que sus rivales de países desarrollados (24% al año en promedio), son más rentables que sus homólogos de países desarrollados (con márgenes operativos medios de 20% sobre ventas), y por lo tanto crean valor para sus accionistas -- su principal motivación para expandirse globalmente -- a tasas mayores que los líderes tradicionales. De hecho, su tasa promedio de retorno total al accionista (aumento de valor de la acción más dividendos) fue de 150% entre principios de 2000 y de 2004, mientras que el índice S&P 500 declinó ligeramente en el mismo periodo.

La rápida expansión de este tipo de empresas se ve reflejada en el fuerte aumento en los flujos de inversión extranjera directa (IED) desde países emergentes. Mientras hace 20 años estos flujos de nivel mundial no llegaban a 5000 millones de dólares al año, en 2003 ya habían superado los 60000 millones de dólares (de los cuales tres cuartas partes fluyeron entre países emergentes). En 2005, estos flujos alcanzaron el nivel récord de 133000 millones de dólares, 17% de la IED mundial según la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés), con lo que la existencia acumulada de IED desde países emergentes habría alcanzado ese año los 1.4 billones de dólares.

Mientras en 1990 la clasificación Fortune Global 500 [las 500 mayores compañías globales según la revista Fortune] incluía sólo un puñado de empresas de países emergentes, éstas ya sumaban 47 en 2005. La gran mayoría era de origen asiático, al igual que en el listado de BCG. Pero América Latina se situaba como la siguiente región en importancia, con nueve empresas entre las Global 500 de Fortune y con 18 empresas entre los 100 principales líderes emergentes identificados por BCG.

Nuevos protagonistas emergentes del sur

Buena parte de las grandes empresas de nuestra región vive un intenso proceso de internacionalización. Por lo general ellas dominan su industria en el ámbito nacional, se han proyectado con fuerza más allá de sus países de origen y, al igual que Cemex, muchas aspiran a lograr una posición de liderazgo mundial. Más aún, varias de ellas ya lo han logrado, sea a través del desarrollo orgánico o la adquisición de empresas extranjeras para acelerar su crecimiento. Veamos algunos ejemplos destacados de multilatinas:

* La minera brasileña Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), privatizada entre 1997 y 2002, encabeza la clasificación mundial junto a las australianas BHP Billiton y Rio Tinto Zinc. La CVRD ha desplegado una intensa campaña de fusiones y adquisiciones en Estados Unidos, Francia, Noruega, Bahrein y Canadá, donde en 2006 adquirió INCO, la mayor empresa minera de níquel del mundo por 17000 millones de dólares. La CVRD realiza intensas actividades de exploración en diversos lugares de África, así como en países tan diversos como Mongolia y Perú. Su capitalización bursátil supera actualmente los 100000 millones de dólares, seis veces más alta que a mediados de los noventa y mayor que la de varios de sus principales rivales globales.

* La Organización Techint, radicada en Buenos Aires, es uno de los mayores grupos siderúrgicos del mundo. Una de sus subsidiarias, Tenaris, es líder mundial en la producción de tubos de acero sin costura y genera 85% de sus ingresos de casi 10000 millones de dólares fuera de la región. Su valor bursátil de 26000 millones de dólares supera en más de 50% el valor actual de mercado de General Motors y de Ford. Otra de sus subsidiarias, Ternium, se ha convertido en el mayor productor de aceros planos de la región, tras la compra de Sidor en Venezuela y de las mexicanas Hylsa e Imsa.

* Embraco es el líder global en el mercado de compresores, con ventas anuales por 800 millones de dólares y 25% de cuota mundial. Establecida en Brasil, cuenta con plantas de gran escala enfocadas en este mercado y con habilidades logísticas y de innovación de clase mundial.

* La mexicana Nemak es uno de los principales proveedores de bloques y cabezales de cilindro fundidos para la industria automovilística mundial.

* Las brasileñas Sadia y Perdigão son dos líderes emergentes en la industria alimentaria mundial. Ambas dominan su segmento del mercado interno, con cuotas de mercado de entre 30 y 50%, y generan en los mercados internacionales más de la mitad de sus ingresos anuales por cerca de 2000 millones de dólares. Sadia opera a lo largo de toda la cadena de valor de la industria de soja y maíz, desde la producción agrícola hasta la venta de comidas preparadas a través de sus 11 oficinas comerciales en todo el mundo. Al igual que Sadia, Perdigão cuenta con procesos operativos y estándares de calidad de clase mundial en sus 16 plantas, que incluyen el mayor matadero de América Latina.

* Bunge, grupo agroindustrial fundado en Argentina en 1818, es hoy la mayor empresa de molinería de maíz en seco y el mayor procesador de soja y proveedor de aceite de soja del mundo, con ingresos anuales por más de 26000 millones de dólares y un valor bursátil de 10000 millones. Para potenciar su crecimiento global, la empresa trasladó en 1999 sus oficinas centrales a White Plains, Nueva York, y en 2003 compró en India el negocio de aceites y grasas de Hindustan Lever.

* Tras un intenso proceso de adquisiciones durante los años noventa, el grupo mexicano Bimbo es hoy el cuarto mayor fabricante de productos de panadería de Estados Unidos.

* Arcor, con base en la ciudad argentina de Córdoba, es hoy el mayor fabricante de caramelos del mundo, con presencia en 117 países.

* Inbev, creada en 1999 por la fusión de dos empresas líderes brasileñas, Antártica y Brahma, que luego sumaron fuerzas con la argentina Quilmes para impulsar su presencia regional, se fusionó en 2004 con la belga Interbrew, convirtiéndose en la mayor cervecera del mundo por volumen de ventas.

* Minoristas chilenos como Falabella y Cencosud no sólo repelieron con éxito el ingreso de rivales multinacionales de la talla de Carrefour, Home Depot y J.C.Penney a su mercado interno, sino que ahora expanden con fuerte ímpetu sus operaciones en toda la región. Cencosud, por ejemplo, adquirió en 2004 las operaciones argentinas de la holandesa Ahold, convirtiéndose en el segundo mayor minorista de ese país, a poca distancia de Carrefour.

* Embraer es líder mundial en el segmento de aviones comerciales de menor tamaño, logrando en fechas recientes superar a su rival canadiense Bombardier, lo que lo convirtió en el cuarto productor de aviones comerciales del mundo. Creado por el gobierno brasileño en 1969 con fines de prestigio, fue privatizado en 1994 y hoy es el segundo mayor exportador del país, con 84% de sus ventas en el exterior.

* América Móvil se ha convertido en una de las mayores empresas de telefonía móvil de la región, tras invertir más de 15000 millones de dólares en la compra de 15 compañías en América Latina entre 2001 y 2005.

La lista podría extenderse fácilmente si se consideran compañías emergentes como Sonda, la mayor empresa de servicios informáticos de la región, y LAN, la aerolínea regional en rápida expansión; grupos empresariales como Carvajal y Corona en Colombia, que expanden rápidamente sus posiciones internacionales o el grupo Cisneros de Venezuela, que acaba de cerrar la venta de Univisión, el mayor canal de televisión de habla hispana de Estados Unidos; empresas brasileñas con fuerte proyección internacional como Votorantim, Oderbrecht, Aceros Gerdau, Coteminas, Marcopolo, Cosan y Natura, y otras numerosas empresas regionales en vías de internacionalización.

El rápido desarrollo de las multilatinas se ha reflejado en un fuerte crecimiento de los flujos de IED provenientes de nuestra región. Según datos de la UNCTAD, hacia finales de 2005 la IED acumulada proveniente de la región sumaba unos 180000 millones de dólares. De este total, el grueso (40%) se originó en Brasil, que en años recientes incrementó notablemente sus flujos de IED. Mientras que durante los años noventa los flujos anuales desde Brasil rara vez superaban los 1000 millones de dólares, en 2005 la cifra fue 10 veces mayor. Como es de esperar, le siguen en importancia México (16%), Argentina (12%) y Chile (11 por ciento).

La experiencia de las empresas chilenas es reveladora de las dificultades que enfrentan las aspirantes a multilatinas, ya que por lo general la internacionalización de sus operaciones durante los años noventa no resultó tan exitosa como éstas esperaban. Una encuesta realizada por BCG en 2003 puso de relieve que los resultados logrados por las empresas chilenas que internacionalizaron sus actividades en ese periodo fueron inferiores a los proyectados en cerca de la mitad de los casos. En la peor situación se colocaron las empresas de bienes de consumo; cerca de 70% de ellas obtuvieron malos resultados. Entre las razones aducidas estaban una falta de claridad en los objetivos por lograr, modelos de negocios inapropiados para el nuevo entorno, errores de implementación, deficiencias organizacionales y gestión inadecuada. Claramente, estas empresas habían subestimado los desafíos asociados a la internacionalización. No serían las únicas de la región en vivir una experiencia similar.

Multilatinas: ¿desarrollo improbable?

Experiencias como la chilena en los noventa no extrañarán a los conocedores de nuestras realidades regionales, lo que hace aún más sorprendente el éxito obtenido por translatinas como las mencionadas. Para lograr posicionarse como líderes regionales o globales en sus industrias, estos ganadores han debido superar obstáculos muy importantes.

Para empezar: las desventajas de costo derivadas de su menor tamaño respecto de los líderes globales. Los efectos de escala son significativos en casi todos los ámbitos: desarrollo de marcas, acceso a redes de distribución, menor poder de compra de insumos, menor tamaño de las plantas, y otros. Es sabido que los gastos administrativos por unidad tienden a ser casi 30% menores en el caso de un competidor cuatro veces más grande, y que las empresas de menor tamaño enfrentan mayores costos de financiamiento. Necesariamente, las multilatinas han debido superar estas desventajas para competir con éxito con los líderes globales, primero en sus mercados internos y luego -- reto aún mayor -- en los internacionales.

A estas desventajas se suman otras relacionadas con nuestras condiciones desfavorables de entorno. Es más difícil tener acceso a financiamiento en condiciones competitivas en mercados de capital poco desarrollados como los nuestros, que además han demostrado de manera recurrente su vulnerabilidad a crisis financieras, lo que se traduce en un costo-país más alto. Algo similar ocurre en materia de investigación y desarrollo, dado nuestro limitado acceso a las tecnologías de punta y a los principales centros de desarrollo en el plano mundial. El acceso a recursos humanos calificados es otro reto, dado el menor nivel de nuestras instituciones educativas. Para colmo, los empresarios latinoamericanos deben hacer frente a la mala imagen regional a la que ya nos hemos referido, que repercute en su capacidad de establecer redes de confianza con proveedores y clientes de nivel mundial. Frente a obstáculos tan formidables, ¿cómo explicar el éxito de estas empresas?

Una innovación transformadora en modelos de gestión

Paradójicamente, muchas desventajas típicas de las empresas de países emergentes parecen haberse convertido en fortalezas, ya que les permiten adaptarse mejor que sus rivales de países desarrollados a las nuevas exigencias y oportunidades del actual entorno global. Nuestra hipótesis es que el éxito de las multilatinas -- más allá de las particularidades de cada caso -- se debe fundamentalmente a que han adoptado modelos innovadores de gestión, respaldados por un conjunto de habilidades competitivas necesarias para tener éxito en países emergentes que resulta difícil que sus homólogas emulen en países desarrollados.

Las nuevas reglas del juego rompen con los modelos de gestión que surgieron a partir de principios inventados hace siglos por Adam Smith y su modelo estático de la fábrica de alfileres; con el enfoque tayloriano de "dividir para reinar", cuyo legado más disfuncional son los "silos funcionales" que entorpecen la coordinación fluida entre ejecutivos de una misma empresa, y con una mentalidad en la que la rentabilidad individual se entiende de una manera excesivamente restrictiva (egocéntrica), asociada al objetivo de ganar siempre a expensas de los demás. Estos viejos principios, cuya eficacia viene poniéndose en tela de juicio desde hace tiempo en las principales escuelas de negocios del mundo, se vuelven inviables en entornos muy dinámicos como los de los países en desarrollo. Éstos se caracterizan por tener consumidores sofisticados pero cuyo poder adquisitivo es relativamente bajo, a quienes se vuelve difícil acceder a través de los canales de distribución tradicionales; por contar con infraestructuras logísticas y de distribución inmaduras; por una relativa escasez de talento, que obliga a aprovecharlo al máximo en toda la organización; por la alta variabilidad de sus condiciones macroeconómicas (tasas de crecimiento, inflación, interés), y por la inestabilidad de las reglas del juego y de las regulaciones gubernamentales. La inadaptación de los modelos de gestión tradicionales en este tipo de entornos emergentes ha conducido a que éstos hayan evolucionado naturalmente hacia un conjunto de principios muy diferente.

Estos nuevos modelos de gestión tienden a incorporar, implícitamente, un conjunto de principios alternativos que fueron inicialmente enunciados hacia mediados del siglo XX, como la "creación destructiva" de Schumpeter y el "alocentrismo" del equilibrio en las teorías de juego de Nash, en los que los integrantes de un sistema son orquestados para optimizar el resultado. Algunas de sus implicaciones prácticas incluyen cierta difuminación de los límites de la empresa, a modo de incluir en su definición a otros actores muy importantes en su sistema de negocios (proveedores, clientes, aliados, especialistas en temas clave); un modelo de trabajo en equipo en el que las responsabilidades individuales tienden a ir ajustándose de manera muy dinámica e informal, contando en ello nuevos participantes en función de las necesidades del momento; un rechazo del benchmarking competitivo tradicional, que lleva a los competidores a converger en torno a convenciones incapaces de generar ventajas competitivas, en favor de una referenciación con las mejores prácticas de otras industrias que enfrentan problemáticas similares, y a una visión más integral de la naturaleza de la innovación empresarial, que resta énfasis a la innovación en el producto (a partir de la inversión en investigación y desarrollo) a favor de una innovación en toda la amplia gama de actividades y procesos que lleva a cabo la empresa, en todo nivel y en cada uno de los entornos en los que opera. Curiosamente, los nuevos modelos de gestión que han surgido de este choque entre principios estáticos y una realidad inusualmente dinámica están mucho mejor alineados con las nuevas exigencias que caracterizan el entorno hipercompetitivo y cambiante de la mayoría de las industrias en proceso de globalización.

Es en este último aspecto -- la capacidad de innovar más allá del ámbito tradicional de los productos -- en el que las multilatinas como Cemex ocupan un sitio de honor. Las más exitosas han demostrado ser capaces de sistematizar sus innovaciones plasmándolas en sofisticadas plataformas informáticas, replicándolas rápida y sistemáticamente en el ámbito mundial, y luego integrándolas en un modelo de trabajo compartido por toda la organización, también apoyado en desarrollos informáticos diseñados específicamente con el objeto de armonizar e integrar las diversas operaciones a escala mundial. Esquemáticamente, el proceso puede concebirse como un ciclo de innovación, replicación e integración constante que ocurre en toda la empresa, en todo nivel y en todo momento, como el anterior.

Ejemplo concreto

La mejor forma de entender la naturaleza y la potencia de estos nuevos modelos de gestión es mediante el análisis del ejemplo de Cemex, con base en la experiencia personal de ambos autores como partícipes de su desarrollo.

Innovar. A comienzos de los noventa, la nueva división de Concreto de Cemex enfrentaba un desafío: cómo entregar en un mismo día y lo más rápido posible la mezcla de concreto a contratistas que acostumbraban cambiar sus pedidos a última hora. En busca de una respuesta, los ejecutivos de Cemex visitaron el centro de llamadas de emergencia 911 de la ciudad de Houston. Inspirándose en este modelo de emergencias médicas, Cemex estableció un método de despacho conocido como GINCO (Gestión Integral de Negocio de Concreto), que se basa en una plataforma de tic especializada y en la tecnología GPS. Hoy la empresa garantiza la entrega del cemento en un plazo de 20 minutos, en lugar de las tres horas que antes demoraba, lo que llevó a Los Angeles Times a afirmar que "Cemex entrega más rápido que Domino's Pizza". Esta mejora en el servicio estuvo acompañada de una reducción de 35% en los costos. Aunque los componentes de la solución -- GPS, plataforma y terminales informáticos -- no eran especialmente innovadores, su fusión en un nuevo proceso logístico representa una admirable innovación, no en el producto sino en el modelo de negocios. Hoy Cemex es el líder mundial en esta industria.

Otro ejemplo ilustrativo es Construrama, un modelo de franquicia creado por Cemex para apoyar el desarrollo de sus pequeños distribuidores de cemento en sacos y hacer más eficientes sus operaciones, a través de la provisión de un conjunto de servicios básicos. Éstos incluyen capacitación en habilidades de manejo de negocio, tales como mercadeo, finanzas y control de inventarios, todo ello apoyado en una PC equipada con un software desarrollado para esos efectos. Cemex transformó sus sacos de cemento en un servicio integral altamente diferenciado, asegurándose la lealtad de marca del distribuidor. El éxito del programa piloto, que abarcó a unos 1000 distribuidores en México, está llevando a Cemex a considerar extender a otros países este modelo innovador.

Replicar. Muchos analistas consideran que la habilidad competitiva más importante de Cemex reside en su proceso de toma de control tras la adquisición de una empresa (llamado internamente PMI, del inglés Post Merger Integration). Esta metodología de integración post-adquisición fue desarrollada por Cemex en España durante la toma de control, fusión y racionalización de Valenciana y Sansón; refinada tras su aplicación sistemática en la compra de la cementera venezolana Vencemos un par de años después, y documentada en un conjunto de mejores prácticas aplicadas cada vez más eficientemente en las compras que siguieron. Mientras en 1992 Cemex tardó 18 meses en integrar las operaciones españolas, el proceso duró sólo cuatro meses en el caso de la compra de la cementera estadounidense Southdown en 2001.

El impacto operativo de esta metodología de replicación de innovaciones y mejores prácticas resultó especialmente llamativo en el caso de la compra de la concretera británica RMC, por lo cual los ahorros reales duplicaron los inicialmente previstos. El equipo de PMI de Cemex logró en 60 días lo que RMC intentó conseguir durante años sin éxito: operar la planta cementera de Rugby a 100% de capacidad. Nunca antes la planta había funcionado a más de 70% de capacidad, y en 2004 (el año previo a la compra) el horno principal se había detenido 229 veces. ¿Qué hizo posible la mejora? Un proceso de toma de control que moviliza de manera dinámica y flexible el apoyo de expertos en temas específicos en el nivel global, lo que permitió mirar las cosas "desde otro ángulo" y hacer "otras" preguntas. Como resultado del éxito en la integración de RMC, la capitalización bursátil de Cemex prácticamente se duplicó en los últimos años.

Integrar. La extensión de las actividades de Cemex al ámbito mundial, con operaciones en lugares tan distantes de México -- física y culturalmente -- como Filipinas, Egipto y Alemania, obligó a la empresa a desarrollar en 2001 un conjunto de prácticas, informes, sistemas y plataformas tecnológicas comunes internacionales, que hoy se conoce como "The Cemex Way". Esta plataforma diferencia a Cemex de sus rivales europeos, cuyo modelo de internacionalización es más difuso desde el punto de vista organizacional. Ésta es una ventaja clave a la hora de transmitir conocimientos e innovaciones que pueden surgir en todas las partes y niveles de la empresa. En palabras de Zambrano, un reto clave consiste en "transformar conocimiento en rentabilidad, y el Cemex Way es nuestra herramienta para acelerar e intensificar ese proceso".

Una vez más, la plataforma de tic fue la herramienta y la condición previa que hizo posible lograr este lenguaje común, pero no el foco de la innovación en sí. Por el contrario, la innovación real ocurrió, como en muchas otras innovaciones transformadoras de Cemex, en los modelos de negocio y en sus procesos organizacionales. De ahí su potencia y la dificultad de sus principales rivales para replicarlos en sus propias empresas.

Algunas consideraciones finales

El fenómeno de las multilatinas tiene un impacto que trasciende ampliamente las fronteras del quehacer empresarial. Tras décadas de intentos fallidos de nuestros gobiernos por llevar adelante un esquema de integración económica entre los países de la región, esa integración finalmente se está dando de manera natural de la mano de las empresas latinoamericanas, que hacen caso omiso de las fronteras nacionales y extienden sus operaciones por toda la región y más allá de ella. Las realidades políticas inevitablemente deberán reajustarse a esta nueva realidad económica.

¿Nos debería sorprender? La creciente globalización de la economía mundial está eliminando rápidamente las barreras que obstaculizan nuestro comercio con el resto del mundo y, en el proceso, vuelven cada vez menos importantes las divisiones que separan artificialmente las economías de la región. Como ha afirmado recientemente Fernando Naranjo, presidente de la aerolínea taca y ex ministro de Hacienda y Relaciones Exteriores de Costa Rica: "Los gobiernos crearon toda una infraestructura legal para la integración, pero en la práctica los empresarios la están haciendo en nuestro continente. [ . . . ] Siento que hay una gran diferencia entre la retórica de los gobernantes y lo que es la integración en la práctica".

Al igual que las multinacionales que han dominado por décadas las industrias que ahora transforman las multilatinas, los gobiernos de la región harían bien en prestar atención a este proceso (y, en el caso de los gobiernos, realizar las reformas necesarias para facilitarlo). En un entorno como el actual y ante las múltiples pruebas de una sobrada capacidad de los empresarios regionales para competir con éxito en los mercados globales, los modelos "proteccionistas" sólo servirán para debilitar a las empresas emergentes de la región, incubando a los perdedores del futuro. Mientras más demoremos en exponer a nuestras empresas a los retos de la competencia global, menos preparadas estarán para encararlos con éxito: por tamaño relativo, por habilidades competitivas y por ambición de liderazgo. Nuestra región está finalmente encontrando su voz en los escenarios mundiales de los negocios. No traicionemos esta oportunidad de descubrir que somos más fuertes, más competitivos y más prometedores de lo que se ha pensado convencionalmente.

Una reflexión final: tal vez los crecientes flujos de capitales Sur-Norte de los últimos 10 años -- como hemos comentado aquí -- sean sólo la antesala de una nueva manera de pensar, de una corriente progresiva de ideas del Sur para el Norte. Esperemos que las multilatinas ayuden a potenciar este flujo.

MÉXICO Y EL CONSEJO DE SEGURIDAD DE LA ONU EN EL SIGLO XXI


Juan Manuel Gómez Robledo Verduzco

A lo largo de la historia de la participación de México en la Organización de las Naciones Unidas (ONU), nuestro país ha tenido una destacada actuación -- directa e indirecta -- en la labor del Consejo de Seguridad. En ocasiones como miembro no permanente de este órgano y siempre en busca de su mejor funcionamiento por medio del trabajo ejercido desde la Asamblea General, México se ha distinguido por su trabajo a la búsqueda de un Consejo de Seguridad (CSONU) transparente, eficiente y que responda a la cambiante realidad mundial.

En momentos en los que México ha comenzado sus labores de promoción de la candidatura para un asiento no permanente en el CSONU para el bienio 2009-2010, resulta conveniente analizar cuál ha sido el papel que ha desempeñado nuestro país en sus pasadas experiencias como miembro no permanente, además de contextualizar la actual candidatura en cuanto a la situación mundial del momento y, sobre todo, con base en los importantes cambios que el CSONU y la agenda internacional han sufrido en los últimos años, en especial desde el final de la Guerra Fría.

El Consejo de Seguridad en el siglo XXI

La Carta de las Naciones Unidas establece en su artículo 24 (capítulo V): "A fin de asegurar acción rápida y eficaz por parte de las Naciones Unidas, sus Miembros confieren al Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales, y reconocen que el Consejo de Seguridad actúa a nombre de ellos al desempeñar las funciones que le impone aquella responsabilidad". En este sentido, durante mucho tiempo las acciones del CSONU se limitaron a tratar asuntos relacionados con las denominadas "amenazas tradicionales" a la seguridad internacional, esencialmente conflictos armados internacionales, y, en todo caso, la labor del Consejo se veía limitada por la incapacidad de acción a la que daba lugar el mundo bipolar del momento. Con el final de la Guerra Fría, observamos un Consejo capaz de negociar y acordar acciones y cada vez más dispuesto a intervenir en la pacificación de conflictos, no sólo internacionales sino también internos. Recordemos que con la caída de la Unión Soviética el mundo presenció un impresionante aumento de conflictos internos en todo el mundo y, en consecuencia, un incremento importante de Operaciones de Mantenimiento de la Paz y otras acciones del Consejo, incluidas las acciones para la imposición de la paz y otras de carácter preventivo.

Hoy en día, el CSONU es distinto del Consejo de los años ochenta y noventa. Es un Consejo que ha aceptado la idea de la denominada "seguridad multidimensional", la cual sostiene la necesidad de atender otros asuntos determinantes de la seguridad internacional que incluye factores clave para lograr la estabilidad y paz mundial como la pobreza, el desarrollo económico, el medio ambiente, el tráfico de armas y el respeto a los derechos humanos. De acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas (capítulos VI y VII), el Consejo de Seguridad puede adoptar medidas para investigar cualquier situación susceptible de ser una amenaza a la paz, recomendar medidas para la solución pacífica de las controversias, autorizar misiones de asistencia humanitaria, imponer sanciones de todo tipo para modificar la conducta de un Estado y disponer el envío de fuerzas de imposición o mantenimiento de la paz, funciones que habían sido utilizadas sobre todo en sus acciones en pos de la resolución de conflictos. Sin embargo, al asumir una visión de prevención de conflictos basado en el entendimiento de las nuevas amenazas determinadas en el esquema de la seguridad multidimensional, amenazas que incluyen la violación grave a los derechos humanos, los desastres naturales y las pandemias, la persistencia de la pobreza extrema y la degradación ambiental, el terrorismo y el tráfico de armas, entre otros, el Consejo ha adoptado, de manera cada vez más importante, un papel legislativo y judicial. Sus resoluciones obligan a todos los Estados miembro de las Naciones Unidas a modificar sus legislaciones nacionales para adaptarlas a sus obligaciones internacionales e, incluso, por dar un ejemplo, a restringir su comercio internacional al congelar activos de individuos acusados de participar en actos terroristas.

Estas funciones asumidas por el Consejo de Seguridad se ven reflejados en sus órganos subsidiarios; entre ellos: a) la Comisión de Consolidación de la Paz, la cual depende tanto del CSONU como del Consejo Económico y Social, y se creó con el fin de lograr una mejor participación de las Naciones Unidas en la reconstrucción de países en situación de posconflicto, fenómeno en el que se ve cada vez más activa; b) los comités de sanciones, que establecen medidas coercitivas que van desde sanciones económicas hasta la intervención militar y de las cuales hay 14 activos; c) el comité de la lucha contra el terrorismo, el cual establece obligaciones a los Estados miembro de la ONU en cuanto a la lucha contra este fenómeno; d) el comité 1540, que establece la obligación de los Estados miembro a imponer sanciones a aquellos individuos o empresas que apoyen directa o indirectamente la proliferación de armamento nuclear, químico o biológico, y e) los tribunales especiales para la ex Yugoslavia y Rwanda.

El Consejo de Seguridad en el siglo XXI se dibuja como un órgano cada vez más activo en su toma de decisiones y campo de acción. Ante las consecuencias negativas de la globalización, como el terrorismo internacional, sólo el multilateralismo presenta opciones reales de acción y, se quiera o no, el CSONU ha tomado la iniciativa en la lucha contra muchos de estos males, por lo que su importancia se ha incrementado notablemente en el escenario mundial.

La participación de México en el Consejo de Seguridad

México ha ocupado un puesto no permanente en el Consejo de Seguridad en tres ocasiones: en 1946 y en los bienios 1980-1981 y 2002-2003. En cada uno de ellos, el país logró una participación propositiva, autónoma y acorde con sus intereses, obteniendo beneficios para el país y la comunidad internacional.

En especial, la participación en los bienios 1980-1981 y 2002-2003 demostró la viabilidad de llevar una política equilibrada y congruente con nuestros intereses de política exterior en episodios de gran polarización internacional. En el primer periodo la actuación de México se dio en el entorno de la Guerra Fría, la invasión soviética a Afganistán y los conflictos en Líbano. En la segunda ocasión, tuvo que lidiar con las secuelas de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington y la invasión estadounidense a Irak.

Entre las acciones que debemos recordar de las actuaciones de México en el Consejo de Seguridad se encuentran: Haber promovido en 1946 un proyecto de resolución que condenaba al régimen del general Francisco Franco en España, por considerarlo incompatible con los principios de la ONU y porque su presencia ponía en peligro la paz y la seguridad regionales. En 1980-1981, México defendió activamente el principio de la libre determinación de los pueblos, apoyando los procesos de descolonización de Namibia y Rodesia del Sur, ahora Zimbabwe, y, en el caso de Belice, participó en las negociaciones con el gobierno británico para alcanzar la independencia de ese país. Asimismo, México promovió el examen de la situación en Nicaragua por parte del Consejo de Seguridad, con el fin de que el tema no se tratara en la Organización de los Estados Americanos (OEA), foro que, por la naturaleza de su condición de miembro tiende a ser menos equilibrado en estos asuntos. México promovió iniciativas para buscar soluciones duraderas a los conflictos internacionales del momento: la crisis de Líbano, la independencia de Namibia, la oposición a la agresión sudafricana a los países de la llamada Línea del Frente, compuesta por Angola, Botswana, Lesoto, Mozambique, Tanzania, Zambia y Zimbabwe, y la situación de Medio Oriente. Nuestro país condenó las violaciones a los derechos humanos y a las libertades fundamentales del régimen del apartheid en Sudáfrica, y presidió el Comité del Consejo de Seguridad para el embargo de armas a ese país. Asimismo, cabe destacar que México fue el principal promotor de la resolución 479 (1980), la cual llamaba a la atención del CSONU el conflicto entre Irán e Irak.

En cuanto a la acción de México en el bienio 2002-2003, destaca su labor para asegurar una atención integral a los conflictos africanos, pasando de un enfoque de establecimiento de estrategias de contención, a la prevención del conflicto y a la creación de programas de reconstrucción post-conflicto y consolidación de la paz. También debemos recalcar la labor realizada para asegurar que, en toda resolución que el Consejo discutía en cuanto a la lucha contra el terrorismo, se asegurara mantener la perspectiva de respeto a los derechos humanos. En tiempos de cambio y reacomodo internacional, en los que se cuestionaron algunos de los mayores logros del derecho internacional en los últimos 20 años con el argumento de dar prioridad a la seguridad, acciones que como un ejemplo planteaban la doctrina del "ataque preventivo" como parte de la legítima defensa, México actuó como voz de mesura buscando que el fervor del momento no sacrificara los elementos que rigen el derecho del uso de la fuerza.

La reforma del Consejo de Seguridad

México ha tenido una actuación sobresaliente en sus anteriores participaciones en el CSONU. Sin embargo, también ha buscado incidir en las labores de este órgano desde la Asamblea General, en especial en la búsqueda de su necesaria reforma. El entorno internacional ha cambiado de manera importante desde la creación del CSONU. Sin embargo, fuera de un incremento en el número de sus miembros en 1965, que llevó el número de asientos no permanentes de 6 a 10, el Consejo no ha sabido adaptar su composición y operación para responder a los nuevos tiempos. El escenario internacional es cambiante por naturaleza: potencias internacionales se forman y desaparecen, el derecho internacional evoluciona y el número de Estados miembro de la ONU se ha incrementado considerablemente desde su creación. Sin embargo, la composición y las formas de trabajo del Consejo se han mantenido, al igual que sus métodos de trabajo.

Una posible reforma del CSONU no debe buscar únicamente el incremento del número de sus miembros, sino que requiere un cambio integral que lo vuelva más representativo, eficaz y transparente. En este sentido, la reforma del Consejo de Seguridad debe centrarse en garantizar la construcción del mejor sistema de seguridad colectiva posible para hacer frente a las nuevas amenazas que pesan sobre la seguridad mundial.

Incluso, si nos limitáramos a analizar la pertenencia al Consejo de Seguridad, podemos observar cómo la falta de reformas en este órgano atenta indirectamente contra su representatividad. Al fundarse la ONU en 1945, la Organización contaba con 51 miembros, de los cuales 11 participaban en el Consejo, es decir 21.56% de los miembros contaba con voto en ese órgano. Con la reforma de 1965, la pertenencia al Consejo subió a 15; sin embargo ante un total de 117 países miembro de la organización, únicamente 12.82% de los Estados partícipes se encontraban representados. Hoy en día la ONU cuenta con 192 Estados miembro, por lo que en el Consejo de Seguridad únicamente participa 7.8% de la pertenencia total. En consecuencia, durante la vida de la organización, en términos porcentuales la pertenencia al Consejo ha disminuido en dos tercios.

México forma parte del grupo núcleo del Movimiento Unidos por el Consenso (MUC) que incluye a Argentina, Canadá, Colombia, Costa Rica, España, Italia, Malta, Pakistán, San Marino y Turquía, cuya finalidad es promover, a través del consenso de los Estados miembro de las Naciones Unidas, una propuesta para lograr la reforma del Consejo. México ha establecido 10 criterios para una reforma del CSONU: 1) la necesidad de impulsar una reforma integral del Consejo de Seguridad, con el fin de que sea un órgano más representativo, eficaz y transparente; 2) la reforma del Consejo de Seguridad debe centrarse en garantizar la construcción del mejor sistema de seguridad colectiva posible; 3) el incremento de la pertenencia al Consejo de Seguridad con 10 nuevos asientos de miembros no permanentes, a ser elegidos por la Asamblea General conforme a la regla de la distribución geográfica equitativa; 4) estos 10 nuevos asientos no permanentes podrían ser de una duración mayor a los dos años que actualmente tienen los miembros electos del Consejo de Seguridad y con posibilidad de reelección inmediata; 5) México rechaza la creación de nuevos asientos de miembros permanentes y la extensión del privilegio del veto, pues considera que el incremento de nuevos asientos permanentes, además de acrecentar la concentración del poder en unos cuantos, conduciría a la parálisis del Consejo de Seguridad; 6) México demanda que los miembros del Consejo de Seguridad se sujeten a las reglas de la democracia, como corresponde a una Organización fundada en el principio de la igualdad jurídica de los Estados; 7) toda vez que el Consejo de Seguridad actúa a nombre de todos los Estados miembro de las Naciones Unidas, la elección y la reelección garantizan esta práctica democrática en la conformación del único órgano que emite decisiones de carácter obligatorio. Más aún, las elecciones periódicas permiten a la comunidad internacional preservar su derecho de remover o mantener a los países que ocupen dichos asientos en el Consejo de Seguridad, de acuerdo con las prioridades internacionales de cada momento histórico; 8) fomentar la rendición de cuentas de los miembros del Consejo a los demás miembros de la ONU. México considera que si se establecieran asientos permanentemente asignados a países en particular, se perdería el incentivo para que respondan y actúen en favor de los intereses generales de la comunidad internacional; 9) la reforma que impulsa México fomenta la equidad. Los 20 asientos no permanentes estarían disponibles para todos los miembros de la ONU. La rotación periódica de los asientos incrementaría las posibilidades de que los 192 países miembro de la organización participen con mayor frecuencia en la toma de decisiones colectivas, y 10) México seguirá trabajando, activa y constructivamente, en la promoción de la necesaria reforma del Consejo de Seguridad.

Estos criterios presentan quizá no la reforma ideal del CSONU, pero sí la mejor reforma posible. Su adopción podría dar lugar a un Consejo moderno que responda a las necesidades de la comunidad internacional, un Consejo que deberá mantener un proceso de reforma constante y democrática que permita su permanente adecuación y, por lo tanto, la importancia indispensable en la esfera internacional.

La candidatura mexicana a un asiento no permanente

De nuevo, México es candidato a ocupar un asiento no permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para el bienio 2009-2010. Tal candidatura fue presentada por el gobierno del presidente Fox y ratificada por el presidente Calderón. Nuestra participación en el CSONU responde a dos temas básicos: antes que nada, es una cuestión de convicción, pues el Consejo de Seguridad da a México una oportunidad de trabajar en pro de la solución pacífica de las controversias y la vigencia del derecho internacional, ambos conceptos básicos de nuestra política exterior y plasmados en nuestra Constitución. También permite que nuestro país tenga una oportunidad no sólo para trabajar por el bien de la comunidad internacional, sino para tener voz y también voto en la formulación de reglas internacionales que afectan, como se explicó anteriormente, cada vez de manera más directa a nuestro país.

En segundo lugar, la participación en el Consejo de Seguridad se ha convertido en una expresión de responsabilidad esperada por la comunidad internacional frente a aquellos países que muestran liderazgo regional y que se comportan con un grado de activismo como el que ha caracterizado a México. La comunidad internacional busca la participación de países como el nuestro que pueden facilitar el diálogo entre los países desarrollados y las economías emergentes, y no se entiende que mientras países como Argentina, Brasil e India, por mencionar sólo algunos, mantienen una participación recurrente en el CSONU, México todavía ve con recelo la suya.

Durante muchos años, la falta de participación en el CSONU fue para México una decisión estratégica basada en la polarización existente en el Consejo ante el panorama global de la Guerra Fría, una situación que ante nuestra vecindad y dependencia económica con Estados Unidos se consideraba demasiado riesgosa. Sin embargo, una política que en su momento fue acertada, no es necesariamente la correcta en el nuevo contexto internacional que, sin duda alguna, presenta más oportunidades que el que prevaleció hasta el inicio de la década de los noventa.

Nuestra participación en el Consejo de Seguridad nos permitirá trabajar en pos de acciones dirigidas a enfrentar, mediante la cooperación internacional y desde una perspectiva de prevención de los conflictos, muchos de los males que abaten a la región y en particular a nuestro país: lavado de dinero, corrupción, tráfico ilícito de armas, trata de personas, entre otros. Además, crea oportunidades para fortalecer el diálogo político al más alto nivel tanto con los miembros permanentes del Consejo, como con otros Estados, permitiendo el desarrollo de contactos que pueden aprovecharse para profundizar nuestra relación con esos países en otros temas.

La candidatura en el contexto latinoamericano

México ha establecido una política de reacercamiento con América Latina. El gobierno actual ha buscado reactivar la relación con aquellos países de la región con los que, por varias razones, existía una percepción de alejamiento. Dentro de este contexto, la candidatura mexicana al Consejo abre un nuevo escenario en el cual podemos abogar por preocupaciones regionales y colaborar con los países de la región.

Como ha mencionado la embajadora Olga Pellicer (México y el mundo, Porrúa, 2006), la ONU es el ámbito ideal para tejer alianzas con nuestro grupo regional. Estas alianzas pueden consolidarse mediante nuestra participación en el Consejo de Seguridad. La no participación en este órgano sería una señal de la renuencia de México a asumir las responsabilidades que la comunidad internacional espera de nuestro país, dejando espacios vacíos que tendrían que ser llenados por otros Estados.

Cabe recordar que el CSONU puede ofrecer oportunidades importantes también para el refuerzo de nuestras relaciones bilaterales. Durante 2002 tuvimos la fortuna de trabajar muy de cerca con Chile, quien ocupaba, al igual que México, un asiento no permanente. Nuestra relación dentro del Consejo se tradujo con el tiempo en una sociedad de trabajo que ha dado frutos importantes. En caso de ingresar al CSONU en 2009, coincidiríamos por un año con Costa Rica y probablemente con Brasil, candidato al bienio 2010-2011, durante el segundo año de nuestro mandato. De ser éste el caso, será una excelente oportunidad para estrechar los vínculos de nuestros países y buscar coincidencias en nuestro quehacer multilateral que podamos impulsar de manera conjunta. Además, cabe mencionar que, a diferencia de la candidatura para el bienio 2002-2003 donde México compitió con República Dominicana por el asiento no permanente que estaba disponible para la región, hasta ahora México es el único candidato a ocupar el puesto vacante para el bienio 2009-2010, lo que debería evitar enfrentamientos electorales con otros países latinoamericanos.

La relación con Estados Unidos

En experiencias pasadas hemos observado cómo nuestra participación en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas nos abre un nuevo marco de diálogo con nuestro vecino del norte, e incluso nos han permitido ver que compartimos posiciones comunes en muchos temas de la agenda internacional. Es importante recalcar que inclusive en los casos más complicados, en los que nuestros posicionamientos han sido divergentes como en la cuestión de Irak, las relaciones con Estados Unidos no se vieron afectadas más allá de las naturales tensiones dentro de las Naciones Unidas, que al final se superaron.

La molestia de Estados Unidos en el caso específico de Irak se explica por la forma en que México manejó el asunto más que por nuestra posición; en especial que el entonces presidente, Vicente Fox, anunciara en cadena nacional la intención de votar en contra de una posible resolución que autorizara el uso de la fuerza en Irak, resolución que nunca llegó a votarse en el Consejo de Seguridad; y ello ante el ambiente negativo creado por la tímida respuesta de México ante los ataques terroristas del 11-S en Nueva York y Washington. La falta de claridad y comunicación entre los gobiernos, más allá de nuestra posición, la cual era compartida por la mayoría de los miembros del Consejo, llevó a una tensión innecesaria.

Los acontecimientos en Irak demostrarían, con creces, lo correcto de la posición asumida entonces por México. Por historia y por convicción, México no puede permanecer indiferente frente al uso de la fuerza en violación de la Carta de las Naciones Unidas, donde quiera que ocurra. De la claridad y contundencia con la que expresemos nuestra defensa del derecho internacional depende la existencia de una política exterior autónoma.

La relación bilateral entre México y Estados Unidos es extensa, variada, compleja y, como en el caso de la mayoría de los vecinos, sujeta siempre a inevitables diferencias. No obstante, la maduración de esta relación nos lleva a saber manejar nuestras diferencias de manera seria, respetuosa y con amplia comunicación. La discusión franca de aquellos asuntos que nos dividan, pero aún más importante el encuentro en temas que nos unan, no puede sino reforzar el vínculo entre nuestros países.

Los objetivos de la participación de México

La agenda del Consejo de Seguridad está determinada, en buena medida, por las situaciones que se presentan en un momento dado. Sin embargo, la participación de México puede abrir espacios para fomentar el desarrollo del concepto multidimensional de la seguridad que permita enfrentar las nuevas amenazas como el terrorismo, el crimen transnacional organizado, la pobreza extrema, el deterioro ambiental y las violaciones a los derechos humanos, así como convocar iniciativas en materia de control de armamentos y desarme, con énfasis en las armas pequeñas y ligeras. México debe colocar el combate a la pobreza extrema como la estrategia clave en la construcción de la paz y la seguridad internacionales.

México deberá promover un enfoque equilibrado y constructivo en el tratamiento de los temas relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, de conformidad con el derecho internacional, y buscar que el enfoque de protección a los derechos humanos se aplique en todo asunto revisado por el Consejo de Seguridad. Además, se deberá promover la transparencia en la actuación del Consejo y una mayor rendición de cuentas frente al conjunto de los Estados miembro, es decir frente a la Asamblea General.

La participación de México en el CSONU refleja la voluntad del gobierno del presidente Calderón de utilizar la política exterior para promover la seguridad humana y el desarrollo humano sustentable. En este sentido, México podrá tener una activa participación en los debates temáticos que se ventilan dentro del consejo en torno a iniciativas sobre derechos humanos, democracia, medio ambiente, refugiados, discriminación, crimen transnacional organizado, desarme, energía y cambio climático, entre otros, todos ellos temas vinculados con el Plan Nacional de Desarrollo y prioritarios en nuestra agenda internacional.

México y el CSONU del siglo XXI

No cabe duda de que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas está viviendo un importante cambio, situación emanada de las respuestas que el mundo actual necesita del máximo órgano internacional dedicado al mantenimiento de la paz en todo el orbe. El nuevo paradigma que dirige la actuación del CSONU es, como suele suceder en las relaciones internacionales, incierto en cuanto a su temporalidad y profundidad. Pero está claro que el cambio es cada vez mayor y que nuestro país debe atender esta situación como asunto básico de su política exterior.

México seguirá trabajando en pos de un mejor CSONU, tanto desde la Asamblea General, sobre todo en cuanto a la reforma del CSONU, así como participando en él directamente cuando lo consideremos apropiado según las facultades que nos otorga el artículo 37 del reglamento provisional del Consejo de Seguridad, y con voz y voto cada vez que podamos actuar como miembro no permanente. La política exterior de un Estado se establece mediante una mezcla de sus convicciones y sus intereses. La participación de México en la Organización de las Naciones Unidas en general, y en su Consejo de Seguridad en particular, nos permite unir estos dos cauces y trabajar para el bien de México y de la comunidad internacional.