EL SIGNIFICADO DEL PANAMERICANISMO

Ezequiel Padilla

Hay pocas pruebas de "buena vecindad" entre naciones en la historia, la cual presenta más bien invasiones, violencia y guerras. Todos los imperios, como el Imperio Romano, se han establecido por conquistas, y todas las grandes naciones han buscado expandir sus fronteras. La doctrina del Buen Vecino, nacida en el continente americano, rompe radicalmente con esa tradición, y la historia ofrece pocas enseñanzas para quienes quisieran ponerla en práctica.

No ha de sorprender que una sincera buena vecindad en América enfrente desconfianza y resentimiento, como ha ocurrido a lo largo de la historia. El relato de la expansión territorial de Estados Unidos contiene episodios de violencia y guerra, y no sólo a expensas de México. Se hicieron conquistas fuera del continente para garantizar la seguridad estratégica. La "Diplomacia del Dólar" y la política del Gran Garrote de Theodore Roosevelt todavía se recuerdan en América, y la memoria ofrece barreras emocionales al avance del panamericanismo. La historia de los pueblos latinos comprende el mismo relato de violencia y guerra entre ellos; y esto también es fuente de resentimiento. Si no pueden superarse todas estas discordias, la unidad americana es imposible.

Por fortuna, también hay una poderosa tendencia hacia la solidaridad que abre una vía. El destino de nuestra comunidad de naciones fue revelado tempranamente por la simpatía sentida en Estados Unidos por la lucha por la libertad de los pueblos de América Latina y por el reconocimiento de Estados Unidos a los nuevos gobiernos independientes en ella. En un gesto notable y conmovedor, el presidente Monroe acogió a un patriota lisiado, Manuel Torres, en junio de 1822, como representante diplomático de la Gran Colombia, el primer reconocimiento a las naciones libres de América Latina. La Doctrina Monroe fue recibida con beneplácito cuando fue proclamada e indudablemente salvó a la región de la avaricia de Europa. El apoyo de Estados Unidos a los liberales mexicanos de la "Reforma" en su lucha contra el Imperio de Maximiliano hizo avanzar a la comunidad en este camino, y la conferencia convocada por Blaine creó el órgano después conocido como la Unión Panamericana y renovó la noble misión de Bolívar, de la cual Henry Clay dijo que abrió "una nueva época en los asuntos humanos".

La idea del panamericanismo es esencialmente hispanoamericana. Empezó con Bolívar en 1826, y antes de que cristalizara en la Conferencia de Washington en 1889 varios congresos plenipotenciarios (en 1847, 1864 y 1877) habían hecho de Lima la sede del movimiento "americanista". En 1856 se había firmado un Tratado Continental en Santiago de Chile, y en 1888-1889 se había reunido en Montevideo un importante Congreso Sudamericano de Derecho Internacional Privado. Estos congresos ocasionales fueron inspirados por el ideal de la defensa colectiva contra agresiones exteriores al continente, y, al mismo tiempo, mostraron que América había emprendido su tarea de desarrollar los principios del derecho internacional. Las Conferencias Panamericanas iniciadas en 1889 han enriquecido el legado del derecho internacional y dado el primer ejemplo de solidaridad continental. Ayudaron a desarrollar un sistema de conciliación y arbitraje para la resolución pacífica de los conflictos internacionales. El sistema americano ha repudiado la idea de que las conquistas crean derecho, proclamado la igualdad jurídica de las naciones, establecido la doctrina de la "no intervención" -- esencialmente del Nuevo Mundo -- y construido un orden internacional siguiendo el principio de "uno para todos y todos para uno". En el proceso, hombres distinguidos han dado sus nombres a nuevas doctrinas legales: Calvo, Drago, Gondra, Espinosa, Bustamante, Estrada. Sus audaces conclusiones respecto de la justicia internacional se han incorporado en un nuevo Derecho Internacional (Law of Nations).

II

La Conferencia de Lima de 1938 autorizó reuniones de ministros de Relaciones Exteriores para complementar las conferencias panamericanas. Tales reuniones se sostuvieron en Panamá, La Habana, Rio de Janeiro y Chapultepec en los días más tormentosos de nuestra historia contemporánea. Las decisiones en esas conferencias no se vieron limitadas por fórmulas académicas del derecho internacional. Se adoptaron directas medidas políticas, económicas y militares para encarar el peligro que confrontaba el hemisferio, y los intereses comunes del continente se vieron ampliamente fortalecidos.

Este avance más reciente hacia la solidaridad continental se hizo posible por la Política del Buen Vecino. El continente en conjunto había sido espectador de la tragedia de la Primera Guerra Mundial. Aun cuando algunas naciones latinoamericanas declararon la guerra a los países de Europa Central, o rompieron relaciones con ellos, la actitud prevaleciente de América Latina fue de neutralidad, y sin duda había una secreta simpatía por Alemania. Pero la actitud de los pueblos latinoamericanos en la Segunda Guerra Mundial fue muy diferente. La Política del Buen Vecino había forjado un cambio importante en los corazones de los pueblos latinoamericanos y en su fe en Estados Unidos. El cambio fue el resultado del repudio inequívoco del imperialismo por parte de Estados Unidos, y el entusiasta apoyo de la opinión pública a esta política amistosa.

La fuerza misma de Estados Unidos destacó la sinceridad de aquélla. Su poderío había aumentado enormemente desde la Primera Guerra Mundial. La decisión fue espontánea, libre del más ligero rastro de coerción de parte de cualquier otro país. Estados Unidos respondió a los sentimientos y principios jurídicos latinoamericanos con máxima cordialidad, revocando el Corolario de Roosevelt de 1905 a la Doctrina Monroe, y declarando que la Doctrina tenía el propósito de aplicarse contra Europa y no contra América Latina. La infantería de Marina fue retirada de Nicaragua y Haití, la Enmienda Platt fue abrogada, la doctrina unilateral wilsoniana de "no reconocimiento" abandonada y los principios de la "no intervención" y la igualdad de las naciones afirmada en numerosos documentos y conferencias. En una década Estados Unidos despejó el horizonte.

Cuando las amenazas de una segunda guerra mundial habían empezado a ensombrecer el mundo, la opinión pública en América Latina, por tanto, se desembarazó de sus más serios resentimientos y prejuicios. Las reuniones de consulta de los ministros de Relaciones Exteriores realizadas en Panamá, en 1939, y La Habana, en 1940, habían demostrado una creciente solidaridad en este hemisferio. Ésta llegó a su clímax en la reunión de Rio de Janeiro, en enero de 1942, cinco semanas después de Pearl Harbor, cuando toda América enarboló la bandera de un destino común. Ése fue el periodo romántico de la solidaridad continental. Todos seguían las noticias emitidas desde los frentes de combate, compartían el orgullo en los grandes documentos de hermandad humana formulados durante la lucha, aclamaban los días de victoria como un triunfo para todos. Durante esos cuatro años de guerra las 21 banderas americanas se exhibían juntas, desde las tiendas de la Quinta Avenida a los comercios de las aldeas más remotas de América del Sur.

Pero la aguja de la brújula cambió de rumbo con el final de la guerra, y la unidad americana empezó a fracturarse. ¿Por qué? Porque las 21 naciones americanas olvidaron que la esencia del panamericanismo es la solidaridad económica. La nación más responsable de este error fue Estados Unidos. El 14 de abril de 1939, el presidente Roosevelt había declarado que Estados Unidos estaba preparado para cooperar económicamente con todos los pueblos latinoamericanos, y los países que con tan buena voluntad habían trabajado por un objetivo común durante la guerra esperaban, justificadamente, que compartirían los beneficios de la paz. Pero en 1947, cuando las 21 naciones americanas se reunieron en Rio de Janeiro para firmar un pacto de defensa militar, el problema de la defensa económica y la promesa de una prosperidad común quedaron en el olvido.

Los objetivos económicos del sistema interamericano fueron formulados, de hecho y por primera vez, en Estados Unidos. Cuando nació la Unión Panamericana en Washington se le llamó, significativamente, "Oficina Comercial de las Repúblicas Americanas". La primera conferencia, en 1889, planteó la idea básica de un banco interamericano; nunca se ha materializado, pese a la recurrencia de la propuesta: en la Séptima Conferencia Internacional celebrada en Montevideo en 1933, por ejemplo, la cual recomendaba que la Tercera Conferencia Financiera Panamericana, programada para realizarse en Santiago de Chile, debería apremiar los planes para el establecimiento de un banco central continental. Sin embargo, la Conferencia de Chile no tuvo lugar. El Comité Consultor Económico Financiero Interamericano, creado por la Resolución 13 de la Conferencia de Panamá de 1939, ofreció redactar un acuerdo para el establecimiento de un banco interamericano. De nuevo, nada se hizo.

Desde luego, se han fundado numerosas instituciones para la cooperación económica, pero cuando se pone sobre la mesa la cuestión de construir realmente un sistema económico continental unificado, el espíritu panamericano parece desvanecerse. Una Comisión Interamericana de Desarrollo, creada por la Conferencia de La Habana de 1940, ejecutó muchas actividades durante la guerra, promoviendo diversos acuerdos y convenios para alentar la producción de vitales materias primas estratégicas, asegurando los mercados a los productores y garantizando un precio mínimo por esas materias. Un mercado asegurado y el estímulo de un precio justo son los ideales legítimos para la seguridad económica de América Latina. Brasil, Bolivia y Chile firmaron acuerdos con Estados Unidos. La Convención del Café -- comparable a la Convención del Trigo, de orden mundial, a la que en 1940 se adhirieron 14 países productores -- fue un modelo de lo que puede hacerse. Acarreó una aguda alza de precios y aún ejerce un efecto beneficioso.

Aunque el espacio no me permitirá entregar un plan detallado, Estados Unidos ha desarrollado métodos eficaces que podrían ser útiles para establecer la colaboración económica latinoamericana. Los diversos comités involucrados en ajustar la producción agrícola en todo Estados Unidos pueden servir de ejemplos de cómo puede organizarse un consumo seguro de productos latinoamericanos. En forma similar, pueden establecerse precios mínimos mediante contratos para periodos determinados. Países de una sola cosecha se beneficiarían enormemente de cuotas como las que se están aplicando para el azúcar en este continente y para el trigo en acuerdos mundiales. La Corporación Federal de Excedentes de Productos Agrarios, tan útil en reducir los peligros de crisis económicas mediante la sobreproducción, sirve de ejemplo de un sistema de almacenamiento de cosechas hasta que mejoren las condiciones del mercado.

El objetivo sería tratar al hemisferio completo como una unidad económica, y así rescatar a la economía latinoamericana del dominio de fuerzas económicas ciegas. Con frecuencia, los países latinoamericanos hacen acuerdos comerciales bilaterales con Estados Unidos, pero ello acrecienta la carga del imperialismo, pues naciones divididas y débiles son víctimas probables de sus propias necesidades y de la fuerza de sus compradores, patrocinados por alguna nación poderosa, que con frecuencia controla los monopolios mundiales.

El poderío industrial de Estados Unidos -- al que contribuye América Latina -- está concentrado, pero los productores latinoamericanos están desorganizados. Nada ni nadie los defiende. Están a merced de los mercados extranjeros sobre los que no tienen ni una sombra de control. Ésta es la explicación de sus protestas contra la desigualdad, y de sus exigencias de un trato justo. Ningún plan panamericano será considerado satisfactorio en los países de América Latina a menos que encare constructivamente el problema de los precios justos y los mercados seguros. Los esfuerzos de la Comisión Interamericana para el Desarrollo para regular el comercio han sido fructíferos, pero sus actividades deberían orientarse hacia la unidad económica continental. Elevar el poder de compra de las masas latinoamericanas sería de valor incalculable también para Estados Unidos.

III

La creación del Banco Interamericano haría posible el desarrollo armonioso de los recursos económicos del continente. Esta expansión debe buscarse en tres líneas: primero, con la construcción de grandes obras públicas que la empresa privada no puede acometer, como son el saneamiento, grandes diques y electrificación; segundo, con el incremento de las inversiones de capital privado de Estados Unidos; tercero, con la asistencia a jóvenes nativos capaces mediante préstamos que les darían la oportunidad de tener parte activa en el desarrollo económico de sus países. Estoy pensando no en subvenciones a la educación, sino en ayuda financiera para quienes buscan capitales.

El Banco Interamericano podría financiar las obras públicas mediante préstamos a los gobiernos, manejados de acuerdo con las reglas bancarias acostumbradas a fin de evitar abusos. En el pasado ha habido ejemplos en los que los dólares prestados para obras públicas fueron depositados en bancos extranjeros en cuentas privadas de políticos sin escrúpulos.

El Banco Interamericano también podría ayudar mucho a establecer una base de confianza para las inversiones privadas directas. Tanto Estados Unidos como los países latinoamericanos quieren crear esta atmósfera de confianza, pero la tarea es muy difícil. Ningún país de América Latina está dispuesto a otorgar mayores privilegios a los capitales extranjeros que los que da a los intereses internos o a hacer promesas que sean contrarias a su constitución. Algunos inversionistas buscan aún el tipo de protección que nunca más se dará en ninguna parte del mundo. Por otro lado, algunos países latinoamericanos deberían revisar sus propias prácticas y poner remedio a los abusos. La única base sólida es la aplicación de la regla dorada: si han de prevalecer las relaciones cordiales debe aplicarse ésta en ambos lados, no en la letra sino en el espíritu. Se requiere un buen sentido práctico para canalizar las inversiones en áreas donde el inversionista pueda estar debidamente protegido y donde el desarrollo beneficie a las naciones en cuyos territorios se hagan las inversiones, elevando así sus niveles de vida, garantizando precios justos y dando oportunidades para el empleo permanente. La fuerza de cualquier garantía depende del grado al que Estados Unidos y las naciones latinoamericanas, mediante la consulta constante, estén dispuestos a mantener una atmósfera de confianza y respeto mutuos.

El Banco Interamericano, como lo propuso la Séptima Conferencia Internacional de Estados Americanos en Montevideo, sería una institución autónoma, que realizaría las funciones de un banco continental. Sus principales objetivos serían establecer y promover el crédito interamericano, ayudar a estabilizar la moneda, controlar el tipo de cambio y alentar el comercio. Ello sería estipulado por el gobierno de Estados Unidos. Los estados latinoamericanos se comprometerían a suscribir un importante bloque de participaciones, en proporción con el comercio exterior de cada cual. Las participaciones sólo serían suscritas por los gobiernos participantes.

El Banco Mundial, el Banco de Exportaciones e Importaciones y la Agencia de Seguridad Mutua tienen objetivos comparables, pero una institución de inversiones y de crédito sería indudablemente mucho más eficaz de lo que podrían ser esas instituciones y tendrían una influencia psicológica decisiva. Ninguna de las naciones americanas que tuvieran participaciones y responsabilidad por la administración del banco resentiría su intervención en los préstamos e inversiones y en una supervisión vigilante.

El Banco Interamericano, junto con los bancos nacionales, también podría ejercer el más útil de los efectos en las relaciones interamericanas al abrir una fuente de crédito a la generación más joven de América Latina. A todos les desagrada la humillación de recibir caridad. La cooperación genuina debería despertar los poderes creativos en los hombres y ayudarles a desarrollar iniciativas. Nada podría beneficiar tanto a los jóvenes latinoamericanos como tener disponibles cantidades razonables de crédito -- protegido con todo tipo de garantías -- a interés moderado. El capital estadounidense podría así encontrar una plaza segura y humanitaria, y su empleo ayudaría a resolver la lucha por fondos que, en su forma presente, frustra las mejores y más legítimas aspiraciones de los latinoamericanos. Los pueblos de América piden que se les permita participar equitativamente en los beneficios de la economía hemisférica. Saben que las inversiones y los logros de la tecnología van de la mano con utilidades legítimas para los inversionistas, altos salarios, precios justos y una política comercial ilustrada y recíproca que promueva la industrialización.

El pueblo estadounidense comparte estos ideales. La explotación de los débiles ya no es permitida en Estados Unidos. Su abolición, correspondientemente, señala el final de la explotación colonial. La Resolución novena de la Conferencia Interamericana para el Mantenimiento de la Paz y la Seguridad Continental, celebrada en Rio de Janeiro en 1947, propuso un acuerdo básico de colaboración económica. El propósito de este acuerdo era promover la cooperación técnica y financiera, garantías para las inversiones, un nivel de vida más alto e industrialización. Fue aprobado por la Conferencia de Bogotá de 1948. Pero en la trágica atmósfera de violencia y revolución de Bogotá, los esfuerzos por realizar más acciones tuvieron el destino de esfuerzos similares durante más de un siglo: la cuestión se transfirió a otra conferencia, convocada para darse en Buenos Aires. Ésta no tuvo lugar. Ahora se están haciendo los preparativos para una conferencia en Caracas, y el Consejo Económico y Social Interamericano de Washington está solicitando a los estados americanos que brinden información referente a recursos, materias primas, transporte y las necesidades de capital y asistencia técnica.

Junto con la cuestión de la defensa común, la Conferencia de Caracas sin duda buscará encontrar una solución práctica a los problemas de la cooperación económica hemisférica. Lo hará así porque América Latina enfrenta la urgente obligación de defender sus recursos. La herencia de las generaciones futuras está gravemente amenazada. La sensación de peligro es aguda en América Latina, y las perspectivas son sombrías. La población está creciendo a un ritmo acelerado en un territorio rápidamente desgastado por la erosión. En productos primarios se enfrenta una competencia cada vez más poderosa de África. Muchos de los países con economías de monocultivo están amenazados de muerte. Así como la quinina y el caucho fueron trasplantados a las junglas de Malasia, Birmania e Indonesia, ahora en África se están cultivando intensivamente fibras de madera dura, copra, cacao, azúcar, maní, café, algodón y otros 20 productos agrícolas de menor importancia. Países europeos han utilizado la ayuda del Plan Marshall para desarrollar estos productos; su producción resultante, incluso de minerales como estaño y cobre, está usurpando la porción de empresas latinoamericanas similares en los mercados mundiales.

Además, la tecnología moderna está conspirando contra productos del Nuevo Mundo al sustituir las fibras con materiales sintéticos. El estado mexicano de Yucatán, otrora próspero por el cultivo del henequén, ahora padece una severa crisis porque esta fibra se está vendiendo a precios más bajos en África y porque puede ser remplazado con materiales sintéticos. El algodón corre el riesgo de declinar, si no es que desaparecer, como materia prima para textiles en unos cuantos años; las masas del mundo pueden hoy portar ropa hecha de sustancias químicas sintéticas. El cobre, que se usa en especial en la industria eléctrica, está siendo sustituido con éxito por aleaciones de aluminio. Incluso el petróleo puede ser remplazado como combustible por energía atómica cuando ésta sea utilizada para fines comerciales, en un futuro cercano o lejano. América Latina ha mirado con estoicismo cómo se desvanece su riqueza. Pero los estadistas latinoamericanos serán juzgados responsables por la historia si no aprovechan este momento decisivo para asegurar el futuro. Ninguna acusación podría ser tan seria como la de que hayan abandonado la tierra al agotamiento.

IV

Estados Unidos tiene ante sí un dilema: abandonar a América Latina a su suerte y aceptar el triunfo que resulta de las doctrinas extremistas en ella, o valerse de todos los medios materiales y morales a su alcance para organizar una comunidad económica. La vía del aislamiento es peligrosa para Estados Unidos. Abre la puerta a la defección de América Latina en una hora de peligro, con la consiguiente interrupción de los abastos de materias primas, y el sabotaje, la traición y el espionaje. El costo de fuerzas para guardar la seguridad de un hemisferio hostil sería mayor que el costo de la participación cordial en una asociación justa. No debería olvidarse que uno de los aspectos de la contienda mundial del presente es que los imperios y las grandes naciones buscan la oportunidad de desarrollar los países atrasados del mundo. Rusia, bajo la tiranía, está concentrando sus esfuerzos en la conquista de Asia. Los imperios europeos se han apoderado de África con sus sistemas de colonialismo. El sistema panamericano debe desarrollar a América con la solidaridad hemisférica.

El olvido de América Latina por parte de Estados Unidos ha acarreado resultados lamentables; la confusión creada por las actividades del presidente Perón en Argentina es un ejemplo elocuente. Los intereses económicos en conflicto de Estados Unidos y Argentina han dado lugar a incontables dificultades en toda la historia panamericana. Para resolverlas, el presidente Perón parece haber adoptado una política dirigida a dividir a los estados americanos en dos partes: Estados Unidos y América Latina. Para esta última propone una "tercera posición" que significa la renuncia a la causa del mundo libre: en la práctica, el alejamiento respecto de Estados Unidos.

Salvo por el poderío y los sacrificios de Estados Unidos en la lucha global, hoy el mundo entero estaría sometido al terror del régimen soviético. Visto en esta luz, el "latinoamericanismo", como lo proclama el presidente Perón, puede no significar la fraternidad de los pueblos de América Latina. Podría significar un sistema débil y truncado en lugar de un sistema interamericano fuerte. Entonces su resultado final no será unir a los pueblos latinos, sino desordenar la acción de la Organización de los Estados Americanos. La llamada "unificación" latinoamericana que una falsa escuela de pensamiento está defendiendo en estos momentos, cuando dos ideologías sostienen una pelea a muerte, significa que un arma política forjada en Moscú está siendo blandida, deliberadamente o sin darse cuenta, por quienes tratan de destruir la unidad de las Américas a expensas de los pueblos libres del mundo. Pone en peligro a todo el hemisferio, y a toda la humanidad.

Todas estas dificultades desaparecerán cuando América Latina y Estados Unidos traten en conjunto sus problemas con un verdadero espíritu de panamericanismo, con claridad de perspectiva y pureza de intención.

V

Todo lo que he analizado parece estar lleno de dificultades; pero donde hay voluntad hay un camino. El primer paso debería ser una campaña para apelar al sentido común de los pueblos latinoamericanos. La raíz de los grandes males de América Latina es la pobreza. Y ésta no surge de alguna incapacidad congénita ni de una inferioridad racial; procede de la falta de inversiones. ¿Qué son las inversiones? ¿Qué es una empresa? Éstas representan la capacidad del hombre de conquistar la naturaleza. Sin la empresa, sin las inversiones, sin capitales, no puede hacerse nada; ésa es la razón por la que la fuerza de una nación se refleja en sus inversiones. El capital con el que se funda un negocio no está constituido, como podrían imaginar mentes primitivas, por dinero circulante, ni siquiera por créditos y arreglos financieros. El capital es la acumulación de los ahorros de generaciones. Cuando decimos que necesitamos inversiones de Estados Unidos, las mentes rencorosas piensan en una caricatura con el rótulo "Wall Street". Ellas no se dan cuenta de que las "reservas" son los recursos acumulados de inteligencia, orden y disposición al sacrificio: los ahorros de las multitudes de personas diseminadas en el gran continente norteamericano. Este capital representa miles de millones de horas de trabajo transformadas en fuerzas que son un sagrado legado y el origen de civilización. Tal capital también representa luchas por hacer realidad los reclamos de la gente por una mejor vida y la conquista de talentos inventivos, todo ello implícito en la tecnología que ha puesto en las manos del hombre el poder de elevarse sobre la pobreza y la miseria. Toda esta riqueza, este cúmulo de logros, este vasto poder para la liberación humana, están resumidos en las palabras mágicas: Empresa, Capital, Inversión. Es este crecimiento el que Estados Unidos, motivado por el idealismo y el nuevo espíritu americano de ayudar a otras naciones a que se ayuden a sí mismas, puede usar para capacitar a los pueblos latinoamericanos a redimirse no sólo de la opresión del hombre, sino de la naturaleza, de la pobreza destructora de las almas.

Sin embargo, América Latina no sería la única beneficiaria de tal esfuerzo. Es el mejor mercado de Estados Unidos. Como señaló recientemente el The Wall Street Journal, los países latinoamericanos compran la mitad de los automóviles que exporta Estados Unidos, 40% de las exportaciones de productos químicos, la mitad de los productos médicos, 40% de la maquinaria industrial y 34% de la maquinaria agrícola. Y todavía más importantes (como indica ese diario) son las exportaciones de América Latina a Estados Unidos. Para este país son vitales: 100% de las necesidades de vanadio, 95% del cristal de cuarzo, 60% del cobre, más de la mitad de antimonio, berilio, bismuto y plomo, sin contar el petróleo de Venezuela, el manganeso de Brasil, el azúcar, el café, el cacao y cerca de 20 productos secundarios más. Y todo esto ocurre en una América fragmentada en compartimentos económicos, con salarios miserables y un desempleo permanente en grandes sectores. Considerar el futuro posible de un continente unificado pone a prueba la imaginación.

El problema moral de la libertad es tan importante como el problema económico de la prosperidad. La idea de asistencia mutua contra la agresión -- la idea de la seguridad colectiva -- se desprende naturalmente de un sistema de solidaridad real. En el presente, a pesar del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca firmado en Rio de Janeiro en 1947, Estados Unidos ha encontrado una marcada falta de respuesta en sus esfuerzos en este campo. Esta resistencia se debe en parte a la injusticia social en que viven las masas; es una protesta contra las tiranías nacionales y las dictaduras nacionales que las explotan y oprimen. La incapacidad del sistema panamericano para defender los derechos democráticos de los pueblos causa que tal resentimiento se extienda a éste. El sistema interamericano parece indiferente a las usurpaciones, las violaciones flagrantes a la voluntad popular y el despojo a los que están sometidas poblaciones indefensas. Por tanto, la gente se pregunta si es un cómplice de estas fuerzas. La única respuesta convincente es la creación de una organización panamericana que pueda dar voz a las protestas justas y sacar a la luz la opinión pública para referirse a los abusos cometidos contra sus derechos democráticos.

La Conferencia de Caracas tendrá una oportunidad de resolver los dos problemas más importantes de las Américas: la solidaridad económica y la solidaridad democrática. No pueden ser resueltos en forma unilateral. Si Estados Unidos intentara resolverlos solo, el resultado sería un regreso a la intervención. Ni Argentina ni Brasil ni Estados Unidos ni México ni cualquier otro país en forma aislada pueden dirigir el futuro del continente. Debemos guiarnos por las brillantes palabras de Bolívar en 1823; "Concentrar el poder de este gran cuerpo político exige el ejercicio de una autoridad, cuyo solo nombre deberá poner fin a nuestras disputas. Tal autoridad respetada puede existir sólo en una asamblea de plenipotenciarios designados por cada una de nuestras Repúblicas". Pero la unanimidad en tal órgano sería indiscutiblemente imposible, y la insistencia en ella crearía obstáculos insuperables. El dogma de la unanimidad es la desgracia de nuestros tiempos; hace de un recalcitrante alguien más importante que todos los demás juntos. El sistema panamericano está plagado de reservas y disidencia; la mayoría de sus resoluciones no ha sido ratificada por todos los gobiernos. Pero podemos emprender un inicio sin acuerdo unánime. El progreso alcanzado no se ha logrado mediante la palabra escrita, mucho menos por consentimiento unánime; lo que ha avanzado es la fuerza moral de los principios. Además, ésta es la forma en que se hacen los más grandes avances históricos. Las causas humanas importantes siempre empiezan en las mentes de los profetas; los hombres de genio. Paso a paso se abren vías, pero sólo después de prolongadas luchas logran las ideas de una minoría ganar aprobación universal. Así, se abrirá el camino a un panamericanismo que salve a las masas de la pobreza secular, de la desnutrición y de la ruina; quienes tiren hacia atrás sentirán su aislamiento, y siempre encontrarán la puerta abierta para la cooperación útil.

Encaramos la formidable tarea de ganar la guerra por la libertad. Esto no significa sólo el triunfo de las armas: la victoria sería algo más humano, más noble. Ganar esta guerra es construir un mundo de justicia: de hogares felices, de los cuales se han expulsado los salarios de esclavos, el desempleo y el temor. Tal es la empresa que las dos Américas unidas deben realizar.

LAS FUERZAS ARMADAS COMO PARTIDO POLÍTICO: LA NUEVA “GEOMETRÍA DEL PODER” CHAVISTA

Luis Esteban González Manrique

Según Teodoro Petkoff, director del diario Tal Cual, la reforma constitucional es un “proyecto pretotalitario” que busca controlar la sociedad y blindar el poder personal de Chávez con una estrategia que va buscando un escalón de conflicto administrable políticamente, hasta llegar al más importante de todos: “La transformación de las FAN en un partido político”. Ese proyecto echó a andar desde los primeros momentos. Según un artículo publicado en Tal Cual el 19 de julio de 2001, Chávez dio instrucciones a la Dirección de Inteligencia Militar (DIM) de identificar y clasificar a los oficiales de las FAN en “revolucionarios”, “institucionalistas” y “disidentes” con el fin de poder decidir quién podía ascender y quién debía ser sometido a procesos de “ideologización”.

En septiembre de 2005, Chávez firmó una ley de defensa que convierte la preservación de la República Bolivariana en misión militar y crea una Reserva Militar y una Guardia Territorial que responderán directamente al presidente y eventualmente entrenarán y suministrarán armas a cerca 2,8 millones de venezolanos para operaciones de resistencia ante cualquier agresión interna y/o externa.

En 1995, en una entrevista con el historiador Agustín Blanco Muñoz, Chávez dijo que el ejército, que “se nutre de las barriadas, de los campos, del pueblo en general”, debía sobreponerse a la “alta oficialidad egoísta y corrompida” para forjar una comunidad de intereses clasistas entre el mundo civil y el militar. En 2003 arengó a los militares que desfilaban en Fuerte Guaicaipuro: “Ustedes tendrán que escoger hacia dónde apuntar su fusiles, si al pecho de la oligarquía traidora o al del pueblo de Venezuela”.

Militares, en su mayoría activos, ocupan hoy cargos directivos y de confianza en las empresas estatales, en servicios e institutos autónomos y nacionales, fondos gubernamentales, fundaciones y comisiones especiales. En las elecciones regionales de octubre de 2004, 14 de los 22 candidatos oficialistas designados por Chávez provenían de las filas militares. El teniente coronel Herrera Jiménez, oficial en retiro de la Guardia Nacional, es director nacional de la Federación de Frentes Cívico-Militares Bolivarianos, encargada de “impulsar los conceptos de nación en armas y la unidad cívico-militar en Venezuela y la integración política y militar de América Latina para acelerar el desarrollo económico y social”.

En una entrevista concedida en 2002 a la socióloga chilena Martha Harnecker, Chávez le señaló que sin la participación de los militares en el área social, sus planes políticos no habrían avanzado. “La orden que les di en 1999 fue: Hace 10 años salimos a masacrar al pueblo [en los disturbios del caracazo de 1989, reprimidos por el ejército]. Ahora el enemigo es la muerte, el hambre… Así se cumplió nuestro objetivo: la alianza cívico-militar. El pueblo es al ejército como el agua al pez. Eso es Mao”. Desde 2000, en el marco del llamado Plan Bolívar, un programa social desarrollado por el ejército, los jefes de las guarniciones más importantes del país coordinan una serie de acciones de servicio comunitario. Pueblos y caseríos tradicionalmente desasistidos vieron llegar a soldados para prestarles servicios médicos y de abastecimiento, ayudas que hasta entonces llegaba solo en tiempos electorales.

En Caracas, en el Fuerte Tiuna funcionan oficinas públicas que atienden las demandas de ciudadanos para ser beneficiarios de las llamadas “misiones”, los proyectos de promoción social que permiten al gobierno mantener el apoyo popular a través del aumento del gasto público en sanidad, educación y el establecimiento de una red de mercados populares que funcionan con estructuras paralelas a las estatales dentro de un sistema de filiación partidista.

Dado que en todo el país han proliferado los espacios públicos donde los militares son trabajadores sociales, éstos se han convertido en actores políticos de facto. La influencia castrense es tangible desde la educación, donde se ha reestablecido la educación premilitar en las escuelas públicas y privadas, a las misiones Mercal de agroalimentación, donde dirigen la distribución de alimentos en mercados populares, y las infraestructuras, donde dirigen los organismos encargados de construir carreteras y viviendas populares. Chávez ha obsequiado a los militares todo tipo de prebendas para asegurarse su lealtad: ascensos vertiginosos a generales en jefe (no existían desde 1941), condecoraciones, remuneraciones, protección social, vivienda y otros privilegios. El excedente de altos oficiales, producto de más ascensos que pases al retiro, se ha dirigido a cargos de la burocracia civil y del servicio exterior.

Las compras de armamento y aumentos de sueldo del orden del 30% anual a todos los grados, son parte esencial del plan: según versiones de la prensa venezolana, la “cooperación técnico-militar” con Rusia en los últimos dos años ha involucrado unos 3.000 millones de dólares en compras de medio millar de helicópteros, 24 aviones cazas Sukhoi-30 y 100.000 fusiles AK-103.

El proyecto tiene también una dimensión exterior. En las entrevistas del libro Habla el comandante (1995), Chávez habla de la eventual creación de una Confederación de Estados Latinoamericanos en el que las Fuerzas Armadas regionales se harán cargo del desarrollo económico, social y político, además de sostener las riendas de la defensa y la seguridad del continente.

Todo ese proceso se ha visto acompañado del desmantelamiento de las instituciones diseñadas para controlar y supervisar las actividades militares y que desde los años sesenta habían restringido la implicación de oficiales y soldados en actividades ajenas a la defensa nacional. Las reformas de Chávez han suprimido las limitaciones legales a las actividades políticas de los militares y la intervención parlamentaria en los ascensos.

El modelo de Velasco Alvarado

Desde sus años como joven oficial del ejército, Chávez formó con compañeros de armas varios grupos clandestinos bajo varios nombres simultáneos o sucesivos. En 1983 tomó contacto con el ex guerrillero Douglas Bravo, que tras el fracaso de la lucha armada alentada por Fidel Castro en Venezuela en los años sesenta, llegó a la conclusión de que el triunfo de una revolución socialista no podía contemplarse sin el apoyo de las FAN. Según escriben sus biógrafos venezolanos Alberto Barrera Tyszka y Cristina Marcano, esas influencias se remontan a su admiración por el general nacionalista peruano Velasco Alvarado (1968-1975). La influencia velasquista ha sido perdurable en su gobierno. En su actual proyecto de reforma constitucional se consignan cinco tipos diferentes de propiedad: pública, social, colectiva, mixta y privada. Y la privada no será intocable. Chávez dijo que las reformas darán el “golpe de muerte” final al capitalismo. Durante el régimen de Velasco hubo hasta seis formas de propiedad diferentes: cogestión, autogestión, reparto de las ganancias en la industria, participación obrera en la dirección de las empresas estatales y cooperativismo agrario. Las empresas de “propiedad social” pertenecían al conjunto de los trabajadores, pero no les correspondían derechos de propiedad individual o de grupo; es decir, no eran propietarios en concreto sino en abstracto. El Estatuto Revolucionario del velasquismo creó un organismo para nombrar y destituir a los jueces.

De modo similar, en 2004, los diputados oficialistas de la Asamblea Nacional venezolana aprobaron la ley orgánica del Tribunal Supremo de Justicia que elevó de 20 a 32 el número de magistrados, lo que Chávez aprovechó para conformar una mayoría de jueces favorable al gobierno. Para que no quedara duda sobre ese nuevo perfil, el magistrado elegido como presidente del Tribunal declaró: “Todo juez que emita juicios en contra de los principios revolucionarios será destituido y anulada su sentencia”.

En el Perú de Velasco, el ejército se transformó en un pilar autónomo del Estado: gracias a su organización vertical, mando centralizado, experiencia organizativa y nacionalismo, se convirtieron en el motor de la revolución. Los civiles podían ser compañeros de viaje, pero siempre que aceptaran su subordinación. Uno de sus colaboradores definió el modelo con precisión: “El verdadero partido político de Velasco era el ejército”.

El pretorianismo venezolano

La historia venezolana era un caldo de cultivo muy propicio para ese esquema: el 67% de los gobiernos venezolanos entre 1830 y 1999 estuvo liderado por personas ligadas al mundo militar, caudillista o pretoriano. Dictadores militares como Antonio Guzmán Blanco, Juan Vicente Gómez, Eleazar López Contreras y Marcos Pérez Jiménez se encargaron de divulgar su versión autorizada del mito bolivariano, que terminó siendo una ficción al servicio de sus autores. Para López Contreras, por ejemplo, el ejército venezolano era heredero del que fundó la patria, por lo que tenía el derecho de seguir dirigiéndola.

El intento de golpe de 1992 fue una expresión más de un pretorianismo recurrente del siglo XX. Según escribe el sociólogo venezolano Domingo Irwin en El pretorianismo venezolano del siglo XXI, una perspectiva histórica, la cúpula militar actual proviene de la generación de los militares golpistas de 1992. Algunos de ellos fueron obligados a retirarse, pero otros lograron permanecer como oficiales activos. Irwin llama la atención sobre un hecho significativo: hubo oficiales de alto rango que llegaron a conocer los movimientos clandestinos entre sus subordinados; no participaron en ellos, pero tampoco los denunciaron, lo que explicaría la pasividad de los mecanismos de inteligencia militares ante sus actividades.

Irwin no descarta la infiltración de esos servicios, pero tampoco el hecho de que algunos oficiales superiores procuraran utilizar en beneficio propio las acciones conspirativas del MBR-200, el grupo comandado por Chávez. Si fue así, no se equivocaron: el ala extrema del MBR-200 logró ganar sucesivos procesos electorales desde 1998 ante la crisis de los partidos políticos tradicionales y la apatía del 40% de la población que se abstenía sistemáticamente en las elecciones.

Desde el gobierno, los ahora ex militares volvieron a tender puentes con los oficiales que habían permanecido en activo. Al juramentar como nuevo presidente, Chávez obtuvo también el cargo de comandante en jefe de las FAN. Irónicamente, la democracia lo devolvió al ejército su protagonismo. La constitución de 1999 concedió a los militares el derecho al voto (título VII) y eliminó el artículo de la constitución de 1961 que señalaba que el ejército estaba subordinado al poder civil.

La extensión de las funciones reservadas a las FAN en las esferas de política interior y la voluntad del presidente de otorgar responsabilidades a los militares en el ámbito de la administración pública, permitieron a las FAN recuperar el control de facto sobre el Estado.

El golpe frustrado de 2002

El 11 de abril de 2002, cuando los enfrentamientos entre el oficialismo y la oposición dejaron decenas de muertos en las calles de Caracas, parte de la cúpula militar, sin mando de tropas en su mayoría, solicitó la renuncia de Chávez, que fue anunciada por televisión por el inspector en jefe de las FAN, general Lucas Rincón Romero, en la madrugada del 12 de abril.

El rechazo popular a los anuncios del autodesignado gobierno “provisional” del empresario Pedro Carmona, que emitió un decreto que prácticamente disolvió la estructura democrática del Estado, movió a los principales oficiales con mando de tropa a forzar la caída del efímero e ilegal gobierno y reponer en el gobierno a Chávez. Las bases militares de Maracay, donde se concentran las principales fuerzas blindadas, aéreas y aerotransportadas de Venezuela, nunca aceptaron al gobierno de Carmona, que, en lugar de apoyarse en generales del ejército, nombro como ministro de Defensa y jefe de la guardia presidencial a sendos almirantes, ambos sin ninguna autoridad entre el cuerpo de oficiales.

Chávez acusó a los oficiales que apoyaron el golpe de vengarse por haber perdido el manejo de contratos de compras militares y haber sido desplazados en los ascensos. Inicialmente, los fiscales militares ordenaron la detención de 58 oficiales, 24 de ellos generales y almirantes. En el ejército, los detenidos provenían mayoritariamente de las áreas de logística e intendencia, una muestra del éxito que había tenido Chávez en la remoción de oficiales desafectos de puestos con comando de tropas. Todos esos cargos han sido ocupados desde entonces por oficiales más jóvenes y fiables, muchos de ellos compañeros de promoción de Chávez en la Academia Militar.

La siguiente prueba vendría con la huelga general convocada por la oposición en diciembre de 2002 y que se prolongó hasta febrero de 2003. Según testimonios recogidos por Irwin, el alto mando militar consideró tres opciones ante la huelga: mantenerse neutral, tomar el poder o apoyar incondicionalmente al gobierno ayudándole a recuperar el control de la industria petrolera. La tercera fue la que prevaleció. Durante la huelga, unidades de la policía militar y de la Guardia Nacional fueron repetidamente utilizadas para enfrentarse a los manifestantes y el DIM jugó un papel crucial en la vigilancia de los líderes opositores. Efectivos militares ocuparon los cuarteles de la policía metropolitana de Caracas, las instalaciones petroleras y ayudaron a romper la huelga de los trabajadores de la petrolera estatal PDVSA.

Cuando los buques tanque de la marina mercante rehusaron seguir operando, fueron abordados por comandos de la Marina y el gobierno ordenó el uso de barcos de la Armada para transportar suministros de países vecinos. Así como el golpe de abril permitió a Chávez purgar a los mandos militares, el fracaso de la huelga general le dio el pleno control de PDVSA, centro neurálgico del poder económico del país. Tras la huelga, Chávez volvió a nombrar a militares como ministros de Defensa.

En enero de 2005, el general Melvin López Hidalgo, secretario del Consejo de Defensa Nacional, que asesora directamente al presidente, declaró a la periodista Daniela Esponja que las FAN estaban preparándose para los “conflictos de la posmodernidad o guerras de cuarta generación y conflictos asimétricos”. En septiembre de ese mismo año, se publicó en periódicos de circulación nacional e Internet un manifiesto titulado Pensamiento Militar Venezolano 2005 en el que un grupo de generales del ejército y la Guardia Nacional afirmaban que los militares venezolanos estaban desarrollando una “revolución antagónica con la estrategia mundial del imperio anglosajón americano”, por lo que era necesario implementar una estrategia defensiva que incluyera la participación de los reservistas y las guardias territoriales, que hoy suman alrededor de 300.000 miembros, tres veces más que los oficiales y tropas de las FAN. La segunda idea fundamental reforzaba la primera: la necesidad de un fuerte liderazgo político cívico-militar.

Según el diario El Nacional, el 60% de los reservistas estaban desempleados en 2005. El general Julio Quintero Vitoria, antiguo responsable del Comando Unificado de las FAN, fue nombrado comandante general de la reserva militar y de la movilización nacional, órganos que depende directamente del presidente y que deben poder movilizar unos dos millones de hombres de edades comprendidas entre los 18 y los 50 años (ley orgánica de las FAN), es decir, 20 veces los efectivos de las FAN.

Conclusiones

Frederique Langue, investigadora del Centro Nacional de Investigaciones Científicas de Francia, sostiene en El retorno del pretorianismo venezolano que los planes de Chávez buscan formar un “ejército revolucionario bolivariano”, lo que conduciría a la desaparición del ejército bajo su forma actual, siguiendo con ello el modelo cubano, bajo la consigna “defensa nacional popular integral”.

En América Latina, solo México, Cuba y Nicaragua, como producto de revoluciones que fueron en realidad guerras civiles, abolieron el cuerpo castrense del antiguo régimen para reemplazarlo por un nuevo ejército surgido de las milicias revolucionarias y cuya única lealtad era hacia la nueva clase gobernante. Pero esos tres países –y sus revoluciones– eran casos excepcionales en la historia de la región: en ellos las intervenciones e injerencias políticas de EEUU significaron una humillación nacional que deslegitimó a las antiguas instituciones castrenses.

Es difícil que Chávez pueda conseguir lo mismo en Venezuela. El caso peruano en los años setenta puede dar una pauta sobre lo que puede sucederle al chavismo si no aprende las lecciones del velasquismo. Cuando el modelo económico del régimen entró en crisis, el predominio político del estamento militar en la sociedad civil comenzó a pasar una costosa factura política.

El surgimiento de una oposición civil cada vez más organizada, aceleró la emergencia de disidencias larvadas en el seno de las Fuerzas Armadas. Los altos mandos militares consideraron mayoritariamente que la excesiva politización de sus oficiales estaba poniendo en peligro su unidad corporativa. El rápido e incruento modo mediante el cual fue depuesto Velasco por su primer ministro, el general Morales Bermúdez, el 29 de agosto de 1975, demostró la fragilidad de las entusiastas adhesiones “hasta la muerte” que al general le gustaba escuchar en los mítines populistas. Tras el golpe, que argumentó la necesidad de eliminar “personalismos y desviaciones”, Velasco salió por la puerta trasera del palacio de gobierno, frente a la estación de Desamparados, apenas acompañado.

Algo similar puedes estar pasando en las FAN. Un ejemplo de esas tensiones se pudo apreciar en el caso de la sustitución del comandante en jefe de la Armada en noviembre de 2006, cuando el vicealmirante Armando Laguna se negó a reconocer inicialmente su destitución en el cargo y su reemplazo por el vicealmirante Remigio Calvo Díaz. El cardenal Rosalío Castillo Lara, ex presidente de la Conferencia Episcopal venezolana, ha criticado cáusticamente a los militares de su país: “Unos vendidos y otros acobardados, han perdido el espíritu apolítico y defensor de la nación. Chávez quiere destruir a las FAN y ya casi la ha destruido con la corrupción”.

Según William Izarra, “director ideológico” del Comando Maisanta (organizador de la movilización política chavista), la fase de transición aun no ha terminado: la etapa de “definición revolucionaria” comenzará a partir de diciembre, con el apoyo popular al proyecto de reelección indefinida. Ese será el momento en el que se pondrá a prueba nuevamente la unidad militar en torno a Chávez.

¿TIENE FUTURO LA COMUNIDAD SUDAMERICANA DE NACIONES?

Diego Cardona C.

En noviembre de 2004, con ocasión de la III Reunión de Presidentes de América del Sur (Cuzco, Perú), se suscribió el documento que dio comienzo al proceso de construcción de la Comunidad Sudamericana de Naciones. El objetivo es ambicioso, pues se trataría de un proceso de integración, bajo el modelo de la Unión Europea. Es decir, no estamos hablando sólo de un espacio de libre comercio en la región, sino de un proyecto geopolítico de mayor envergadura.

Si se tratara de una declaración presidencial más, como abundan en el mundo en desarrollo, quizás no valdría la pena tratar el tema. Pero, en este caso encontramos varios factores de consistencia. Primero, porque el proyecto es, en buena medida, resultado de la convergencia entre dos asociaciones subregionales ya existentes: el Mercosur y la Comunidad Andina (CAN). Segundo, porque a partir de acuerdos bilaterales ya existentes, se ha llegado a una negociación comercial que cubre aproximadamente 80% del universo arancelario de la región, en vigencia a partir de 2005. En tercer lugar, porque la propuesta firmada permite sistematizar una treintena de proyectos de infraestructura: integración vial, energética y de comunicaciones, comenzando por una gran carretera que comunicará a Brasil con tres puertos marítimos del centro-sur de Perú. Finalmente, pese a los intereses diferenciales, el proceso interesa a todos los actores involucrados.

Algo importante es que la Comunidad no sólo incluye a los cuatro miembros del Mercosur y a los cinco de la Comunidad Andina, sino también a Chile, y sobre todo a Surinam y Guyana, tradicionalmente poco asociados a los destinos sudamericanos. Con los 12 países miembro, la Comunidad podría constituir el tercer bloque económico del mundo, después de la Unión Europea y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), con una superficie de cerca de 17 millones de kilómetros cuadrados, y una población de 365 millones de habitantes. El futuro que pueda tener la Comunidad Sudamericana depende, en buena medida, de la ponderación de los factores de conveniencia o inconveniencia para los países que la conforman, de la voluntad política sostenible y de la función que desempeñan otros agentes como los empresarios, la opinión publica y la sociedad civil. Veamos algunos de esos factores en detalle, y en primer lugar por qué la Comunidad puede contar con voluntad política sostenible, en la medida en que es conveniente para cada uno de los países involucrados.

Las conveniencias para los países sudamericanos

Ante todo, cabe decir que no podríamos entender el proceso sudamericano sin la presencia activa de Brasil, que tiene 72% de la superficie, y 80% tanto de la población como del PIB del Mercosur. En esas condiciones, está claro que tal mercado, pese a lo que algunos ingenuos puedan pensar, gira claramente alrededor del gigante brasileño, no sólo por los datos macroeconómicos sino por su vocación geoestratégica. Pero para Brasil dicho mercado es sólo un paso previo a la Unión Sudamericana, que se ha percibido como parte de un sueño geopolítico de importancia.

Ahora bien, en América del Sur como conjunto, Brasil sigue siendo el gigante por excelencia, si bien las cifras deben matizarse. En efecto, este país representa aproximadamente 50% de la superficie, la población y el PIB del subcontinente. Mediante la Comunidad Sudamericana de Naciones (que se conoce por sus siglas CSN), Brasil puede tener mejores accesos al Pacífico, en especial vía Bolivia-Perú; y al Caribe, vía Colombia-Venezuela; también puede ampliar los consensos para su importante actividad en la diplomacia multilateral. Un tema muy importante es que, en la esfera regional, la Comunidad le permitiría un mejor control de los destinos de la Cuenca Amazónica, dado que los cinco países andinos, así como Surinam y Guyana, son justamente los socios de Brasil en el Tratado Amazónico. Otro asunto es que Brasil cerraría así el círculo sudamericano, aprovechando de paso el enorme potencial hidroeléctrico de Venezuela y Guyana, así como el petrolero de Venezuela y eventualmente Colombia, y el gasífero de Bolivia.

Para Chile, país que tiene la economía exportadora más eficiente de América del Sur, las ventajas comerciales no son tan evidentes. Pero para su desarrollo depende de la energía (petróleo y gas) que puede provenir de Bolivia, así como de la conexión con las grandes troncales de comunicaciones del futuro próximo en el centro de América del Sur. Por otra parte, no olvidemos que la mutua pertenencia a una Comunidad que busca la integración real puede ser un principio de solución para los problemas con Bolivia. El único obstáculo en la integración chilena a América del Sur es que su economía es más abierta que las de sus socios, por lo cual se avanzará sólo en la medida en que éstos disminuyan sus aranceles. Pero geoestratégicamente, la Comunidad es útil a Chile si se piensa en provisión de materias primas, energía, mercados y ampliación de su área de influencia multilateral.

La Comunidad es esencial para Bolivia, pues le permite actuar como bisagra regional entre la CAN y el Mercosur. Además, puede aprovechar una asociación preferencial en la cual están involucrados Brasil y Perú, para convertirse en eje importante de comunicaciones de América del Sur, y por ende propiciar el desarrollo del país. De todos los socios sudamericanos, es quizás el más favorecido. Un asunto muy importante a mediano plazo sería poder garantizar puertos sobre el Pacífico para uso boliviano.

Por su parte, Perú pretende convertirse en el "puerto" de salida y entrada por el Pacífico de los productos y materias primas de Brasil y del centro de América del Sur; el desarrollo de esta región es la tarea del presente siglo, así como lo fue en los siglos XIX y XX el de la periferia del subcontinente. Además, por la vía de la Comunidad, como sucede con Bolivia y Venezuela, Perú soluciona el problema político de la tentación de inclusión en el Mercosur, mientras preserva las ventajas de la pertenencia a la Comunidad Andina, tanto por las preferencias intracomunitarias como por las externas.

En cuanto a Ecuador, si bien su economía, en especial la guayaquileña, es más abierta que la de la mayor parte de sus socios, el asunto es también de conveniencia. Primero, porque debe estar en los procesos en los que se encuentren sus dos socios mayores, Perú y Colombia; el costo de no estar podría ser muy alto. Y, en segundo lugar, porque por esta vía podría recuperar algún grado de acceso importante a la Cuenca Amazónica, que siempre le fue disputado y vedado por Perú. Por otra parte, la pertenencia a la Comunidad no prohíbe la posibilidad de los acuerdos de libre comercio con otros actores, en especial con Estados Unidos. Ello es válido también para Perú y Colombia.

Para Venezuela, la Comunidad Sudamericana es también un proyecto esencial, si bien su verdadero interés es la relación simbiótica con Brasil. Desde hace más de una década (pues Chávez sólo ha continuado y profundizado el proceso), Venezuela se aproxima a Brasil, por su complementariedad industrial y energética, por su propósito de desarrollar las regiones del sur y el oriente del país, y como mecanismo de equilibrio diplomático multilateral frente a Estados Unidos. Ese acercamiento a Brasil se estaba efectuando a expensas de su pertenencia a la Comunidad Andina, es decir de su vocación bolivariana. La Comunidad Sudamericana le permite, como en el caso de Bolivia o Perú, solucionar satisfactoriamente ese dilema.

Para Colombia, el asunto aparece menos definido, dado el "paquete" temático que la une actualmente a Estados Unidos. En efecto, las dos últimas administraciones colombianas han asumido como prioridad una asociación preferencial con Estados Unidos en temas tales como el tratamiento del conflicto, el comercio y las inversiones, la actividad diplomática y el modelo de desarrollo. Esta situación podría cambiar con gobiernos futuros, pero de momento tiende a mantenerse por algunos años. Sin embargo, la pertenencia andina y la necesidad que Colombia tiene de un buen nivel de relación con sus vecinos, hace que sea poco probable un aislamiento respecto de la Comunidad Sudamericana, asunto que sería, además, nefasto para el futuro de la capacidad de negociación internacional del país. Mucho depende de la aptitud de sus vecinos más importantes (Brasil, Venezuela y Perú) para aproximarla, mostrándose activos en la solución positiva de los temas del conflicto interno que afecta a Colombia.

El caso de prueba más reciente y significativo ha sido el óptimo ejercicio de los buenos oficios de Brasil y Perú en el incidente Colombia-Venezuela, propiciado por la aprehensión del "canciller" de las FARC en Caracas y su traslado a territorio colombiano. Todo indica que las autoridades colombianas no participaron en la operación inicial, sino que recibieron al aprehendido de manos venezolanas; pero el asunto adquirió proporciones de incidente mayor entre los dos países. La labor de varios gobiernos y organizaciones internacionales, pero en especial la de Brasil y Perú, fue muy importante no sólo porque uno hablaba a nombre del Mercosur y, el otro, de la presidencia de la CAN, sino por ser hoy las cabezas visibles de la integración sudamericana. Este caso ha sido muy importante para examinar la voluntad política de algunos socios principales de la Comunidad Sudamericana en ciernes.

Finalmente, para Surinam y Guyana la Comunidad es de la mayor importancia. Por la vía multilateral pueden equilibrar ligeramente la enorme asimetría de su relación con Brasil. Estos países asumen que buena parte de su futuro depende de una relación estructurada con sus vecinos sudamericanos, sin que ello sea un obstáculo para seguir manteniendo sus ventajas estratégicas de pertenencia a las redes metropolitanas (el Reino Unido y los Países Bajos). Por otra parte, Guyana ve el asunto también con buenos ojos, porque de paso se armonizan sus relaciones con Venezuela, que hasta hace poco tenía pretensiones sobre casi dos tercios de su territorio y, además, por el enorme potencial hidroeléctrico que representa para su propio desarrollo futuro y en relación con Brasil.

Para la Comunidad Andina, la existencia de una Comunidad Sudamericana, como está planteada, es muy importante porque permite una convergencia con el Mercosur, en lugar de la absorción pura y simple; además, porque puede servir de ejemplo en la parte institucional, bastante desarrollada en la CAN, y porque facilita futuras negociaciones de asociación con Europa. El poder real giraría alrededor de Brasil, pero en estricto sentido ha sido la CAN la que, en América del Sur, ha sostenido contra viento y marea la idea de un modelo europeo de integración para la región. Sin embargo, el procedimiento se parecería más en una primera instancia al implementado por el Mercosur, que no ha buscado sofisticación institucional.

Los países de la CAN tienen cierto peso específico en este proceso. Es cierto, como hemos dicho, que el gigante brasileño tiene cerca de 50% de la superficie, la población y el poderío económico de América del Sur, medido por el PIB. Pero en esos mismos rubros, la CAN representa aproximadamente 30% de América del Sur. Mientras tanto, los otros tres miembros del Mercosur totalizan sólo 20% de la superficie y 13% de la población y el PIB del subcontinente. Los países de la CAN podrían hacer valer ese peso específico en negociaciones internas. Ello explica la aprensión relativa con que algunos ciudadanos de Argentina, Uruguay y Paraguay ven el proceso de la CSN. También está de por medio que el Mercosur era su meta política, mientras que el proceso actual muestra que es un paso importante para una meta más amplia; y el hecho de que se tema incorporar en un proceso de integración a países políticamente inestables o conflictivos, como es el caso de los andinos, dada la polarización en Venezuela, el conflicto interno en Colombia y la inestabilidad política en Ecuador, Perú y Bolivia.

Sin embargo, para los otros socios del Mercosur, aparte de Brasil, la Comunidad sería importante por tres razones: 1) la incorporación plena de Chile en un proceso con ellos, asunto importante si se tienen en cuenta las inversiones recíprocas y las ventajas geopolíticas; 2) la posibilidad de tener una actividad mayor y positiva en la estabilización de sus vecinos del norte de América del Sur, por la vía de la promoción diplomática, los mercados, las inversiones y el desarrollo recíproco, y 3) en general, el incremento del potencial colectivo en negociaciones internacionales, con el "refuerzo" de los países andinos.

¿Y América Central y México?

Así, para todos los asociados, la Comunidad tiene importancia y ventajas, pese a que algunos países pueden encontrar más oportunidades, ya sea por razones estructurales o porque están mejor preparados para aprovecharlas. En este punto, cabe preguntarse si países como los centroamericanos y México pueden ser vinculados a este proceso. Los países centroamericanos parecen obtener en la actualidad mayor provecho de su asociación con los mercados de Estados Unidos y, eventualmente, de México; y en los dos casos, estamos hablando de acuerdos de libre comercio ya existentes, que refuerzan la adhesión preferencial a dichos mercados. En efecto, con las medidas restrictivas que la Unión Europea está desarrollando gradualmente, los intercambios de América Central con dicha región no parecerían tener una tendencia al incremento. Por su parte, la relación de los países centroamericanos con América del Sur es muy pequeña, salvo el comercio y las inversiones con Colombia y Venezuela, y sólo esporádicamente con otros países.

En cuanto a México, recordemos que es un "país TLCAN", geográficamente norteamericano, pero culturalmente latinoamericano. Sin embargo, su grado de asociación real con América Latina deja mucho que desear en los últimos años; las posiciones políticas y diplomáticas son menos coincidentes hoy que hace 20 años; su comercio exterior con toda América Latina no representa más allá de 4% de sus intercambios totales; su inscripción en el mundo parece estar dirigida hacia Estados Unidos y en una visión de largo plazo, quizás hacia la posible conformación de una Comunidad de América del Norte. Sin embargo, en la medida en que su soberanía dentro de América del Norte se vea expresada en el futuro, ante todo en el campo de la identidad cultural (como sucede con los países europeos dentro de la Unión), sería deseable para los propios intereses de los mexicanos una profundización de lazos con sus socios latinoamericanos. Una actuación diferente haría que, en el mediano plazo, pierda además influencia en América Central.

Los grandes retos

Volviendo a América del Sur propiamente dicha, y visto que para todos los países de la región la estructuración de una Comunidad es de la mayor importancia e incrementa las ventajas comparativas individuales, no hay que olvidar empero que, en la práctica, el camino hacia la construcción de una Comunidad no está libre de obstáculos y dificultades, algunas de ellas estructurales. Entre esas dificultades, y por ende retos para el proceso, podemos encontrar las siguientes.

Por lo que hace a los países miembro, cabe recordar que hoy podemos encontrar factores de "dispersión" en la Comunidad Andina, en especial en los casos de Colombia y Ecuador, que tienen un "paquete" de agenda muy amplio con Estados Unidos. Ese conjunto de temas incluye desde la seguridad hasta los montos generales de comercio, pasando por las inversiones, las migraciones, la formación de cuadros dirigentes, el modelo económico dirigido "hacia afuera", la vinculación de las exportaciones e incluso la dolarización de la moneda, como en el caso de Ecuador, sin olvidar la presencia activa de Estados Unidos con bases militares importantes en los dos países, establecidas en el curso de los últimos años. Esa relación preferente de estos dos países con Estados Unidos no implica necesariamente una imposibilidad para su vinculación a la CSN; de hecho han sido dos entusiastas firmantes de la Declaración de Cuzco. Lo que sucede es que, en la práctica, cuando menos deben compartir sus compromisos integracionistas, con el predominio de una relación bilateral con un socio no comunitario.

En cuanto a los socios del Mercosur, no se detectan allí fuerzas centrífugas al estilo de la CAN; solamente los mecanismos tradicionales de competencia entre Brasil y Argentina, y el hecho de que al disminuir el grado de proteccionismo de sus vecinos, la ventaja comparativa del comercio libre de Paraguay desciende automáticamente, limitando con ello las posibilidades financieras del país. Pero, en la visión de la asociación sudamericana propiamente dicha, encontramos algunas limitaciones. En efecto, si bien han apoyado el proceso y han firmado la Declaración, y con el tiempo verán la conveniencia de una asociación sudamericana en marcha, no puede menospreciarse el escepticismo moderado de algunos sectores en Argentina, Uruguay y Paraguay. Ello por dos razones; la primera, porque se piensa que el proceso puede responder más a una iniciativa brasileña con interés propio, y la segunda, porque temen que los objetivos del Mercosur cambien en la medida en que tendrán que apostar a un proceso de integración más amplio.

Otro obstáculo de importancia se refiere a las posibilidades reales de incrementar el comercio intragrupo. Como es sabido, y se puede apreciar claramente en la Unión Europea, el avance en el proceso de integración implica también el crecimiento gradual de los intercambios entre los socios, es decir, la creación gradual de un mercado comunitario; en Europa, ese mercado llega en promedio a dos tercios del total de las exportaciones de cada país. En el caso de los países miembros de la Comunidad Sudamericana, el comercio intragrupo es aún muy débil: no llega a 25% del total del comercio exterior total. El problema deriva del hecho de que el incremento del comercio intragrupo no puede obedecer a medidas unilaterales por parte de los Estados o de autoridades comunitarias; es cierto que un arancel externo común ayuda en ese proceso, pero requiere sustancia, proporcionada en lo fundamental por la complementariedad industrial, la facilitación de los intercambios por una apropiada infraestructura de puertos, comunicaciones y vías terrestres o fluviales, y la progresiva integración empresarial.

Por lo anterior, uno de los retos sustanciales de la construcción de la Comunidad, el del desarrollo y la unificación de la infraestructura en el corazón de América del Sur, no está exento de dificultades. Se trata de proyectos de gran envergadura y costo, con posibilidades de retribución de la inversión que se sitúan en el mediano y largo plazos; ello hace difícil (aunque no imposible), o quizás gravosa, la financiación por parte del sector privado. Tal vez el ejemplo mexicano, país en el cual se construyeron por concesión aproximadamente 8000 kilómetros de autopistas en el periodo salinista, deba ser tomado en cuenta. Pero para que esa inversión privada pueda ocurrir, debe tener una tasa de retorno de los montos invertidos en un tiempo razonablemente corto. Y en cuanto al sector público, que debe cumplir aquí una función fundamental, las dificultades de financiación provienen indirectamente de los múltiples acuerdos de los países con la banca multilateral y en particular con el Fondo Monetario Internacional (FMI). En efecto, en las cuentas del FMI, dichas inversiones oficiales, provenientes en lo fundamental de la emisión de bonos de deuda pública, o del recorte de las reservas nacionales, se contabilizan como "gasto público", y son vistas como un mecanismo que incrementa la deuda interna e incluso la internacional de un país. Por ello, eventualmente, podrían ir en contravía de algunos acuerdos del FMI con los respectivos países y alterarían algunos programas de austeridad fiscal. Existe pues, aquí, un reto financiero en el tema de la infraestructura.

Desde el punto de vista de las políticas y los problemas internos de los socios de la Comunidad, es importante anotar que es mala política pensar que una integración comunitaria proporcionará todas las soluciones a los problemas nacionales no resueltos; es cierto, sin embargo, que el proceso común puede ayudar a los socios, y que las carencias del desarrollo individual de cada país podrían verse minimizadas por la actividad de la CSN. Tal hecho sucedió en Europa con los países y regiones más pobres como Grecia, Portugal, o el sur de España o de Italia; dichas regiones han experimentado una elevación de su nivel de vida, en buena medida por la pertenencia comunitaria. Pues bien, en el proceso sudamericano pesan de momento la inestabilidad política de algunos de los países de la región (en especial los andinos) y la inestabilidad económica de otros, como Argentina y Perú. La situación general irá mejorando en la medida en que estas deficiencias por países se vayan subsanando. Pero no debe desconocerse que uno de los grandes retos de la Comunidad, como un todo, se refiere a la posibilidad de apoyar a los países o las regiones menos prósperas. Ello implica una relativa relocalización de parte de los ingresos de las regiones ricas: naturalmente, el reto se refiere a motivar a los sectores productivos y a la población de estas regiones a contribuir integralmente a la estabilización económica y política de cada uno de los asociados. Ello sólo será posible si se perciben avances y conveniencias en otros aspectos de la construcción comunitaria.

Lo anterior se basa en un proceso de convergencia que es necesario profundizar. Para que una Comunidad de integración funcione como tal, es indispensable un proyecto común que tenga como uno de sus instrumentos la convergencia de políticas macroeconómicas; sin ella, los países terminarían compitiendo de mala manera con sus socios. Así, son indispensables los parámetros de convergencia en esta dirección, con márgenes de lo que puede ser legítimamente aceptable para todos, a más de la implementación de mecanismos de sanción (es decir, de supranacionalidad). Por ahora, dicha convergencia no existe en el caso de los países sudamericanos; se trata sin duda de uno de los retos más serios de la construcción comunitaria.

Otro hecho importante es que la teoría del "regionalismo abierto" ha conducido a la existencia de acuerdos de integración (CAN por una parte y Mercosur por la otra) y de los acuerdos entre los países (Mercosur-Chile, Mercosur-Bolivia, Andinos-Brasil, Andinos-Argentina). Sin embargo, algunos de los países miembro de este proceso tienen importantes acuerdos con socios extracomunitarios. Podríamos citar, como los casos más importantes, los acuerdos de Colombia y Venezuela con México en el marco del G-3; de Chile y México, como acuerdo bilateral; de Chile, Perú, Ecuador y Colombia con Estados Unidos; de Paraguay con México, o los acuerdos económicos preferenciales de Venezuela con Cuba. Por ello, será necesario armonizar los acuerdos sudamericanos como un todo con los ya existentes, y los futuros entre algunos de los socios y otros actores extra-sudamericanos, en especial Estados Unidos y México. Ese proceso de armonización no puede tener una base exclusivamente normativa; es decir, no puede partir de la base jurídica de que los acuerdos de integración dura (América del Sur, o CAN, o Mercosur) deben primar per se sobre algunos acuerdos de libre comercio con actores extracomunitarios. Esto, que podría parecer una herejía jurídica, toma en cuenta que, mientras Estados Unidos siga siendo el principal socio comercial y de inversiones para algunos países latinoamericanos, los acuerdos con dicho socio no pueden ser excluidos o minimizados por otros acuerdos. En la práctica, será necesario idear fórmulas creativas que permitan a los actores particulares involucrados (los Países), un juego más libre que el existente en la Unión Europea, por ejemplo.

Existe otro factor extracomunitario que no podemos soslayar: hay que recordar que la potencia occidental más importante del siglo XX, Estados Unidos, auspició y promovió por intermedio de su gobierno la idea de una Europa fuerte, próspera y unida, pues ello era la condición necesaria de la competitividad e incluso de la supervivencia occidental durante la Guerra Fría. Dicho proceso ya no existe y, en el caso de América del Sur, no aparece como una posibilidad real en el futuro próximo. Al gobierno y a los empresarios de Estados Unidos parece interesarles más la configuración del ALCA y las redes de libre comercio bilaterales. Dado que no parece haber un interés de su parte en la integración sudamericana, corresponde a los sudamericanos mismos suplir esa falta y apoyo directos, e idear mecanismos de compatibilidad tanto con la integración europea como con el potencial norteamericano, así como con otros actores internacionales de importancia media. Es ingenuo pensar que América del Sur podrá ser próspera al margen de la gran potencia económica mundial; pero, por otra parte, tiene la obligación de diversificar su relación con el exterior hasta cierta medida. Ésta sería la que podríamos llamar una condición de "política exterior común" en el horizonte mediato.

Finalmente, en el campo de la cultura encontramos un aspecto fundamental que tiene que ver con la visión de las historias nacionales y su relación con los vecinos. En los textos históricos que han formado nuevas generaciones, la visión mutua Colombia-Venezuela, o Ecuador-Perú, o Chile-Argentina, o también Bolivia-Chile, o Argentina-Brasil ha sido tradicionalmente muy negativa. Si algún día se quiere construir una comunidad de América del Sur, cualquiera que sea su naturaleza en el futuro, una de las tareas prioritarias consistirá en propiciar un cambio sustancial en esa visión negativa del Otro, del vecino, a la manera como se fueron superando las visiones negativas entre Alemania y Francia, por ejemplo, o como se tendrán que superar entre México y Estados Unidos, si se pretende construir una comunidad en el norte del continente.

En síntesis, el proyecto de construcción de la Comunidad Sudamericana de Naciones es sin duda ambicioso, va más allá de los simples acuerdos de libre comercio, y representa una extraordinaria oportunidad política para la mayor parte de sus integrantes. Implica también un intento de redefinición estratégica en el continente americano. Su impacto puede ser importante para el futuro armonioso de las relaciones interamericanas. Sin embargo, el camino de la integración real, más allá de la retórica, no está exento de dificultades y de tareas monumentales que sobrepasan la simple voluntad política. Es necesario, en especial, afrontar los obstáculos estructurales o de largo plazo. Las próximas generaciones podrán juzgar si la actual estuvo a la altura de los retos planteados en la región.