EL FRÁGIL Y PENDULAR ENTENDIMIENTO ENTRE VENEZUELA Y COLOMBIA

María Teresa Romero

Las relaciones entre Venezuela y Colombia experimentaron un cambio sustancial en los últimos 10 años del siglo XX respecto al pasado. Desde la independencia de ambas naciones en el siglo XIX hasta finales de la década de los ochenta del pasado siglo, los problemas limítrofes produjeron graves conflictos diplomáticos y opacaron el importante comercio bilateral. A partir de 1989 y 1990, con la firma de la Declaración de Ureña y del Acta de San Pedro Alejandrino por los presidentes Carlos Andrés Pérez de Venezuela y Virgilio Barco de Colombia, se empezó a construir una relación especial entre ambos países bajo la tesis de la “desgolfización”, que permitió ir limando las tensiones y asperezas por los problemas fronterizos y limítrofes, y priorizando la integración económica, financiera y cultural. En 1999, la cooperación política-militar y el buen entendimiento colombo-venezolano –si bien no faltaron los roces y divergencias, especialmente en la zona fronteriza, durante la presidencia del venezolano Rafael Caldera– habían alcanzado un nivel sin precedentes. Ello explica que Colombia se haya convertido en el principal cliente comercial de Venezuela (después de EEUU) y que en suelo venezolano se llevaran a cabo importantes negociaciones de paz y canje humanitario entre representantes del Estado y las guerrillas colombianas. Incluso, a solicitud de Colombia, Venezuela –junto a España, Costa Rica y México– formó parte del grupo de países amigos para facilitar la búsqueda de una salida política al conflicto interno colombiano.

No obstante, desde que se inició el gobierno de Hugo Chávez, comprometido con la puesta en práctica de un proyecto nacional, regional e internacional de izquierda radical –el llamado socialismo del siglo XXI– y divergente con la democracia representativa prevaleciente en Colombia, la relación especial entre los dos países entró en un proceso paulatino de deterioro que fue resquebrajando, a la vez, todos los mecanismos binacionales acordados por los gobiernos que se sucedieron entre 1989 y 1999 a objeto de mantener la agenda común en un nivel óptimo y coherente. Esto dio lugar a una serie de conflictos políticos e impasses diplomáticos que se han ido profundizando, aunque sin el poder suficiente para producir una ruptura total y definitiva en la relación bilateral en virtud de que, pese a su visible deterioro, se ha mantenido entre las poblaciones y los sectores empresariales de las dos naciones un alto grado de integración, sobre todo en el área económica.

En tiempos de Andrés Pastrana

Entre 1999 y 2002, se conformó la pauta de la relación política oscilante que hoy en día prevalece entre los gobiernos de Venezuela y Colombia. El vínculo entre los presidentes Chávez y Pastrana empezó con buen pie, ya que el primero apoyó y colaboró con el segundo en el proceso negociador con las FARC. Días antes de tomar posesión formal de la presidencia, el 18 de enero de 1999, Chávez estuvo en la reunión que con el fin de apuntalar las conversaciones de paz con la guerrilla colombiana sostuvieron Fidel Castro y Pastrana en La Habana. Desde entonces, el mandatario venezolano siempre estuvo de acuerdo con las concesiones (en particular con la desmilitarización de una zona colombiana) y gestos de apaciguamiento otorgados al grupo subversivo por su homólogo colombiano, y en más de una oportunidad le manifestó su deseo y disposición de convertirse en facilitador de la negociación con las FARC.

Sin embargo, pronto surgieron desavenencias entre los presidentes Pastrana y Chávez. El Plan Colombia, estrategia de lucha contra la narcoguerrilla puesta en marcha por el gobierno colombiano desde septiembre de 2000, que preveía una inversión total de 7.500 millones de dólares aportados por EEUU, fue el principal tema de discordia pero no el único. También surgieron enfrentamientos –aunque esporádicos– a causa de las restricciones para la entrada a Venezuela de algunos productos colombianos, con el objetivo de proteger la industria nacional.

Tras los sucesos de abril de 2002, que mantuvieron a Chávez fuera del poder por unos días, el gobierno bolivariano emprendió un giro diplomático notorio –caracterizado por una actitud más moderada y apaciguadora– hacia Colombia y otros países con los cuales había mantenido fuertes enfrentamientos. El propósito de ese cambio estratégico fue lograr apoyo internacional y buscar oxígeno político y económico para neutralizar el acelerado proceso de debilitamiento del gobierno chavista tras el golpe de Estado, a pesar del retorno de Chávez al poder. De allí que cuando se inauguró la primera presidencia de Uribe, en septiembre de 2002, las relaciones colombo-venezolanas se encontraban reencauzadas y en buenos términos.

2000-2007: consolidación del péndulo bilateral

No obstante, como en tiempos del conservador Pastrana, pronto sobrevinieron los choques político-diplomáticos entre los dos gobiernos, ahora con más fuerza, ya que el nuevo presidente de Colombia mostraba, respecto a su homólogo venezolano, ideas y caminos políticos más antagónicos que su predecesor. El apoyo de Uribe a la invasión estadounidense de Irak y, en general, a la estrategia antiterrorista del presidente Bush, el incremento del Plan Colombia y sus efectos en los países vecinos, la defensa a la apertura económica y la no politización de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) –de la cual Venezuela salió en 2006–, así como las recurrentes denuncias y manifestaciones de preocupación lanzadas desde el gobierno y la prensa colombiana por los supuestos vínculos del presidente Chávez con los grupos subversivos y sus intervenciones en los asuntos internos de Colombia, constituyeron la principal fuente de disgusto y respuesta venezolana hacia su principal vecino andino durante los siete últimos años. El mandatario venezolano siempre rechazó con contundencia y verbo agresivo los alegatos vecinos, y atribuyó a una conspiración de la oligarquía colombiana la cada vez más evidente, permanente y activa presencia de guerrilleros colombianos en territorio venezolano. Para Chávez sólo se trataba de interesados rumores que forman parte de una orquestación internacional dirigida a crear una falsa impresión de lo que ocurre en el país, de una conspiración planificada por el imperio estadounidense –en la cual se inserta la elite colombiana– contra el gobierno legítimo de Venezuela.

Pese a los numerosos y fuertes impasses diplomáticos, durante esos siete años no sólo se mantuvo la relación entre los dos países, incluso con largos períodos de buen entendimiento político, sino también se incrementó sustancialmente el comercio binacional, alcanzando a finales de 2007 los 6.000 millones de dólares anuales. Esto fue posible por el grado de integración e interdependencia mutua –especialmente en términos económicos– entre colombianos y venezolanos, quienes comparten una de las fronteras más extensas y vivas del continente. Pero este entendimiento pragmático tuvo mucho que ver con la política uribista de evitar –en la medida de lo posible– las confrontaciones directas con el presidente Chávez y de propiciar oportunidades de diálogo y colaboración mutua, tanto en asuntos bilaterales como en aquellos de interés multilateral y hemisférico. Esto explica, por ejemplo, que en agosto de 2007 Uribe diera un claro voto de confianza a Chávez y aprobara que, junto a la senadora colombiana del opositor partido Polo Democrático Alternativo, Piedad Córdova, éste fungiera como mediador entre el gobierno y las FARC para un canje humanitario de un grupo de secuestrados por presos subversivos.

Una mediación, por cierto, que resultó para el presidente Chávez un excelente balón de oxígeno para su política doméstica y exterior, ya que ese papel no sólo le colocó en una situación protagónica en momentos en que su imagen se encontraba fuertemente cuestionada por su radicalización política y la toma de medidas impopulares, como el cierre del más popular canal de televisión y la propuesta de una reforma constitucional para perpetuarse indefinidamente en el poder y legalizar su modelo socialista autoritario, sino que le permitió minimizar el impacto adverso de varios escándalos de corrupción nacional e internacional (caso de la maleta en Argentina) en el que su gobierno se vio involucrado.

También en esta oportunidad funcionó la pauta del péndulo en la relación política bilateral y a fines de 2007 la tensión entre ambos gobiernos se hizo evidente por la decisión de Uribe de retirar a Chávez del papel de mediador ante las FARC, en vista de su fracaso y por la violación del protocolo que regía la operación. Ello produjo que Chávez decidiera congelar las relaciones diplomáticas con Colombia y continuar involucrado –sin autorización colombiana– en el canje humanitario, entendiéndose directamente con los jefes de las FARC. A pesar de que el gobierno de Uribe facilitó y prestó ayuda logística para las liberaciones de varios rehenes a principios de 2008 a instancias de Chávez, en territorio venezolano, dejó claro su malestar por la forma unilateral como actuaba su vecino.

La molestia colombiana fue aún mayor cuando Chávez lanzó públicamente la propuesta de sacar a la guerrilla colombiana de la lista de grupos terroristas y reconocerle la condición de fuerza beligerante. El gobierno colombiano rechazó la idea con firmeza, aunque mantuvo su política de no caer en las provocaciones de su vecino y se limitó a solicitarle una actitud de respeto y no injerencia en los asuntos internos de Colombia, de cesar sus agresiones verbales contra Uribe y dejar su evidente parcialización en favor de la guerrilla.

Esa nueva crisis de fin de 2007 y principios de 2008 entre Caracas y Bogotá fue realmente grave, pero todavía estaba por venir el conflicto diplomático que ha llevado las relaciones bilaterales a uno de los puntos más críticos en muchos años.

Al borde de la guerra

En el transcurso de los casi ocho años de oscilantes relaciones entre Chávez y Uribe, han sido muchas las veces que el presidente venezolano predijo o amenazó con una confrontación bélica entre los dos países, pero no fue hasta principios de marzo de 2008 cuando esa posibilidad casi se hizo realidad y no a causa del gobierno colombiano sino del venezolano que, en solidaridad con Ecuador, tomó una serie de medidas contra su vecino que pusieron a ambos, ahora sí, en una situación prebélica. En efecto, un día después de la incursión armada de fuerzas militares colombianas en territorio ecuatoriano contra un campamento de las FARC, que dejó muertos a más de 20 guerrilleros, entre los cuales estaba el comandante Raúl Reyes, número dos del directorio de las FARC, el presidente Chávez se hizo parte de esa crisis entre vecinos al cerrar su sede diplomática en Bogotá, expulsando al embajador colombiano acreditado en Caracas, ordenando la movilización de 10 batallones en la frontera occidental con Colombia y amenazando con el uso de cazabombarderos rusos. Chávez calificó la acción colombiana contra las FARC de “asesinato cobarde” y homenajeó con un minuto de silencio al líder subversivo fallecido, a quien llamó “revolucionario consecuente”.

La reacción presidencial fue duramente cuestionada dentro y fuera de Venezuela. Numerosos analistas y políticos, incluso dirigentes del partido opositor colombiano Polo Democrático, la consideraron desproporcionada. Nadie entendía por qué Chávez se involucraba de tal forma en un problema ajeno. Además, su actitud le ponía en clara evidencia respecto al lado que se ubicaba en un conflicto que afecta a los colombianos –y a toda la región andina– desde hace 50 años.

Pero de la misma forma inesperada como entró en el conflicto, el presidente venezolano salió de él y, para sorpresa de muchos, en la reunión del Grupo de Río celebrada el viernes 7 de marzo en la República Dominicana adoptó una actitud moderada, trató de conciliar a los gobiernos de Ecuador y Colombia, y echó para atrás las medidas de orden bélico adoptadas unos días antes. Posteriormente, dio por cancelado el conflicto diplomático con Colombia, llamó por teléfono al presidente Uribe y acordó con éste una próxima Cumbre bilateral para el relanzamiento de relaciones.

¿A qué se debió tan repentino cambio? Varios factores deben considerarse. Por una parte, desde el inicio Chávez se encontró en un callejón sin posibilidades de salida heroica, ya que Colombia aseguró que no movería un solo soldado a la frontera (y para una guerra se necesitan dos contrincantes). En segunda instancia, la decisión del presidente Uribe, manifestada justo antes de la Cumbre en la República Dominicana, de sustanciar un caso contra Chávez ante la Corte Penal Internacional por “patrocinio y financiación de genocidas”, basándose en las pruebas extraídas de los computadores incautados en la operación antiguerrillera en tierras ecuatorianas. Pese a que su contenido aún se encuentra en proceso de verificación por la Interpol, según el gobierno colombiano en ellas se hallan evidencias claras que involucran al presidente Chávez con las FARC, entre ellas un aporte venezolano a las guerrilla de 300 millones de dólares y de varios cientos de rifles usados. También se asegura que quedó registrado todo el proceso de liberación de rehenes y que éste habría sido planificado y coordinado por los guerrilleros conjuntamente con Chávez y la senadora Córdova, a objeto de obtener réditos políticos.

En tercer lugar, son de considerar las recomendaciones y llamamientos a la sensatez de otros líderes latinoamericanos, como el presidente dominicano Leonel Fernández, el de Brasil Lula Da Silva y el ex mandatario cubano Fidel Castro, todos preocupados por una escalada bélica que seguramente hubiese involucrado, con consecuencias impredecibles, al principal aliado colombiano, EEUU. Finalmente, está el hecho inocultable que la posibilidad de enfrentamiento bélico con Colombia, lejos de conjugar apoyo nacional y levantar el sentimiento nacionalista y anti-colombiano –que hubiese favorecido la imagen presidencial en un momento de gran descontento popular–, estaba propiciando un fuerte rechazo en la mayoría de los venezolanos, muchos de los cuales empezaron a manifestarse en las calles a favor de la paz. Según una reciente encuesta de la empresa venezolana Varianzas Opinión, el 89% de los venezolanos no apoyaría una guerra con Colombia.

Otros estudios de opinión recientes señalan que tras la crisis colombo-venezolana la popularidad del presidente Chávez ha bajado, mientras que la de Uribe se ha elevado a más del 80%. Además, según fuentes militares, dentro de las fuerzas armadas venezolanas prosperaba el descontento por la decisión presidencial; muchos oficiales no entendían por qué debían ir a una conflagración con la hermana República de Colombia y, peor aún, no tenían claro la definición del enemigo en este caso. ¿Cómo podían comprender que el enemigo es el gobierno legítimo de Colombia, que es el que combate el criminal negocio del secuestro, del narcotráfico, del sicariato y del terrorismo, que es todo lo que representan las FARC?

Conclusiones

Pese a haberse desactivado el estado prebélico y retornado las relaciones colombo-venezolanas al acostumbrado estado de entendimiento pragmático, es un error pensar que el conflicto de fondo entre los dos gobiernos se ha resuelto y que no existe la posibilidad de próximos impasses diplomáticos que pongan la relación bilateral, si no en pie de guerra, por lo menos al borde de una nueva ruptura, ya que ahora parece menos probable que la situación degenere en un conflicto bélico. Y no sólo por el rechazo popular en Venezuela contra esa posibilidad, sino porque el principal aliado de Chávez en un eventual guerra con Colombia, la guerrilla de las FARC, se encuentra en una situación política y militarmente precaria. Se especula, incluso, que el gobierno cubano estaría intentando convencer al presidente venezolano de la necesidad de admitir que la guerrilla colombiana, como movimiento armado, está políticamente derrotada y que lo que resta de su capacidad militar podría ser destruido relativamente pronto.

En todo caso, la tensión entre los gobiernos de Colombia y Venezuela continúa, aunque más veladamente. Ello se hizo visible en la reunión de cancilleres de la OEA del pasado 18 de marzo, cuando el representante de Venezuela se colocó al lado del canciller de Ecuador para lograr una resolución que condenara la incursión de Colombia en territorio ecuatoriano, lo cual finalmente no se logró. Los cancilleres del principal ente interamericano optaron por el “rechazo”, no por la “condena”, y acordaron, a favor de las demandas colombianas, la creación de un mecanismo de verificación que determine lo que está ocurriendo en materia de seguridad en la frontera colombo-ecuatoriana. El órgano de consulta, siguiendo la pauta del Grupo de Río, también asumió el compromiso de combatir las amenazas a la seguridad de todos sus miembros provenientes de la acción de grupos irregulares o de organizaciones criminales, en particular de aquellas vinculadas al narcotráfico.

El resquebrajamiento del entendimiento pragmático entre Uribe y Chávez puede volver a producirse en cualquier momento. Los resultados del examen de Interpol a las computadoras pertenecientes a Raúl Reyes pueden dar lugar a un nuevo desencuentro diplomático.

Es difícil comprender el empeño de Hugo Chávez de cazar peleas diplomáticas con Colombia cuando la sensatez política en el marco de una situación de creciente aislamiento internacional y de una coyuntura nacional que le es cada vez más adversa desde el punto de vista político, económico y social, aconsejan más bien una rectificación estratégica hacia un permanente entendimiento con su principal vecino comercial suramericano.

A mi modo de ver, ese empeño se debe, esencialmente, a la particular personalidad del presidente Chávez y a su creencia –al igual que la de Fidel Castro en los años sesenta– de que una confrontación exterior puede concitarle apoyo popular, especialmente en un año de elecciones regionales. Pero se trata de una visión errada, ya que en la actualidad, como manifiestan numerosos sondeos públicos, la mayoría de los venezolanos no quiere que el gobierno continúe consumiendo su tiempo y energías en inútiles peleas externas, ni que siga gastando dinero en su política expansionista internacional. Lo que quiere la sociedad venezolana es que el gobierno propicie paz interna y externa, que se dedique a gobernar y a mejorar la situación socioeconómica nacional.

Por último, no podemos olvidar que para el proyecto de expansión bolivariana en Suramérica el principal objetivo geoestratégico es Colombia, piedra angular de una futura “Gran Colombia”. De modo que es poco probable que el presidente Chávez cese en su intento de desestabilizar su gobierno e influir en el desarrollo de su política interna.

LA NUEVA DIMENSIÓN DEL CONFLICTO COLOMBIANO

Simón Pachano

La reunión de presidentes del Grupo de Río, realizada el viernes 7 de marzo en la República Dominicana, logró desactivar el riesgo de enfrentamiento bélico al que se había llegado en el estrecho lapso de una semana. La declaración concertada por ellos, en una sesión que comenzó con agrias acusaciones y fuertes inculpaciones, permitió recoger por lo menos momentáneamente los estandartes de guerra que fueron exhibidos en esos días. Pero, como suele ocurrir en estos casos, lo más expresivo de la situación fueron los abrazos y los gestos de amistad que mostraron los mandatarios al concluir el encuentro. Tanto estos gestos como la declaración final inducirían a pensar que gran parte del problema se debió más a las declaraciones cargadas de adjetivos de los presidentes de Venezuela y Ecuador y a las denuncias arriesgadas del presidente y de otras autoridades colombianas. Pero sería equivocado considerarlo de esa manera, ya que el problema tiene unas raíces que han penetrado profundamente en cada uno de los tres países y de las que pueden brotar en cualquier momento nuevos troncos y nuevas ramas.

Es innegable que la cumbre presidencial permitió desactivar la inminencia del conflicto, bajó las tensiones hasta conformar un espacio de diálogo y negociación e incluso –por medio de las acusaciones y los enfrentamientos– hizo posible una catarsis que aparecía como necesaria para saldar ciertas deudas pendientes, tanto en lo personal como en las relaciones entre los países. Todo ello es claramente positivo, pero a todas luces insuficiente. Lo que se ha hecho, básicamente, es cerrar una etapa en la que el procesamiento del conflicto originado por la situación interna de Colombia fue parte de las relaciones bilaterales con cada uno de sus vecinos. La manera en que se produjeron los hechos durante la convulsionada semana colocó el tema en el ámbito multilateral o, por decirlo de otra manera, más allá de la voluntad de cada uno de los actores: lo internacionalizó.

Después de toda esta vertiginosa sucesión de hechos, quedan planteadas muchas preguntas, tanto acerca de los elementos desencadenantes como de la posible evolución y las salidas que se puedan encontrar para llegar a soluciones de fondo. Sobre los primeros se ha dicho mucho en estos días, e incluso la misma cita presidencial giró en gran medida en torno a ellos cuando cada uno de los mandatarios presentó y defendió decididamente su interpretación de los hechos. Aunque aún hay mucho que aclarar al respecto y a pesar de que es un puzzle al que se van añadiendo piezas en la medida en que se va armando, no cabe detenerse en este punto. Más importancia tienen los otros interrogantes, aquellos que hacen referencia a la nueva situación que se abrió con la reunión de Santo Domingo. La mayor duda en este sentido surge cuando se trata de avizorar las posibilidades reales que tendrán los países involucrados para enfrentar adecuadamente la nueva situación. Ésta requiere no sólo de la voluntad de las partes –que en la reunión de presidentes ha demostrado su importancia– sino también la construcción conjunta de los procedimientos y los instrumentos necesarios para consolidar el nuevo campo abierto.

Del conflicto interno al multilateralismo

Es necesario considerar que si el tema llegó a ser tratado en una reunión presidencial con otros objetivos, no fue necesariamente por la voluntad de uno de los gobiernos sino porque, literalmente, rebasó las fronteras. La transformación del conflicto colombiano en un tema multilateral era, por lo menos desde el inicio del Plan Colombia, uno de los objetivos del gobierno de Bogotá y, paradójicamente, también de las FARC. Por razones diametralmente opuestas ambos actores buscaban otro tipo de participación de los países vecinos y en general de la comunidad internacional latinoamericana. Reiteradamente, los gobiernos colombianos de la última década trataron de persuadir a sus pares ecuatorianos de que cambiaran su definición de neutralidad ante el conflicto por una acción más decidida en contra de un grupo que, con sus acciones terroristas y su alianza con el narcotráfico, amenazaba la seguridad de ambos países. Así mismo, en años más recientes, Colombia hizo esfuerzos por detener o al menos neutralizar el acercamiento del gobierno venezolano a ese grupo armado. En ambos casos se trataba de cerrar las posibilidades de que las FARC contaran con espacios de descanso y de consolidación de su retaguardia así como con facilidades para su abastecimiento.

Las FARC, por su parte, consideraban que obtendrían beneficios de la internacionalización del conflicto, ya que de esa manera se crearían las condiciones para interactuar en el mismo nivel con los gobiernos andinos. Una de esas condiciones era su reconocimiento como fuerza beligerante. Para esto, aludían como antecedente el reconocimiento del Frente Sandinista en la última fase de la insurrección nicaragüense, aunque para cualquier observador son enormes las diferencias existentes entre éste y una organización terrorista aliada al narcotráfico, así como entre el régimen autocrático somocista y la democracia colombiana.

Sin embargo, no fue por voluntad de estos actores que el tema saltó al campo multilateral. Fue más bien un resultado prácticamente inevitable de la dimensión alcanzada y que llevaba a que sus efectos se sintieran más allá de las fronteras colombianas. En realidad, éste ya había cobrado dimensión internacional desde mucho tiempo atrás, cuando las FARC comenzaron a utilizar territorio ecuatoriano y venezolano para desarrollar sus acciones y cuando entablaron negociaciones con el presidente Chávez para la liberación de los secuestrados. La respuesta ecuatoriana se expresó en la redefinición de su política de seguridad y defensa, en la que la protección de la frontera norte pasó a convertirse en el núcleo fundamental (lo que significó, entre otras cosas, cambiar aspectos básicos de unas fuerzas armadas que estaban concebidas para una guerra convencional). Mientras tanto, el gobierno venezolano optó por contar con las FARC como un elemento político al que podía recurrir cuando considerara conveniente, lo que significó otorgarle –por la fuerza de los hechos– carta de naturalización como actor político regional.

En esas condiciones era poco probable que el conflicto pudiera mantenerse dentro de las fronteras colombianas. Por ello, el último incidente derivó en los acontecimientos conocidos y el problema pasó de ser un tema de seguridad fronteriza y de negociación humanitaria a un asunto de los tres Estados e incluso del conjunto de los países latinoamericanos. La violación de la soberanía, esgrimida como el argumento central de Ecuador, y la necesidad de garantizar la seguridad frente a las acciones terroristas, eje de la explicación de Colombia, colocó a los dos países en una posición de enfrentamiento infrecuente. Por ello, lo que se inició como un incidente fronterizo que pudo haber sido gestionado dentro de los procedimientos establecidos llegó a hechos de gravedad desconocidos en la región, como la ruptura de relaciones de Venezuela y Ecuador (a los que se sumó Nicaragua) con Colombia. Ésa fue la manifestación de la nueva dimensión del problema, aunque también influyeron las características personales de los mandatarios.

Cuatro factores fueron claves para configurar esa situación. En primer lugar, la solución militar como eje de la política del presidente Uribe, avalada electoralmente en dos ocasiones y que constituye el principal soporte de la alta aprobación de su gestión en los sondeos de opinión. El fracaso de los diálogos de paz impulsados por su antecesor, Andrés Pastrana, llevaron a la mayoría de la población y a la opinión pública colombianas a respaldar la propuesta que sostenía la vía militar como única opción para acabar con las FARC y la violencia en general. Es difícil comprender que esta opción haya sido escogida por una sociedad que a la vez ha dado fuerte respaldo a la democracia como régimen político, pero una breve mirada a la historia reciente y sobre todo un recuento de los crímenes cometidos por las FARC permiten encontrar las explicaciones pertinentes. El gobierno colombiano pudo colocar la derrota de los grupos armados como el objetivo estratégico al que debían supeditarse todos los demás. Obviamente, las relaciones con los vecinos no podían dejar de adecuarse a ese objetivo, sobre todo si los escenarios de combate se encontraban en las zonas fronterizas. Cabe señalar que la ayuda militar, económica y tecnológica norteamericana fue decisiva en la materialización de este objetivo, lo que además introdujo un actor adicional en el escenario.

En segundo lugar, incidió de manera determinante la posición de neutralidad adoptada por los diversos gobiernos ecuatorianos. En términos estrictos, se quería aludir a no intervención, ya que no tiene cabida la neutralidad frente a un Estado asediado por grupos armados irregulares. De cualquier manera, Ecuador definió su política en torno a ese objetivo prioritario, lo que colocó a las acciones armadas para repeler a las FARC en un plano secundario, únicamente como una opción de última instancia y restringida a casos de violación flagrante de su territorio. Dentro de esa perspectiva definió sus relaciones con Colombia, lo que se tradujo en el establecimiento de protocolos y cartillas de seguridad que tendían a asegurar la vigilancia de la frontera y el apoyo a la población civil colombiana desplazada de las áreas de combate. Por otra parte, la libre circulación de personas entre los dos países hacía posible el paso de integrantes de miembros de la guerrilla en condición de civiles, al mismo tiempo que, como han argumentado reiteradamente los militares ecuatorianos, las limitaciones económicas y las características del terreno hacían imposible un control más riguroso de la zona fronteriza. La instalación de campamentos –inicialmente de reposo y de reabastecimiento, pero posteriormente de comando, como se comprobó con el que fue desmantelado en la acción del gobierno colombiano– fue uno de los resultados de ese conjunto de factores.

En tercer lugar, fue decisivo el papel desempeñado por el presidente Chávez, al mantener un enfrentamiento directo y constante con el gobierno colombiano y, sobre todo, al dar reiteradas muestras de acercamiento a las FARC. La relación con los dirigentes de esta organización parece haber ido más allá de los diálogos necesarios para lograr la liberación de rehenes, como lo certifica el homenaje público que rindió oficialmente a Reyes. Un acto de esa naturaleza, de alto contenido simbólico, no puede obedecer simplemente a la calentura que provocaba el conflicto que vivían los tres países en ese momento. Más bien parece ser una consecuencia de la búsqueda de aliados dentro de su estrategia de enfrentamiento con el gobierno norteamericano. Pero, aún cuando aquel acercamiento no hubiera existido en la realidad, se constituyó como una percepción generalizada en el contexto internacional y por consiguiente actuó como un factor político de importancia. No es desconocido que el resto de actores –de manera espacial los gobiernos de Colombia y EEUU– consideraron a esa alianza como algo más que una hipótesis, y en consecuencia actuaron en función de ella.

Finalmente, influyeron también los pasos dados por las FARC en los últimos meses, caracterizadas por la combinación de acciones de diverso tipo. Por una parte, la liberación selectiva de los secuestrados, con el gobierno venezolano como intermediario, les puso en posición de tomar la iniciativa en ese campo y colocarse como un actor que debía ser tomado en cuentas en el contexto internacional. Ello les permitió, además, poner en la agenda temas que hasta ese momento no tenían cabida, entre los que se destaca la iniciativa venezolana de reconocimiento como fuerza beligerante. Por otra parte, incrementaron su presencia en territorio ecuatoriano, lo que, además de darles mayor capacidad operativa, hizo que el conflicto traspasara las fronteras colombianas. Finalmente, frente a los problemas que enfrentaban en el campo militar por la ofensiva gubernamental, dieron más importancia a las acciones políticas orientadas a la búsqueda de apoyo en el plano internacional. La misma negociación de los secuestrados se convirtió en un factor de importancia en este sentido, especialmente por la participación de múltiples gobiernos y organizaciones que veían en ella la posibilidad de encontrar acuerdos humanitarios.

El nuevo escenario y su posible evolución

La reunión de presidentes del Grupo de Río ocurrió precisamente en el momento en que el conjunto de elementos descritos habían llegado al punto de inflexión. Por ello, aunque había sido convocada para otros fines, debió tratar éste como único tema y convertirse en el hito que marca un antes y un después para el conflicto colombiano. Desde ese momento pasó a ser un asunto regional que, en consecuencia, debe ser tratado de esa manera. Esto significa que es necesario desarrollar los instrumentos y los procedimientos para su procesamiento en ámbitos que han sido hasta cierto punto indiferentes a su existencia. De manera especial, la OEA deberá hacer uso de toda la creatividad que le sea posible para enfrentar un problema que le resulta desconocido. Pero también los gobiernos de Colombia, Ecuador y Venezuela deberán crear los instrumentos y procedimientos que hagan viable la conducción de la nueva situación, especialmente si se supone que el objetivo de todos ellos es establecer finalmente la paz en territorio colombiano. Sin embargo, esto se encuentra con tres problemas que pueden presentarse como obstáculos para alcanzar ese objetivo.

El primero de estos es el de la interpretación que cada uno de esos gobiernos da al concepto de paz. Aún si se asume ésta en su versión más elemental, como la ausencia de guerra o incluso de violencia para procesar las demandas políticas y sociales, siempre quedará un amplio margen para las interpretaciones. Sobre todo, es probable que más de uno considere que será necesario cumplir con un conjunto de condiciones para alcanzar la paz, y que entre éstas se cuente una serie de concesiones a los grupos armados. La idea de que éstos representan intereses legítimos y que producto de la exclusión y de las condiciones de vida de la población colombiana puede ser una de las ideas fuerza del gobierno venezolano y en menor medida del ecuatoriano. Esto chocaría frontalmente con la interpretación del gobierno colombiano y evidentemente con su convicción de la pertinencia e irrevocabilidad de la solución militar. Tampoco sería fácilmente aceptada por la opinión pública colombiana, que la consideraría una defección después de haber realizado enormes sacrificios a lo largo de los últimos años. Por ello, será de mucha importancia conocer los términos en que se producirán los diálogos entre los presidentes Uribe y Chávez, que comenzaron una semana después de la reunión de Río.

El segundo de esos obstáculos podría ser la permanencia de la controversia entre los gobiernos de Ecuador y Colombia. A pesar de que aceptó y suscribió la declaración de los presidentes en la reunión de Santo Domingo, el gobierno ecuatoriano ha mantenido el enfrentamiento con su homólogo colombiano y ha reiterado su decisión de “llegar hasta las últimas consecuencias” para que se condene explícitamente a Álvaro Uribe. La difusión de la información obtenida en el ordenador de Raúl Reyes (cuya autenticidad parece comprobarse por las fotos en que constan personas que visitaron el campamento en los días previos a su muerte) ha sido interpretada por los círculos gubernamentales ecuatorianos como la expresión de una confabulación en contra del país, lo que aleja las posibilidades de reconstruir la confianza necesaria para alcanzar algún acuerdo.

Finalmente, la propia evolución de los hechos y, sobre todo, su traslado al campo multilateral, estrechó el espacio en que se movían todos los actores. La incursión colombiana en territorio ecuatoriano puso al descubierto las deficiencias en el control de la frontera por parte de ambos países. Ya no será posible que ello ocurra en el futuro, mucho menos desde el momento en que se conforme la comisión de la OEA o cualquier cuerpo de intermediación multilateral. La nueva situación exige cambios de estrategia en ambos países. Por una parte, obliga al gobierno colombiano a desplazar fuerzas militares hacia la frontera, lo que llevará a cambiar la estrategia de “empujar” a las FARC hacia el sur. Por otra parte, obliga al gobierno de Ecuador a contar con controles más efectivos en esa zona, lo que de alguna manera significará introducir cambios en su política de neutralidad.

El gobierno venezolano también ha visto reducido su campo de maniobra, tanto en las acciones de mediación para la liberación de los rehenes como en el apoyo implícito que proporcionaba a las FARC. Tanto la iniciativa del presidente Chávez para normalizar las relaciones con Colombia, como la actitud que tuvo en la reunión de presidentes, cuando sorpresivamente cambió los insultos y las agresiones por un tono conciliador, pueden obedecer precisamente a la toma de conciencia de la reducción del espacio de acción. Esto querría decir que se trataría más de un cálculo realista sobre sus probabilidades que de un cambio de fondo en la posición que ha venido manteniendo, lo que dejaría muchas incógnitas hacia el futuro. Incluso esto sería así en el caso de que hubiera obedecido a presiones del ex mandatario cubano, Fidel Castro, que habría visto a un enfrentamiento regional como un riesgo para el proyecto ideológico que llevan adelante varios países latinoamericanos.

Así mismo, las FARC contarán con un contexto menos favorable que el que encontraron hasta ahora. Los cambios que deberán introducir los tres gobiernos serán un factor de importancia en ese sentido. De manera especial, la nueva orientación que deberá definir el gobierno ecuatoriano –aunque para ello seguramente pasará aún algún tiempo– significará por lo menos una reducción sustantiva de las facilidades que ha tenido para utilizar el territorio de ese país. Incluso las condiciones a las que estará sometidos el presidente Chávez en la nueva dimensión de las relaciones con Colombia será un factor adverso para este grupo.

Conclusiones

Los hechos recientes han desplazado el conflicto colombiano al ámbito internacional, y a esta nueva realidad deberán adecuarse las estrategias de todos los actores involucrados. Será muy poco probable que se puedan mantener las posiciones que venía sosteniendo cada uno de ellos y que desembocaron en la situación prebélica que se vivió durante la primera semana de marzo. Sin embargo, el proceso de adaptación y de construcción de la nueva institucionalidad y de los nuevos procedimientos que son necesarios no será algo que se pueda lograr en plazos relativamente cortos. Por el contrario, cabe esperar un proceso más bien largo y sujeto a avances y retrocesos. Las fricciones entre los tres gobiernos –y de manera especial entre los de Ecuador y Colombia– dejaron huellas profundas que tardarán mucho en cerrarse. Por ello, la única garantía de éxito se encuentra en la intervención de organismos multilaterales o en la conformación de instancias supranacionales que se encarguen del diseño de los mecanismos de solución y de la vigilancia de su cumplimiento. En la medida en que el conflicto ha saltado al campo internacional, la solución debe encontrarse en el mismo nivel.

Sin embargo, las reacciones generadas en Colombia y Ecuador serán un obstáculo para que esa mediación tenga un buen desenlace. En la opinión pública de ambos países prevaleció la posición de sus respectivos gobiernos, esto es, la de la seguridad como objetivo central en Colombia y la soberanía en Ecuador. Las opiniones discrepantes o críticas fueron minoritarias, lo que dejó apenas un estrecho margen para análisis que permitiera comprender adecuadamente este episodio que se inserta en una situación que es en sí misma compleja. De manera particular, el objetivo de defensa de la integridad territorial en el caso ecuatoriano relegó a segundo plano aspectos de similar importancia, como la presencia de las FARC y sus relaciones con personas y organizaciones del país o la incapacidad de las unidades militares y policiales correspondientes para detectar un campamento que, según todos los indicios, había sido instalado varios meses atrás.

Una perspectiva de esta naturaleza, que privilegia la soberanía territorial entendida únicamente como la protección frente a otro Estado, estableció un notorio desequilibrio con los otros aspectos mencionados. Al concentrarse la preocupación gubernamental en el ataque de las fuerzas regulares colombianas, perdió fuerza cualquier posición de rechazo y de condena que hubiera podido expresar el gobierno hacia las FARC. En realidad, fue mucho menos explícito en este aspecto y ha sido absolutamente renuente (de la misma manera que la Asamblea Constituyente que asumió las funciones del Congreso) a que se haga internamente una investigación sobre la información presuntamente contenida en el ordenador de Raúl Reyes. En consecuencia, han quedado muchos temas en la oscuridad y el gobierno no ha utilizado el momento para dejar sentada su posición frente al grupo terrorista.

HUGO CHÁVEZ Y LOS LÍMITES DE LA PETROPOLÍTICA

Paul Isbell

El último episodio de Chávez

Cuando Hugo Chávez comenzó a poner en marcha recientes cambios en la legislación energética venezolana, exigiendo a las compañías petroleras extranjeras que renegociasen las condiciones de sus contratos en los campos de petróleo ultrapesado de la Faja del Orinoco (de forma que la empresa estatal PDVSA se convirtiese en socio mayoritario), casi todas las compañías –incluyendo a Chevron, Statoil, ENI, BP y Sinopec, entre otras– aceptaron permanecer en Venezuela bajo la nueva normativa. Al parecer, decidieron que les convenía seguir involucrados en Venezuela, sobre todo dadas las condiciones de acceso restringido a las reservas de crudo en todo el mundo. En cambio, dos empresas con sede en EEUU (Exxon Mobil y ConocoPhillips) optaron por mantener su posición en defensa del principio de la inviolabilidad del “contrato”. Tras poner la cuestión en manos del International Centre for the Settlement of Investment Disputes del Banco Mundial para su arbitrio (como permitía el contrato), ExxonMobil ha llevado ahora a PDVSA también ante los tribunales de EEUU, el Reino Unido y los Países Bajos, alegando “incautación de bienes” y reclamando indemnizaciones. Por su parte, ConocoPhillips ha elegido seguir negociando discretamente con PDVSA para alcanzar una indemnización aceptable.

Cuando un tribunal británico emitió una resolución provisional favorable a Exxon a mediados de febrero, se abrió el camino para una congelación temporal de cerca de 12.000 millones de dólares en activos internacionales de PDVSA. Asimismo un dictamen de un tribunal en EEUU provocó la primera congelación real de unos 300 millones de dólares en fondos de PDVSA depositados en bancos de Nueva York. Esta medida reavivó una amenaza latente de Hugo Chávez de suspender las exportaciones de crudo a EEUU. En efecto, casi inmediatamente después de la congelación de fondos en Nueva York, Chávez ordenó a PDVSA que se detuviesen todas las entregas de petróleo a Exxon Mobil. Además amenazó con interrumpir todas las exportaciones a EEUU (casi 1,5 millones de barriles diarios, el grueso de las exportaciones totales de Venezuela –unos 2,2 millones de barriles diarios– y más de la mitad de toda la producción venezolana –cerca de 2,5 millones de barriles diarios–) si EEUU continuaba, a través de su supuesto representante, Exxon Mobil, llevando a cabo una “guerra económica” contra Venezuela. (Las cifras de producción y de exportación, procedentes de la Energy Information Agency norteamericana, son cuestionadas tanto por PDVSA, que asegura que son más altas, como por ex altos cargos de PDVSA –junto con otras fuentes internacionales independientes– que afirman que en realidad son más bajas.

Cuando comenzó este episodio de confrontación, durante la semana del 11 de febrero de 2008, el precio de los crudos de referencia (WTI y Brent) había caído a cerca de 88 dólares el barril (desde un precio record de 100 dólares pocos meses antes), principalmente debido a las noticias de crecientes existencias del crudo y productos derivados, así como nuevas previsiones sobre una caída de la demanda y las perspectivas de una desaceleración de la economía mundial. A finales de la misma semana de febrero, los precios del petróleo volvían a subir hasta los 95 dólares el barril. El 18 de febrero Chávez ofreció una aclaración parcial sobre la postura de Venezuela, alegando que no se interrumpiría el suministro de petróleo a EEUU a menos que “el imperialismo ataque a Venezuela” o lleve adelante algún tipo de agresión. Los precios, sin embargo, siguieron subiendo, alcanzando de nuevo los 100 dólares el barril el 19 de febrero, empujados al alza por nuevas preocupaciones (Nigeria, los niveles de producción de la OPEP y la depreciación del dólar estadounidense) junto con las amenazas de Chávez de restringir el mercado.

Un contexto económico y geopolítico más amplio

En los últimos años, Chávez ha dado marcha atrás en la mayoría de las reformas liberalizadoras de la llamada política de apertura que el sector energético venezolano adoptó durante la década de los 90. Cuando Chávez llegó al poder, el proceso de apertura (quizá paradójicamente) había ayudado a transformar PDVSA en una de las compañías petroleras estatales líderes y de mayor éxito de las compañías nacionales de petróleo (NOC, por sus siglas en inglés) de Latinoamérica, si no de todo el mundo; sin embargo, en estos años de gobierno chavista, PDVSA se ha convertido en una de las NOC más agresivamente intervencionistas y, pese a obtener ingresos récord, sigue teniendo dificultades por mantener los niveles de inversión y producción. Mientras tanto, Petrobras, la NOC brasileña, le ha arrebatado su puesto de primera compañía de petróleo y gas de Latinoamérica.

Al principio, el cambio introducido por Chávez fue poco importante y lento, pero empezó a tomar velocidad y su dirección se hizo evidente con las secuelas de la “Gran huelga del petróleo” a finales de 2002 y principios de 2003, un impasse que llevó a una purga gubernamental del personal directivo y técnico de PDVSA, despojando a la empresa de la mitad de sus empleados y de la mayoría de sus técnicos. En los dos últimos años, la política del gobierno ha seguido en la misma dirección, en lo que se podría definir como una completa “renacionalización” del sector, parecida en su naturaleza a la que ha tenido lugar en Rusia.

En primer lugar el volumen medio de regalías e impuestos que las empresas petroleras privadas (IOC, por sus siglas en inglés) deben pagar al Estado venezolano se ha incrementado desde un 20% de los ingresos al 80% (una subida parecida se ha producido recientemente en Bolivia y Ecuador). En segundo lugar, se han endurecido y encarecido las condiciones de acceso a las reservas y la participación en la producción para las empresas privadas; en este momento, todos los proyectos requieren una participación mayoritaria a favor de PDVSA, reduciendo a las IOC a una participación como socias minoritarias en empresas mixtas. Esto ha forzado a las IOC –incluso a aquellas que ya tenían contratos en vigor– bien a renegociar los términos de su participación con PDVSA, bien a abandonar sus proyectos, como han hecho ExxonMobil y ConocoPhillips. Tercero, estas nuevas condiciones no solo se han impuesto a los proyectos petroleros convencionales; también se han extendido a los proyectos de petróleo ultrapesado de la Faja del Orinoco y a casi toda la actividad del sector petrolero.

Los precios de referencia del crudo se han multiplicado por 10 desde la llegada al poder de Chávez, lo cual ha fortalecido la economía venezolana y ha saneado las arcas del Estado. El boom del petróleo ha ayudado a Venezuela a incrementar su relación de intercambio (un 110% de 2003 a 2007) y a crecer a un ritmo anual medio superior al 10% desde 2003 (aunque la inflación también ha aumentado de forma constante hasta niveles que rondan el 20%). Para 2008, el FMI prevé una desaceleración, con un crecimiento del 6% y una inflación del 19%. Por otra parte, los ingresos del petróleo venezolano han aumentado considerablemente en los últimos cinco años, desde menos de 20.000 millones de dólares anuales en 2003 a casi 50.000 millones el año pasado. Esto implica que mientras PDVSA y el gobierno venezolano se han beneficiado de la mayor parte del aumento de los precios desde 30 dólares el barril a más de 80 dólares el barril (calculado en términos anuales medios), al menos parte de estos incrementos han ido a parar a las IOC. Esta tendencia explica en parte la razón por la que la mayoría de las empresas privadas han optado por renegociar sus condiciones y permanecer en el sector energético venezolano. En términos generales, las medidas adoptadas por Venezuela se ha mantenido paralelas a las tendencias mundiales durante esta década entre los países productores de petróleo y gas, la mayoría de los cuales han endurecido sus condiciones fiscales y de acceso sus sectores de los hidrocarburos. Incluso el Reino Unido y Canadá han puesto condiciones fiscales y de acceso más estrictas en los últimos años.

Sin embargo, el caso de Venezuela no es el de un país exportador de petróleo más que ha endurecido las condiciones para las IOC que desean participar en su sector energético, ni es el de un miembro cualquiera de la OPEP. Bajo el mandato de Chávez, Venezuela no solo ha renovado su papel como partidario vehemente de que suban los precios en el cartel de productores de hidrocarburos; también se ha convertido en líder de un pequeño subgrupo de países exportadores de energía que se han unido en un eje informal “antiimperialista” opuesto a EEUU. Chávez ha visitado recientemente Moscú y Teherán en una apuesta diplomática destinada a reunir a “Estados paria”, o en proceso de llegar a serlo, con grandes recursos energéticos en un frente político contra el “imperialismo norteamericano”. Chávez ha aludido también a acuerdos informales en nombre de PDVSA para mantener la colaboración de Gazprom, el monopolio del gas mayoritariamente en manos del Estado ruso, y NIOC, la compañía estatal National Iranian Oil Company, en proyectos de crudo pesado en la Faja del Orinoco así como en otros proyectos de gas y de hidrocarburos internacionales. Venezuela ha coqueteado también con otros Estados productores, así como con NOC de países consumidores, como China e India, e incluso con estados por los que pasan los oleoductos como Bielorrusia, aunque este esfuerzo aún no ha dado resultados concretos.

La reciente amenaza de Chávez de cortar los suministros de crudo a EEUU no es nueva. Esta amenaza se ha articulado de distintas maneras a lo largo de los años. El plan más conocido en este sentido ha sido la intención expresada desde hace tiempo por Chávez de desviar el flujo de las exportaciones que Venezuela envía a EEUU hacia el este de Asia, especialmente China. Sin embargo, este plan se enfrenta, por un lado, a una serie de barreras políticas, económicas y técnicas, y, por otro lado, no ofrece a Venezuela ningún tipo de ventaja geopolítica o económica.

Estas limitaciones estructurales al uso geopolítico serán analizadas en la siguiente sección. No obstante, el contexto general en el que Venezuela se ve obligada a operar actualmente hace muy difícil que esta estrategia tenga posibilidades de éxito duradero. Ante la situación política cada vez más difícil a la que se enfrenta el gobierno de Chávez a nivel interno, en los contextos caribeños, andinos y de la región latinoamericana en general, así como en sus relaciones internacionales, especialmente con EEUU y España, es fácil comprender por qué el gobierno venezolano podría pensar en intentar reunir una alianza “antiimperialista” más amplia entre “parias internacionales”, como Irán, o nuevos “casi parias”, como Rusia, y por qué podría pensar en utilizar el petróleo como arma política. Pero la realidad es que los contextos políticos y económicos de Venezuela tanto a nivel nacional como internacional están conspirando para convertir a estas soluciones en algo insostenible.

En primer lugar, Chávez y su gobierno se enfrentan a una situación interna cada vez más difícil. Chávez tuvo suerte mientras pudo navegar sobre las olas de lo que parecían imparables subidas de precios y la bonanza económica internacional. Sin embargo, tras algún éxito económico limitado, solo salpicado por las crisis argentina y brasileña, la “gran huelga” de PDVSA, y un creciente intervencionismo económico, la economía venezolana lucha ahora con una inflación en aumento, escasez de bienes de consumo y una deuda creciente de PDVSA, la única empresa que debiera tener buenos resultados pero que sufre el lastre de los excesivos gastos sociales, una demanda impuesta por el gobierno. The Economist asegura que la deuda de PDVSA se elevó desde 4.000 millones de dólares a 16.000 millones durante el pasado año. El auditor de la empresa, una filial de KPMG, informó que el beneficio neto consolidado cayó un 68% a 896 millones de dólares en el primer semestre de 2007 (comparado con el mismo período de 2006), tras haberse reducido un 16% a lo largo de 2006. Mientras tanto, la empresa ha seguido incrementando sus gastos sociales, que subieron desde 6.700 millones en el primer semestre de 2006, a más de 7.240 en el primer semestre de 2007. La empresa se dedica ahora incluso a proveer al mercado de alimentos subvencionados, a través de su filial PDVSA Alimentos. Ello ha supuesto un gran flujo de fondos estatales destinados a los pobres, pero ha tenido escasos resultados en términos de desarrollo sostenible a largo plazo y de reducción de la pobreza, así como ausencia de nuevas inversiones en el sector energético venezolana. Algunos observadores independientes temen que esta falta de inversiones ponga en peligro los actuales niveles de producción, por no mencionar los deseos frustrados de que se produjera un incremento significativo en la producción venezolana a medio plazo. El objetivo a largo plazo de alcanzar los 5 millones de barriles diarios, establecido como meta por PDVSA en la era de la apertura, y reafirmado tras la “Gran Huelga”, no parece que vaya a alcanzarse para el año 2012.

Mientras el viento fue favorable a Chávez, él y su gobierno superaron aparentemente todos obstáculos, sobreviviendo a un golpe de Estado, manteniendo un masivo apoyo popular entre sus conciudadanos, registrando subidas de las rentas medias entre los pobres y los casi pobres, y ganando en 11 votaciones públicas seguidas (entre elecciones y referéndum). Pero los vientos de cola que impulsaban a Chávez hacia delante se han detenido últimamente. La desaceleración de la economía mundial está debilitando la demanda de petróleo y con ello los argumentos que apoyan las subidas de los precios. El pasado mes de diciembre, Chávez perdió, por primera vez, una votación pública en Venezuela –un referéndum que hubiese sancionado una amplia reforma constitucional, que incluía la posibilidad de que el presidente fue elegido para el cargo un número indefinido de veces–. (Véase Manuel Hidalgo, “Así no, Comandante”: “Socialismo del Siglo XXI detenido por un referéndum”, ARI nº 3/2008, Real Instituto Elcano). Mientras tanto, las relaciones internacionales de Venezuela se han deteriorado, no sólo con enemigos latentes como la vecina Colombia, o adversarios explícitos como EEUU, sino hasta cierto punto con quienes durante largo tiempo han sido amigos políticos y socios económicos comprensivos, como es el caso de España con su actual gobierno socialista.

En segundo lugar, al mismo tiempo que Chávez ha cortejado a Irán y Rusia, junto con otros países en vías de marginalización menos significativos, el panorama regional se ha complicado, llegando a una situación prácticamente explosiva. Tras servir de mediador entre el gobierno colombiano y las FARC, con el objetivo de alcanzar un acuerdo para el intercambio de prisioneros y la liberación de rehenes, Chávez ha considerado recientemente la posibilidad de reconocer formalmente a las FARC como una entidad políticamente legítima, en lugar de cómo una organización terrorista. El mero hecho de que Chávez haya siquiera sopesado esta posibilidad no solo ha alarmado y ofendido al gobierno colombiano de Álvaro Uribe y empujado a EEUU ha estudiar la posible aplicación de su legislación sancionadora contra Venezuela (y potencialmente contra empresas que negocien con Venezuela), sino que también se han reavivado dos conflictos fronterizos hasta ahora durmientes entre Colombia y dos de los aliados regionales de Venezuela: Nicaragua y Ecuador. La región se encuentra ahora más cerca de un conflicto armado interestatal que en ningún otro momento de la historia contemporánea. Es más, los distintos protagonistas se han estado rearmando, de forma directa o indirecta, financiados por el reciente auge del petróleo andino.

Los límites a la petropolítica de Chávez

Aún en el caso de que Venezuela no se estuviera enfrentando a un contexto en deterioro interior y exterior, hay importantes límites estructurales que frenan la eficacia y el impacto duradero de cualquier utilización del petróleo como arma política –supuestamente contra EEUU–. En primer lugar, EEUU tiene la suficiente flexibilidad como para reemplazar el crudo venezolano. Entre reservas comerciales y estratégicas, EEUU tiene más de 140 días de cobertura total de las importaciones. A los niveles de importación actuales de EEUU, esto es más que suficiente para cubrir más de tres años de una posible suspensión de importaciones de petróleo venezolano. Además, es poco probable que EEUU se vea obligado a gastar sus reservas hasta un grado significativo, ya que Arabia Saudí tiene una amplia capacidad adicional (2,2 millones de barriles diarios frente a los 1,4 millones de barriles que EEUU importa de Venezuela) para cubrir esta diferencia. El barril de crudo marginal procedente del uso cada vez mayor de la capacidad extra saudí es también relativamente pesado, el tipo de crudo que se adapta bien a la capacidad específica de las refinerías norteamericanas orientada al procesamiento de crudo pesado (la mayor parte de la cual es propiedad al menos en parte de la filial de PDVSA, CITGO) que quedaría ociosa en caso de interrupción del suministro venezolano. No está claro qué es lo que trataría de hacer PDVSA con su capacidad refinera ociosa en EEUU en el caso de una suspensión del suministro. Podría aumentar quizá su tendencia reciente a vender sus filiales en EEUU, pero en el peor de los casos, es decir en una guerra económica en toda regla, las refinerías de CITGO podrían fácilmente ser incautadas por el gobierno norteamericano y destinadas a refinar crudo pesado procedente de Arabia Saudí. A la luz de las implicaciones legales de los recientes fallos de los tribunales en el Reino Unido, los Países Bajos y EEUU, una orden judicial bastaría para abrir la puerta a la incautación de bienes de CITGO.

En caso de que una utilización temporal de las reservas estadounidenses, junto con un aumento de la producción de Arabia Saudí, demostrara ser insuficiente para reemplazar el crudo venezolano en EEUU con la rapidez suficiente para anular todo impacto en el mercado, el resultado sería un incremento en los precios globales, dada la naturaleza unificada del mercado del petróleo mundial y la naturaleza fungible del propio petróleo como materia prima. Por lo tanto, incluso en el supuesto poco probable de que Venezuela cortase sus suministros por un período de tiempo considerable, el peor de los escenarios posibles sería una subida de los precios del petróleo en todo el mundo que afectaría a las economías de todo el planeta, infundiendo directamente presiones “estagflacionarias” en economías importadoras netas, y provocando presiones presupuestarias indirectas adicionales en los gobiernos que subvencionan su propio consumo de petróleo interno. La cuestión es que semejante interrupción afectaría a la mayoría de las economías del mundo en distintos grados negativos. El impacto no estaría únicamente dirigido contra EEUU, ya que las subidas de los precios no se limitarían al mercado norteamericano; afectaría a muchos países de todo el mundo, y por lo tanto perjudicaría a la ya deteriorada imagen de Venezuela. Sólo ganarían los exportadores netos, al menos a corto plazo, pero realmente sólo los que mantuviesen los flujos de producción y exportación, por no mencionar a otros exportadores que podrían incluso incrementar sus niveles de producción en una apuesta por beneficiarse de precios todavía más altos (lo que generaría, a su vez, presiones compensatorias sobre los precios). El impacto sobre Venezuela –que en este escenario habría reducido a la mitad su producción y en un porcentaje aún mayor sus exportaciones– no sería nada leve.

No obstante, este análisis presupone la drástica posibilidad de que Venezuela no sólo cortase todas las exportaciones (o algunas) a EEUU, sino que retirase también estas cantidades del mercado mundial. Hay varias razones por las que Venezuela probablemente preferiría tomar una opción distinta si pudiese –por ejemplo, detener las exportaciones de crudo a EEUU pero redirigirlas hacia destinos alternativos–. Obviamente, el gobierno de Chávez preferiría, si fuera posible, no tener que renunciar a los ingresos por exportaciones de crudo, que sería el precio que pagaría por semejante acción, pero al mismo tiempo desearía “castigar” a EEUU, o realizar lo que este gobierno considera como una “represalia” apropiada en una “guerra económica” provocada por EEUU. Después de todo, las exportaciones de crudo de Venezuela suman más del 75% del total de los ingresos por exportaciones y más de la mitad de todos los ingresos gubernamentales. Puesto que las condiciones económicas y sociales internas parecen estar en deterioro (el gobierno de Chávez podría alegar que la creciente inflación y la escasez de productos básicos se deben a los monopolios hostiles del sector privado que están extorsionando a los ciudadanos en un intento de desestabilizar al gobierno. Pero la mayoría de los economistas –incluidos los de tendencia claramente socialdemócrata– responderían con suspicacia ante un excesivo intervencionismo estatal y control de los precios, así como lo que podría fácilmente suponer una dosis de enfermedad holandesa). Sería una apuesta arriesgada reducir los ingresos del gobierno y de las exportaciones de forma tan drástica, aunque fuese por un corto período de tiempo. Lo más probable es que Chávez trate de hacer de forma discreta lo que hicieron los países árabes durante el embargo de petróleo de 1973 impuesto a EEUU y Holanda: desviar el exceso de crudo a algún otro lugar del mercado global. (Véase Paul Isbell, “Reexaminando la seguridad energética”, ARI nº 123/2007, Real Instituto Elcano).

Aunque esta estrategia tendría que hacer frente a varias dificultades técnicas y comerciales a corto plazo, y requeriría ciertas rápidas maniobras por parte de PVDSA, así como una colaboración importante de varios actores privados y públicos de la escena internacional (que podría venir de Irán, pero seguramente no de Arabia Saudí), reconducir con éxito las exportaciones de petróleo de Venezuela de forma rápida y eficaz eliminaría en última instancia gran parte, si no todo, el impacto resultante en los precios internacionales. El resultado final sería nulo, una decepción. Recuérdese que los precios del petróleo se incrementaron de forma espectacular en 1973-1974 no porque los países árabes sometieran a un embargo a EEUU y Holanda sino más bien porque la organización OPEP en su conjunto acordó y puso en marcha importantes reducciones de la producción y restricciones a la exportación que afectaron al mercado global e hicieron subir los precios. Esto lleva a la pregunta fundamental de cualquier embargo venezolano sobre EEUU: ¿Para qué sirve? Es probable que, en cualquier perspectiva imaginable (corte del suministro al mercado global o mero desvío de las exportaciones venezolanas), los precios se incrementasen, al menos temporalmente, pues el mercado reaccionaría con temor ante lo que los operadores percibirían como un nuevo componente peligroso que añadir a la actual “prima geopolítica”. El hecho de que los precios hayan subido más del 10% desde que se extendieran las noticias del conflicto Exxon-Chávez, rompiendo una tendencia a la baja sostenida por la percepción de una demanda que se debilitaba, sugiere que este sería el resultado probable. Quizá esto sea lo que Chávez, y otros exportadores de energía, desean en estos momentos. Quizá sea todo a lo que puedan aspirar siendo realistas.

Sin embargo, hay otro aspecto técnico importante que considerar en este contexto. Si olvidamos, por ahora, los crudos ultrapesados venezolanos (cuya densidad API es de 8º a 10º), el crudo convencional del país es también relativamente pesado (15º a 30º) y se vende en su mayor parte a refinerías con capacidad especial (normalmente hidrocracking u otras conversiones) para procesar de forma económica crudos con un API más bajo. Dado que la capacidad de refinería de crudo pesado es limitada a escala mundial (más allá de las refinerías de CITGO en EEUU, el Caribe y Europa), algunas refinerías de crudo pesado podrían absorber más petróleo venezolano, pero gran parte del crudo redirigido de este país tendría que rebajarse fuertemente, incluso más de lo que ya lo está, con el fin de inducir a las refinerías convencionales sin capacidad de hidrocracking a aceptar más crudo pesado. Esto podría ser necesario si las refinerías tuvieran que enfrentarse a la perspectiva de transformar menos petróleo y diesel, y más fuel, por barril de petróleo pesado venezolano de lo que sería posible con un barril más ligero, digamos de Nigeria o del Mar del Norte, o se vieran forzados a asumir los costes extra de convertir fuel a destilados más ligeros (siempre y cuando exista la capacidad de conversión).

La estrategia a largo plazo de Chávez para desviar las exportaciones de crudo a China se enfrenta a obstáculos similares, pero además de que Asia no cuenta con una capacidad de refino especializada para crudo pesado, el plan presupone una enorme inversión en oleoductos través de la rival Colombia –una propuesta poco factible en estos momentos– para permitir que el crudo (o, si Venezuela invierte directamente en más capacidad de refino de crudo pesado en casa, los flujos de productos derivados) llegue hasta un conducto en la costa del Pacífico. Y, finalmente, ¿que se habría conseguido con esta ruta de exportación más cara para el petróleo venezolano, más allá de un desvío compensatorio de las exportaciones del Golfo Pérsico de China y el Lejano Oriente hacia EEUU?

Al final, Chávez se enfrentaría a dos posibilidades, ambas con resultados parecidos: (1) retirar todas sus exportaciones a EEUU del mercado mundial; o (2) vender una buena parte de este crudo con descuentos mucho más importantes con el fin de colocarlo en algún otro lugar dentro del mercado mundial. Ambas opciones implican aceptar ingresos más bajos por el petróleo. La segunda opción afecta al precio global solo de forma marginal, pero supone un descenso de los ingresos dada la necesidad de realizar mayores descuentos. (Una tercera opción pasaría por vender el crudo venezolano a intermediarios que a su vez lo trasferirían a EEUU). La opción número 1 podría elevar más los precios (suponiendo que la capacidad y las existencias sobrantes no fueran utilizadas para contrarrestar este efecto), pero también implicaría perjudicar a la economía mundial que se encuentra en una coyuntura crítica en estos momentos –y crearse más enemigos que amigos en el panorama internacional– además de potencialmente minar la futura demanda de crudo. Aunque precios más altos compensarían parcialmente las ventas perdidas de lo que llegaría a sumar la mitad de la producción actual de petróleo de Venezuela, el efecto final sería una fuerte pérdida de ingresos para el gobierno de Chávez.

Históricamente, ha habido pocos casos –si es que ha habido alguno– de países que, de forma individual, hayan cortado los flujos del crudo o del gas con motivos políticos sin un acuerdo amplio de la OPEP para reducir la producción total del cártel con el fin de elevar los precios (como ocurrió con el primer embargo árabe de petróleo). Ni siquiera Rusia ha cortado el gas a ningún mercado de forma que pudiese afectar sustancialmente a los ingresos –y desde luego no en el contexto de una batalla política tan quijotesca como la que aparenta ser el duelo de Chávez con “Mr Danger” en estos momentos–. La propia Venezuela tiene un largo historial de trampas respecto a las cuotas y los niveles de producción acordados en el marco de la OPEP –tanto antes de la apertura de los 90 como después–. El único país exportador de energía importante que ha reducido de forma unilateral sus niveles de producción (y como consecuencia, sus ingresos a corto plazo) ha sido Arabia Saudí, el único productor de crudo con credibilidad que, a mediados de los 80, recortó drásticamente la producción en un intento, no de castigar a los países consumidores por motivos políticos o económicos, sino más bien de imponer la disciplina en los países miembros de la OPEP que estaban haciendo trampas e incrementando la producción en un momento de descenso de la demanda mundial de petróleo y de los precios, en un intento de maximizar los ingresos a corto plazo. Pero Arabia Saudí era el productor de crudo más rico en aquel momento, disfrutaba de una relativa estabilidad interna y sus costes de producción eran los más bajos del mundo.

¿Realmente piensa Hugo Chávez que Venezuela está en condiciones de asumir semejante riesgo? No se puede descartar que Chávez se atreva a hacerlo. Sin embargo, parece más probable que la última amenaza de cortar las exportaciones de crudo a EEUU –amenaza a la que Chávez quitó importancia, de hecho, casi inmediatamente– sea solo un arma retórica destinada a ofrecer un apoyo a corto plazo a los precios del petróleo en un entorno económico mundial de desaceleración y para atraerse apoyos a nivel interno, tras la derrota en el referéndum de diciembre. Respecto a los ataques “antiimperialistas” de Chávez dirigidos contra el presidente Bush hay que reconocer que se trata de un blanco fácil, para bien o para mal, entre muchas de las masas pobres del mundo, pero en especial en Latinoamérica. Sin embargo, los dos probables objetivos políticos pueden, como mucho, resultar rentables a corto plazo, y es posible que la retórica que Chávez necesita utilizar para alcanzarlos deje pronto de serle útil.

Conclusiones

Los riesgos reales para el mundo que entrañan las maniobras políticas de Hugo Chávez, y sus enfrentamientos con EEUU, no son el resultado de los daños que podrían provocar posibles cortes del suministro de crudo, sino más bien de la situación de deterioro político, económico y social que vive Venezuela, y de la inestabilidad en ciernes que Venezuela está inyectando en las relaciones intraregionales. En los próximos cinco a 10 años, debido a los excesos del nacionalismo energético venezolano –reforzado por los excesos retóricos de Chavez– los niveles de producción y de ingresos del país estarán en peligro. A menos que DVSA pueda invertir pronto sus tendencias de beneficio e inversión, y aprovechar más inversión y ayuda técnica internacional en un esfuerzo por aumentar la producción de los muchos campos de petróleo convencionales ya maduros e incrementar de forma significativa la producción en los campos de crudo ultrapesado de la Faja del Orinoco, los ya de por si endebles pilares sobre los que se apoya la economía venezolana se debilitarían aún más. Las implicaciones para el mundo serían obvias: pocas perspectivas de que la producción de crudo venezolana ayudase a aliviar el difícil equilibrio entre la oferta cada vez más restringida y la demanda en el mercado global, con lo que ello supondría para los precios.

EEUU tiene poco que perder –económica o políticamente– del modo en que van las cosas en Venezuela –excepto en el caso de una posible guerra civil o un conflicto armado regional–. Habida cuenta de que sus intereses económicos allí han sufrido casi todo el daño posible, y que sus importaciones clave de crudo no se encuentran bajo una amenaza real con implicaciones tangibles, EEUU puede permitirse el no hacer nada, en espera de que Chávez vuelva a posturas políticas más pragmáticas y de menos confrontación o bien sencillamente se ahorque él solo con la soga que le han dejado.

Para España, en cambio, Chávez representa un mayor desafío diplomático y económico. Aunque España importa muy poco crudo de Venezuela (por lo general, nada), sí que tiene intereses diplomáticos y económicos allí. Dependiendo de quien lo calcule y de cómo se calcule, los intereses económicos españoles se pueden cifrar entre 800 millones de dólares y 2.000 millones de dólares invertidos en Venezuela (lo que representa entre menos del 1% y hasta el 2% del total de las inversiones españolas en Latinoamérica), casi todo ello en la banca y en los sectores energéticos. Estas cifras están muy alejadas de los niveles de inversión que las empresas españolas han realizado en Brasil, Argentina, Chile y México, pero no deja de tener importancia para España. Venezuela es todavía más importante para España si se tiene en cuenta su considerable potencial de futuro, en términos de influencia tanto política como económica (dados los posicionamientos económicos y diplomáticos de España en aquel país en los últimos 15 años), en el caso de que Venezuela se transformase en una sociedad democrática estable y próspera. Es una lástima tanto para Venezuela como para España, que Chávez –quien se considera a sí mismo un gran líder y un hábil político– haya hecho tanto últimamente por perjudicar los mutuos beneficios potenciales que pueden resultar de las relaciones bilaterales. Ha dejado sin efecto una posible alianza entre ambos países, por lo menos en la coyuntura actual.

Al final, sin embargo, el país que más tiene que ganar o que perder por la actual trayectoria de Venezuela no es ninguno de los dos países con mayor influencia externa en Latinoamérica, sino el gigante de la región, Brasil. Ahora que Brasil se ha convertido en el líder internacional de las economías de mercado emergentes, demostrando al mundo que merece su designación como la “B mayúscula” en los países BRIC (Brasil Rusia, la India y China) y que ha logrado trasformar su compañía de petróleo nacional, Petrobras, y su sector energético en líderes internacionales, Venezuela plantea un desafío muy importante a su papel potencial como líder natural y auténtico de Sudamérica. Dado que el gobierno de Lula ha sido paciente y tolerante, comprensivo sin ser imprudente, con el gobierno de Hugo Chávez, su incipiente papel de líder será cuestionado en caso de que Venezuela y sus vecinos llegasen al conflicto. Sin embargo, si Brasil logra introducirse en la dinámica de la región andina de forma que ayude a evitar este desenlace, habrá dado un gran paso para convertirse en un líder que no sólo cuente con el respeto de Latinoamérica y de España, sino también del resto del mundo.