LA REGIÓN SEGÚN BRASIL

Solange Monteiro y Rodrigo Lara S.

Brasil comienza a aceptar su destino de liderazgo regional en América Latina. Pero todavía busca el enfoque.

Una vez electo, Obama recibió a Lula, no a Calderón. Brasil al mismo tiempo se reúne con India, China y Rusia, países con un enorme potencial de crecimiento del producto, mientras que Europa, Japón y Estados Unidos tienen un modesto potencial de crecimiento en el corto plazo. Es evidente que Brasil, ni en el norte ni en Asia, puede definir la balanza del poder si se vuelca a uno u otro lado, y por eso su importancia y su aumento en el poder de negociación en el mundo. Los países de latinoamérica son fundamentales en esa política de crecimiento a futuro de Brasil, China tiene su zona de influencia en Asia, Estados unidos en Norteamérica, dudo que vayan a desperdiciar su propia zona de influencia para seguir creciendo. Es probable que encuentren la forma de liderar al continente, tienen todo para hacerlo.

"¡¿Cómo nosotros vamos a crear empleo fuera de Brasil?! ¡¡Eso no es justo, tenemos que proteger nuestra industria!!". La declaración realizada por un grupo de industriales brasileños hace 11 años sacó chispas. Iba dirigida a José Botafogo Gonçalves, el entonces ministro de Industria y Comercio de Brasil, durante un encuentro que terminó en controversia. Hoy seguramente Botafogo se ríe de la anécdota y del cambio de escenario: en 2008, las empresas brasileñas destinaron US$ 20.000 millones de inversión directa en el exterior. "Brasil tuvo que cambiar su estrategia de crecimiento y hoy cuenta con un grupo importante de transnacionales", dice.

Lo más interesante de eso es que dichas compañías también pasaron a mirar a Latinoamérica de manera distinta. Hoy buscan destinos más allá del tradicional mercado argentino, que todavía concentra la mayor parte de las inversiones y del comercio, por un tema objetivo de tamaño.

Ahora hay mucho más de todo: los brasileños no sólo compran frigoríficos en Argentina y campos sojeros en Uruguay, Paraguay y Bolivia; también, minas en Perú, campos petroleros en Venezuela y Argentina; plantas carboníferas y siderúrgicas en Colombia (de la mano de Gerdau con US$ 500 millones este 2009, Votorantim y MPX); y cadenas de estaciones de servicio en Chile. Eso sin olvidar que un fondo de inversiones brasileño es la viga central detrás de McDonald's Latinoamérica y que sus empresas de tecnología ponen bandera en los mayores mercados de la región.

Si bien la tendencia se ralentizará este año, "cuando la crisis sea superada, no hay duda de que Brasil continuará siendo un jugador muy importante en la región", dice Roberto Teixeira da Costa, ex-presidente del Consejo de Empresarios de América Latina (Ceal). "No por bondad, sino porque la economía brasileña lo requiere". Hecho que, según el economista, también es resultado de una diplomacia empresarial. "Antes, los empresarios actuaban sólo a través de la cancillería. Ahora, a pesar de no abandonar los mecanismos de presión del gobierno, ya parten a negociar directamente".

Esa nueva mirada del empresariado brasileño calza con los planes gubernamentales de Brasil de reforzar su influencia en la región, ya que muestra la fortaleza del país no con palabras, sino desde un punto de vista muy pragmático. "Los artífices reales de ese liderazgo son la producción, la industria. Brasil será cada vez más respetado como líder cuanto más logra ampliar mercados y vender productos, tecnología", dice Christian Lohbauer, ex-gerente de negocios internacionales de la federación de industrias paulista (Fiesp).

Ése sería un apoyo indudable a la estrategia de la diplomacia de la administración de Lula da Silva, que se focaliza en la defensa de la integración regional, si no fuese por un detalle: que ésta es el blanco de la artillería de parte del sector privado, el cual, desde el surgimiento de los primeros problemas entre el gobierno boliviano y Petrobras, viene cuestionando duramente la acción de la cancillería.

Y entre la visión integracionista y solidaria del gobierno y los argumentos de los empresarios, la sociedad es víctima de un particular estrabismo que le impide trascender una visión fragmentada entre tímidas experiencias personales de un viaje o partido de fútbol, y la batalla política reflejada en los medios. "El brasileño promedio no se percibe como latinoamericano y no sabe mucho del resto de la región", dice Ricardo Schiffini Dellaméa, consultor de la asociación de fomento empresarial Sebrae de Paraná. "Hay afinidad con Argentina; envidiamos a Chile, pero nos parece un modelo de desarrollo incopiable. Pero no hay una referencia clara del todo."

Soft power

Uno de los ingredientes incuestionables de un candidato a líder es el carisma, compuesto en su mayoría por el poder de inspirar. Y, en ese test, el presidente Lula tiene nota 10. Desde 2005, el mandatario es el líder latinoamericano mejor evaluado en la encuesta de Latinobarómetro. Condiciones necesarias, pero no suficientes, son tener un líder popular y el desperezarse de la economía de Brasil. Pero al mismo tiempo, todo esto coincide con la emergencia de los nacionalismos de izquierda de Ecuador y Venezuela, la refundación del sistema político de Bolivia, el primer movimiento de reforma en Paraguay en casi un siglo y el intento de rediseño económico de Argentina. Eso, sumado a los históricos desencuentros comerciales con México, la otra potencia regional, complica la vida de cualquiera que quiera asumir posiciones de liderazgo. Así, el resultado de la sumatoria de ambas circunstancias es percibido como estancamiento por quienes ven en Brasil una delicadeza que sería el disfraz de la irresolución.

"Brasil quiere ser líder, aunque el éxito que está teniendo en ello es cuestionable", dice -quien apoya el último enfoque- Jorge Castañeda, ex canciller de México, dedicado hoy al análisis político hemisférico desde la Universidad de Nueva York. La razón que esgrime Castañeda, y en la que coinciden muchos analistas, es simple: Brasil no quiere ver a ningún país como enemigo o adversario, no quiere pagar los costos del liderazgo. "Y, si aspiras a ser líder, tienes que tomar partido; no puedes ser miembro del Consejo de Seguridad de la ONU si te vas a abstener en cada votación."

En Itamaraty, como se conoce al palacio en Brasília que hace de sede de la cancillería brasileña, se entiende que estas críticas son resultado de la incomprensión de una política exterior que, en vez de confrontar abiertamente, prefiere la paciencia estratégica, "Brasil siempre va a privilegiar el soft power", dice Fernando Gabeira, actual diputado del Partido Verde. Se trata de usar como fuerza de seducción políticas de cooperación económica y presencia cultural antes que las amenazas. "Pienso que a través de este tipo de política, tenemos condiciones para evitar muchas de las dificultades que surgen cuando un país crece económicamente y pasa a tener un papel más poderoso en la región", dice el legislador.

Uno de los articuladores principales de este soft power brasileño es el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES), enorme institución estatal que ha servido para financiar proyectos empresariales e industriales que sustenten los intereses del país a largo plazo. Su campo de acción se ha extendido en la última década a la política internacional, impulsando la idea de crear empresas "campeonas" en varias industrias. Un ejemplo reciente es el financiamiento, anunciado hace pocos días, de la central hidroeléctrica Chihuidos I, en Neuquén, la Patagonia argentina, donde la entidad aportará US$ 400 millones de los US$ 1.100 millones que costará la represa de 478 MW sobre el río Agrio. Los países más beneficiados por su acción en la última década han sido Argentina (US$ 1.550 millones), República Dominicana (US$ 748 millones), Ecuador (US$ 693 millones), Venezuela (US$ 503 millones) y Chile (US$ 323 millones).

En el ámbito de fortalecimiento de empresas, se destacan los aportes directos en capital para fusiones como las de las alimentarias Sadia con Perdigão, para llevarlas a escala planetaria y puedan moverse sin rivales. "Lula vio con mucha admiración cómo el gobierno español empujó la creación de grandes corporaciones y el efecto que eso tuvo en el desarrollo empresarial", dice un alto funcionario que trabajó en el Ministerio de Desarrollo y Planeamiento del primer mandato de Lula.

Las inversiones no son la única vía por la que las empresas incrementan su importancia en las economías de los países de la región. El efecto en el comercio internacional es tanto o más importante. El intercambio de exportaciones e importaciones con Colombia alcanzó a US$ 3.000 millones en 2008, con México, a unos US$ 8.000 millones y con Argentina, US$ 30.000 millones. Conclusión: Brasil y sus casi 190 millones de habitantes serán cada vez más importantes como origen o destino de la actividad económica de los países de la región.

Más enfoque

No obstante, todos ésos son considerados pasos recientes. Con la excepción de Argentina, país con el que tiene un historial de acercamiento -y peleas comerciales-, con el resto de la región no hubo mayor planificación. "Hoy nuestros intereses son más explícitos, pero con una fórmula desordenada", dice Botafogo, criticando la opción del gobierno de querer interactuar con todo el continente.

Una señal de eso, según él, es el proceso acelerado de apertura de embajadas. Por ejemplo, en casi todos los países del Caribe, cosa que casi ningún país del mundo ha realizado. "Los intereses estarían mejor estructurados si Brasil se concentrase en el Mercosur. La política de expandir horizontalmente ese activismo, a pesar de no ser equivocado, me parece ineficaz".

Pero si hay cierta carencia de estrategia clara dentro del gobierno, también es necesario relativizar dicha mirada netamente comercial. Eso porque no es para toda industria que el mercado latinoamericano luce interesante. Algunos consideran la brecha de tamaño e institucionalización de las compañías entre Brasil y el resto de la región como un desincentivo creciente y casi mortal. Un importante empresario, que pide reserva de identidad, lo describe de esta manera: "En su mayoría, desde el punto de vista de la profesionalidad y organización de las empresas, en términos de ambiente de negocios, el resto de los países están muy detrás de Brasil".

Marco Stefanini, titular de Stefanini, una empresa de TI que comenzó a aventurarse en América Latina en 1996, y que acaba de inaugurar su segunda fábrica de software en México, explica que una dificultad universal en la región es "un ambiente tributario complejo", debido al cual muchos empresarios brasileños "no creen que vale la pena el esfuerzo" de invertir en sus vecinos. "Sienten que es mejor ir a EE.UU. de una vez".

Desde la óptica de su empresa, mirando país por país, "Argentina se deterioró (respecto de una década atrás); Chile continúa más o menos con el mismo perfil: estable, bien organizado, pequeño; Perú mejora como oportunidad de negocios; Venezuela, no es preciso ni hablar, es una calamidad: con cada noticia queda peor; y Colombia es lo inverso: antiguamente estaba fuera de nuestros planes y hoy entendemos que vale la pena invertir. Finalmente, México -en líneas generales- es una buena operación. Es el mejor país de América Latina después de Brasil. Este año está sufriendo con la crisis, pero todos entendemos que tiene un tamaño de mercado razonable".

A diferencia de Europa, donde siglos de odios binacionales, alianzas bélicas y traiciones han convertido en un objetivo explícito crear una identidad europea, en la región se dificulta mucho reconocer al "otro" como un par. "En América Latina, no tenemos muchos motivos para odiarnos, sin embargo, no tenemos conciencia para juntarnos y mejorar la calidad de vida de nuestros pueblos. Estamos condenados por la ignorancia", dice Schiffini Dellaméa, de SEBRAE. "Es absurdo: tengo un pasaporte que dice 'Ciudadano del Mercosur', sin embargo, no ha cambiado nada los trámites para ingresar a los países vecinos".

Adiós sovietismo

En cambio, un "activo" en este surgimiento de Brasil reside en que los brasileños valoran la estrategia de su país de evitar tomar acciones y decisiones que puedan hacerlo aparecer con una vocación imperial. "Brasil no tiene este 'espíritu imperialista' por ideología como sí lo tiene EE.UU.", dice Schiffini Dellaméa. "Lo que hay son intereses económicos que, por cuestiones de escala, acaban por influenciar la realidad de los vecinos".

Para el analista argentino Juan Toklatián, de la Universidad San Andrés, en Buenos Aires, a lo anterior se suma que "décadas atrás y hasta principios de los 90, veía a un Brasil soviético: tenía la capacidad de decir 'no' en temas regionales, pero muy poca capacidad de iniciativa y de propuesta", dice el argentino. "Hoy Brasil es el iniciador de propuestas. Algunas fracasan. Otras, para que prosperen va a pasar mucho tiempo, pero ya el cambio de actitud es un logro del país".

De hecho un embajador de un país latinoamericano en Brasília alaba la manera que Brasil ha llevado a cabo su política regional y su negativa a romper lazos con sus vecinos, menos con Venezuela. "Lula ha cumplido un rol fundamental, aunque fuera del alcance de los medios, por moderar las posiciones extremas de algunos presidentes". Ello a pesar de que Hugo Chávez ha perturbado seriamente los intereses de Brasil en algunos ámbitos específicos.

"Hay que pensar que hoy es natural que se den más conflictos, porque nuestras relaciones eran escasas y conforme crecen dan margen a más discusiones", dice Botafogo. ¿Estamos frente a un apogeo desordenado que, precisamente, por ello no durará? No necesariamente. Si Brasil mejora y potencia su sintonía fina diplomática y logra inspirar a los latinoamericanos con su prosperidad y creatividad, tal vez el siglo XXI sea "el siglo de Brasil" en el sur del Hemisferio Occidental.

NUEVAS IZQUIERDAS Y DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA

Francisco Panizza

Cerca del 60% de los habitantes de América Latina viven hoy bajo gobiernos de izquierda o de centroizquierda (en adelante referidos genéricamente como “la izquierda”). Se puede objetar que antes de dar cifras debe especificarse qué se entiende por izquierda y por centroizquierda; pero, aunque la objeción es válida, no es el propósito de este trabajo entrar en un debate teórico sobre qué significa el término “izquierda”. Baste decir que, para los objetivos de este artículo, no consideramos muy útil el hecho de definir a la izquierda en términos de un conjunto de valores ahistóricos o transhistóricos divorciados de los contextos específicos y las prácticas políticas que los transforman y les dan sentido. En América Latina, el contexto que da sentido al crecimiento político de la izquierda es la crisis del Consenso de Washington que, por razones expuestas más adelante, llegó a sus límites entre 1997 y 2002. También está claro que la izquierda latinoamericana presenta muchas caras diferentes y éstas no son triviales cuando se consideran los desafíos que estos gobiernos enfrentan en el presente y deben enfrentar en el futuro.

Si es posible concordar con que la izquierda está en ascenso en América Latina, sin entrar en un debate teórico sobre el significado del término, no lo es, sin embargo, ignorar que la llegada al Gobierno de partidos y movimientos de izquierda y de centroizquierda ofrece un número de paradojas e interrogantes. Entre las muchas paradojas que se podrían analizar en relación con la ola de gobiernos de izquierda, destacaríamos que, pese el giro electoral a la izquierda de la región, no hay evidencia de que el electorado de América Latina se haya decantado hacia a la izquierda de manera significativa. Los interrogantes tienen que ver con la relación entre los gobiernos de izquierda y la democracia, y sobre todo con los desafíos futuros que estos gobiernos deben enfrentar para preservar y profundizar la democracia. Para intentar desentrañar la paradoja y contestar los interrogantes, este artículo discute las raíces, contextos y desafíos políticos de los gobiernos de izquierda en América Latina. En cuanto a las raíces del ascenso de la izquierda al Gobierno, se destacan tres elementos explicativos: i) procesos de acumulación política bajo la democracia; ii) el juego Gobierno-oposición; y iii) la relación entre política e instituciones. En relación con el contexto en que estos gobiernos actúan, se analizan las tensiones entre diversas lógicas de representación política y sus implicaciones para la democracia; finalmente, en cuanto a los desafíos de futuro, se discuten las condiciones bajo las cuales las tensiones entre las diversas lógicas de representación política pueden o no contribuir a la profundización de la democracia en la región.

Las raíces del ascenso al gobierno de la izquierda en América latina

Para analizar las raíces del ascenso al Gobierno de partidos y movimientos de izquierda en América Latina empezamos por señalar lo obvio. En todos los casos estos grupos han llegado al Gobierno a través de procesos electorales. Pero destacar lo obvio no es necesariamente decir algo trivial. Históricamente, la izquierda fue escéptica sobre las elecciones como camino de llegada al Gobierno y, más aún, respecto a las elecciones como llegada a lo que, con una ambigüedad cargada de connotaciones políticas, llamaba (y todavía hoy algunos llaman) “llegar al poder”, para distinguirlo de simplemente llegar al Gobierno. Segundo, con la históricamente marcada excepción de Salvador Allende en Chile en 1971, los partidos y candidatos de izquierda no fueron particularmente exitosos en ganar elecciones. En parte eso se debió a que en el siglo pasado, en muchos países de la región, partidos y movimientos de izquierda estuvieron proscriptos y sus líderes en prisión o en el exilio durante largos períodos de tiempo. Pero es importante recordar también que, desde el punto de vista histórico, la izquierda tuvo una presencia política considerable en muchos países de la región aunque sus posibilidades de crecimiento fueron bloqueadas por la presencia de movimientos populistas, o nacional populares, que eran percibidos como una barrera y aun como un antídoto contra el crecimiento de la izquierda. El caso del peronismo en Argentina es ilustrativo de esta situación.

Tampoco es trivial destacar, como se señalaba en la sección anterior, que si bien partidos de izquierda han ganado varias elecciones en los últimos años, el electorado de América Latina no parece ser demasiado de izquierdas. De acuerdo a la encuestas del Latinobarómetro, correspondientes al año 2006, en una escala de 0 a 10, donde 0 es la extrema izquierda y 10 la extrema derecha, el promedio de la región en su conjunto se encuentra en el 5,4 de la escala, es decir en el centro político. Siempre de acuerdo al Latinobarómetro, la izquierda es más débil que la derecha en la región. No hay ningún país que tenga más de un 34% (Uruguay) de votantes que se autoubiquen en la izquierda. El caso de Venezuela es especialmente significativo, ya que el promedio de identificación política en la escala derecha-izquierda en ese país es de 5,5%, es decir, un electorado ligeramente más a la derecha del centro de la media latinoamericana.

¿Cómo se explica entonces el hecho de que candidatos de izquierda hayan ganado las elecciones en países en que como máximo tan sólo alrededor de un tercio de los electores se identifican como de izquierda? La pregunta es todavía más pertinente teniendo en cuenta que en casi todos los casos, los porcentajes de votos por candidatos presidenciales de izquierda fueron significativamente mayores que el de votantes que se identifican como de izquierda. Hay tres explicaciones para esta paradoja, las cuales no son alternativas, sino complementarias.

La primera tiene que ver con procesos de acumulación y desacumulación política en democracia. América Latina vive hoy el ciclo más largo de gobiernos democráticos de su historia, y a lo largo de este ciclo las curvas de acumulación política de los partidos de centroizquierda y de centroderecha han seguido trayectorias opuestas. La llegada de partidos de izquierda al Gobierno se da hacia finales del siglo XX y comienzos del presente, es decir, tras casi dos décadas de gobiernos de derecha y centroderecha. La única excepción a la hegemonía del centroderecha hasta el fin de la década de los noventa es los gobiernos de la Concertación por la Democracia en Chile. En los comienzos de la actual ola de democratización, que coincidió aproximadamente con el derrumbe del bloque socialista, la izquierda estaba en crisis en la región. No es este el lugar para entrar en detalles sobre las razones de esta crisis, que fue tanto política como ideológica. Pero la crisis, que fue real y profunda, estuvo lejos de significar el total derrumbe de la izquierda en la región, y su impacto hizo subestimar en qué medida la democracia le dio a los partidos de izquierda la oportunidad de recomponer fuerzas.

Veamos cuáles son las condiciones que hicieron posible el renacimiento de la izquierda. Es común la observación de que los sistemas de partidos son institucionalmente débiles en América Latina. Pero esta observación oculta la realidad de que, aun cuando eran electoralmente relativamente débiles, en muchos países de la región los partidos de izquierda eran y continúan siendo organizativa y comparativamente fuertes, con acumulaciones simbólicas significativas, una base social de apoyo minoritaria, pero consecuente, y arraigos sociales sólidos en los sindicatos y otras organizaciones de la sociedad civil. En el lenguaje del fútbol rioplatense, esto le dio a la izquierda histórica una considerable capacidad de aguante. A ello se les sumaron los años de estabilidad democrática que contribuyeron a la institucionalización de la izquierda. El acceso al Parlamento ha dado a los partidos de izquierda espacios políticos importantes para proyectar su imagen y la oportunidad de mezclar discursos de oposición radical con el juego pragmático de alianzas y compromisos parlamentarios. El acceso a gobiernos municipales y estaduales les permitió hacer aprendizajes políticos, mostrar competencias y manejar recursos estatales para expandir sus bases de apoyo. Tales han sido los casos del Partido de los Trabajadores en Brasil, el Frente Amplio en Uruguay, el Partido de la Revolución Democrática en México y el FSLN en Nicaragua. También ha sido el caso del Peronismo en Argentina a través de todos sus virajes ideológicos.

En contraste, los partidos de derecha y de centroderecha sufrieron un proceso de relativa desacumulación y desgaste. Estos partidos gozaban en muchos países de apoyos importantes en los sectores populares, pero estos apoyos funcionaban en bases diferentes a la de los partidos de izquierda. Como consecuencia de los cambios sociales y las crisis económicas de las últimas décadas del siglo XX, los partidos de derecha y de centroderecha fueron perdiendo su electorado cautivo y sus bases rurales tradicionales. El control del Estado dio a los partidos de derecha acceso a importantes recursos para las prácticas clientelares, pero las reformas en el papel del Estado fueron progresivamente limitando los recursos disponibles para el clientelismo de masas. El clientelismo siguió existiendo, pero cada vez más limitado a un clientelismo de cuadros por parte de aparatos políticos que colonizaban el Estado pero que distribuían relativamente poco a sus bases clientelares populares. En la primera mitad de la década de los noventa, estos partidos obtuvieron éxitos electorales importantes según una alianza entre sectores empresariales y sectores populares, cementada en el éxito de estos gobiernos en bajar drásticamente la inflación y la promoción de reformas de mercado. Pero cuando los efectos de la caída de la inflación en los sectores populares se dio por descontado y el modelo neoliberal no generó el crecimiento económico y los empleos prometidos, el apoyo a los partidos que habían promovido las reformas de mercado se vio significativamente limitado a los sectores que tienen los recursos económicos y educacionales necesarios para beneficiarse de la economía globalizada.

La segunda explicación sobre el éxito electoral de la izquierda es que el determinante del viraje a la izquierda no ha sido tanto el clivaje derecha/izquierda sino el de Gobierno/oposición. A lo largo de los años noventa en muchos países de la región los partidos de izquierda y de centroizquierda fueron la principal oposición a los gobiernos de centroderecha que impulsaron las reformas de mercado. Se debe ser muy cuidadoso en establecer relaciones causales entre ciclos políticos y económicos, sobre todo cuando se están manejando datos agregados que ignoran las variaciones nacionales y las mediaciones que hace la política sobre eventos económicos. Pero no es posible ignorar que el ciclo de victorias electorales de la izquierda comienza con la llamada “media década perdida” de América Latina, entre los años 1998 y 2003, en la cual el PIB por habitante se estanca y suben nuevamente los índices de pobreza. En este sentido, puede argumentarse que más que votar por programas de izquierda el electorado votó por cambios de Gobierno.

En qué medida el cambio de Gobierno significaba un voto por un cambio radical en el modelo de desarrollo vigente varió significativamente según el país. Pero entre los que votaron por el cambio de Gobierno, un número importante de votantes no se identificaba como de izquierdas, lo cual condicionó las estrategias políticoelectorales de la izquierda. Para la oposición de izquierda, que había usado los ataques al llamado modelo neoliberal como un parche que le permitió sobrellevar sus propias falencias ideológicas, la coyuntura económica le sirvió para darle resonancia electoral a sus promesas de cambio. Pero prometer el cambio no significa que los partidos de izquierda hayan llegado al Gobierno con un modelo alternativo de cambio, ni que ese cambio fuera necesariamente del tipo y de la dimensión del que las bases sociales de la izquierda anticipaban o que la izquierda había postulado históricamente. Igualmente significativo, para la hipótesis de que el suceso electoral de la izquierda está fuertemente relacionado con el clivaje Gobierno/oposición, es que entre los años 2004 y 2007, cuando la economía de América Latina retoma un fuerte crecimiento económico, los candidatos oficialistas de los más diversos colores políticos ganan la mayoría de las elecciones. Este ha sido el caso de candidatos tan diversos como Hugo Chávez en Venezuela, Michelle Bachelet en Chile, Lula da Silva en Perú, Álvaro Uribe en Colombia, Felipe Calderón en México y Cristina Kirchner en Argentina. En otras palabras, tanto cuando era oposición como cuando accedió al Gobierno, la izquierda ha estado navegando a favor de la corriente de los ciclos económicos.

La tercera explicación para el éxito electoral de la izquierda tiene que ver con la relación entre política e instituciones. En ella los triunfos electorales de ciertos candidatos de izquierda, particularmente de Hugo Chávez en Venezuela, Evo Morales en Bolivia y Rafael Correa en Ecuador, se deben menos a sus posiciones ideológicas que a su carácter de candidatos antisistémicos en países que atraviesan crisis de representación. Votar por candidatos antisistémicos no es lo mismo que votar por candidatos de izquierda. Cualquier lector medianamente informado sobre la realidad latinoamericana inferirá que estamos hablando de casos de populismo. No entraremos aquí en la polémica sobre la definición de populismo o sobre la pertinencia de calificar a estos líderes como populistas. Lo que se destacará es que América Latina tiene una larga tradición de apoyo popular a líderes antisistémicos y que estos líderes han sido históricamente de orientaciones politico-ideológicas muy diferentes. Si miramos la historia reciente de América Latina, nos encontramos en que candidatos antisistémicos como Alberto Fujimori en Perú y Fernando Collor de Mello en Brasil no eran de izquierdas sino neoliberales. El hecho de que los candidatos antisistémicos del siglo XXI sean de izquierda (y opino que lo son, pese a las objeciones de algunos de sus críticos de izquierda) tiene relación con que “el sistema” de comienzos de la década de los noventa tenía características políticas y económicas muy diferentes de las del “sistema” de comienzos del presente siglo.

Por último, si las acumulaciones políticas bajo la democracia, el juego Gobierno/oposición y el apoyo a candidatos antisistémicos explican las victorias electorales de la izquierda, aún cuando solo una minoría del electorado se identifica como de izquierda, las mismas variables son también importantes para entender las diferencias entre la izquierda: en aquellos países en que la izquierda ha llegado al Gobierno a partir de procesos de institucionalización política que le permitieron hacer acumulaciones progresivas, estos gobiernos son muy diferentes de aquellos en que la llegada de la izquierda al Gobierno es el resultado de una crisis de representación.

El contexto de los gobiernos de izquierda: democracia y representación política

Ya se ha vuelto tradicional dividir los gobiernos de izquierda en América Latina en socialdemócratas y populistas. Esta clasificación puede ser válida como punto de partida, pero las clasificaciones no son verdaderas o falsas, sino más o menos útiles, y uno de los problemas que enfrenta la división entre populistas y socialdemócratas es que da pocos criterios para entender las diferencias internas dentro de cada categoría. Por ejemplo, una característica típica del populismo es el liderazgo personalista, pero, ¿puede decirse que Evo Morales es un líder personalista de la misma manera que lo es Hugo Chávez en Venezuela? En relación con la socialdemocracia, una característica clave son sus vínculos con las organizaciones sindicales y otros movimientos sociales. Pero la relación entre Gobierno y sindicatos es muy diferente en Chile, Brasil y Uruguay; los tres gobiernos que son comúnmente considerados como ejemplos de socialdemocracia en América Latina. Como una forma de superar estos problemas, es posible redefinir la división entre socialdemócratas y populistas de forma que permita no sólo distinguir entre ambos sino también entre variaciones de socialdemocracia y populismo. Para ello se toma en cuenta, como criterio definitorio, las diversas lógicas representativas que hacen parte de las prácticas democráticas, y cómo las mismas se combinan en las socialdemocracias y los populismos latinoamericanos.

¿Cómo se pueden clasificar las lógicas representativas de la democracia? El principio básico de la democracia es el ejercicio de la soberanía popular. Pero dado que en las sociedades modernas el pueblo no puede ejercer esa soberanía directamente, ésta es mediada por complejas relaciones de representación que responden a diferentes lógicas de representación política. Para los efectos de este análisis, se propone clasificar estas lógicas en tres: partidistas, societalistas y personalistas. Lo que define y diferencia estas lógicas es saber quiénes son los actores clave en la relación de representación y los márgenes de autonomía que los mismos tienen con relación a otros actores en la toma de decisiones políticas. Estas lógicas están presentes en diferente grado y combinaciones en toda sociedad democrática y, a nuestro juicio, sirven para entender mejor las similitudes y diferencias entre los gobiernos de izquierda en la región. Es preciso enfatizar que el análisis de estas lógicas debe hacerse de forma dinámica, y que para estos efectos es tan importante determinar la lógica predominante como las formas que éstas combinan y acotan mutuamente en la práctica.

La lógica partidista es característica de sistemas políticos con grados altos de institucionalización política. Como su nombre indica, considera a las instituciones políticas, especialmente al Parlamento y los partidos políticos, como los agentes privilegiados de la representación política. Aunque abierta a los juegos de intereses pluralistas, esta lógica hace una fuerte distinción entre actores políticos y sociales, y considera a los primeros como los únicos capaces de generar intereses generalizables. De acuerdo con este criterio, los actores políticos actúan con un alto grado de autonomía, con relación a sus representados, y toman sus decisiones según criterios de racionalidad política por encima de los intereses sociales. Esta es la lógica dominante de la democracia liberal. Pero el monopolio partidista de la representación puede ocasionar serios problemas para la democracia. Como parte de un modelo altamente institucionalizado, esta lógica puede derivar en intentos de asegurar su continuidad en el tiempo mediante la colonización de las instituciones públicas (Estado, Parlamento, regímenes electorales, financiación de campañas electorales) por parte de los partidos políticos que hacen difícil la incorporación de nuevos actores al sistema político. Producto del alto grado de autonomía de los representantes y de la captura de las instituciones por quienes las controlan, son la degeneración de la representación política en “partidocracias” o “tecnocracias” y el divorcio entre la legalidad y la legitimidad de las instituciones representativas.

La lógica de representación societalista pone su énfasis en la sociedad civil como el locus privilegiado de la democracia. Considera que la voluntad general sólo puede formarse genuinamente a partir de la participación directa y de la deliberación de los actores sociales. De acuerdo con ella, los partidos políticos no deben tener el monopolio de la representación política, sino que esta debe ser compartida con actores sociales. Mientras que en la lógica institucional los representantes políticos gozan de un alto grado de autonomía con relación a sus representados, de acuerdo con la lógica societalista los representantes deben tener un margen de autonomía estrictamente limitado y la relación de representación se entiende más como la de portavoces de la sociedad que como actores autónomos. Esta lógica forma parte de la tradición democrática desde los tiempos de De Tocqueville. Pero al igual que la lógica partidista, la lógica societalista llevada a sus extremos presenta serios problemas para la democracia. La politización de las relaciones sociales pone en cuestión la distinción entre el espacio público y el privado, arriesgando los márgenes de autonomía no sólo de los actores públicos sino también de los privados. El predominio de actores sociales en las decisiones públicas lleva al corporativismo y a la falta de representación de los que no tienen recursos o capacidad organizativa. En su extremo, esta lógica deriva en la sospecha de la política, especialmente de las mediaciones institucionales. Pero si se niega la política y las mediaciones institucionales, la voluntad general se transforma en la voluntad de todos y la sociedad civil en pretorianismo de masas.

De las diversas lógicas de representación política, la lógica de la representación personalista ha sido la menos analizada en los estudios sobre la democracia. Teóricos de la democracia liberal han visto el personalismo como una amenaza a la democracia basada en el juego de las instituciones. Pero la representación personalista ha sido siempre parte de la tradición democrática, y con el impacto de los medios de comunicación de masas en las campañas políticas, su papel se ha visto aumentado. La lógica de representación personalista privilegia el liderazgo como la forma característica de la representación. Así, nos recuerda que la política no se reduce a seguir las reglas de juego institucionales o a la resolución tecnocrática de los problemas sociales, que tampoco se reduce a procesos de toma de decisiones racionales, sino que tiene componentes afectivos e identitarios que le dan sentido. El líder político asume la representación del pueblo al interpretar sus demandas y sus intereses, a veces difusos, y el hecho de constituirse en el sujeto de procesos de identificación política. A diferencia de la representación societalista, el liderazgo personalista reivindica la voluntad política como clave para promover el interés general. El liderazgo personalista tiene un papel democrático en la creación de imaginarios colectivos y en el rescate de la política de las jaulas de hierro burocráticas y tecnocráticas. También puede cumplir un papel importante en dar voz a los excluidos del orden político, así como en la denuncia de los arreglos partidocráticos que limitan el ejercicio de la representación popular. Pero la lógica de la representación personalista también presenta amenazas para la democracia. Los liderazgos personales desprovistos de límites institucionales y societales son erráticos y poco confiables. Son también difícilmente compatibles con principios de igualdad ciudadana y democracia deliberativa. Llevados al extremo, los personalismos devienen autocracias o tiranías con apoyo popular.

La clasificación de regímenes políticos puede hacerse en función de diversos criterios, tanto económicos como políticos. Es posible sugerir que, desde el punto de vista de las lógicas de representación política, los “regímenes socialdemócratas” se caracterizan por una combinación de las lógicas partidista y societalista, mientras que el populismo se caracteriza por el predominio de la lógica personalista. La socialdemocracia privilegia la forma partidaria de la representación y actúa dentro de las instituciones representativas de la democracia liberal. Pero, a diferencia de los regímenes liberales, en los regímenes socialdemócratas el Gobierno mantiene vínculos privilegiados con el movimiento sindical y otras organizaciones de la sociedad civil, los cuales, a su vez, establecen fuertes vínculos representativos con el Estado y los partidos socialdemócratas. Se puede argumentar que esta es una visión anacrónica de la socialdemocracia, que se relaciona con la época dorada de la socialdemocracia europea, ya que la socialdemocracia de Tercera Vía moderna tiene pocos anclajes sociales. Si bien esto es cierto, la distinción todavía es válida para distinguir diferentes modelos socialdemócratas en Europa y, como se analiza más abajo, también en América Latina.

Por su parte, en el populismo predomina la lógica de representación personalista. Esto no equivale a decir que todos los personalismos son necesariamente populistas ni que el populismo se agota en el personalismo, pero sí que el personalismo es una característica constitutiva del populismo. Dos razones justifican esta caracterización. En primer lugar, las prácticas populistas son fuertemente anti-institucionales, con un discurso anti-statu quo, que denuncia las instituciones y partidos dominantes. En segundo lugar, el populismo supone una relación directa entre el líder y el pueblo soberano por encima de los arreglos institucionales vigentes. En esta relación, la figura del líder funciona como punto nodal de unificación simbólica de sectores sociales subalternos identificados en la figura del líder.

Aunque las diversas lógicas de representación política no son referentes exclusivos de la izquierda, estas han formado parte de su proceso de acumulación política bajo la democracia. Históricamente, las izquierdas latinoamericanas se han constituido según el predomino de diversas lógicas representativas. En Brasil, Chile, Uruguay y México partidos de izquierda fuertes y bien organizados han sido los principales agentes del crecimiento de la izquierda. En Bolivia, y en menor medida en Ecuador, la izquierda se ha manifestado principalmente a través de los movimientos sociales, mientras que en Venezuela el liderazgo de Hugo Chávez ha sido y continúa siendo decisivo en el surgimiento y profundización del llamado socialismo del siglo XXI. ¿Qué sucede cuando la izquierda llega al Gobierno? Como ya se ha señalado, en todo Gobierno democrático se mantienen vigentes una combinación de las tres lógicas de representación política. Es posible entonces clasificar los diversos gobiernos de izquierda en la región de acuerdo con el grado en el cual estas lógicas están presentes en sus prácticas representativas. La tabla 1 muestra un intento provisional e imperfecto de clasificación en términos de la vigencia alta, media o baja de cada una de estas lógicas.

Todos los gobiernos caracterizados usualmente como socialdemócratas (Brasil, Chile y Uruguay) tienen grados altos de representación partidista. Pero en cada uno de estos gobiernos la lógica partidista se combina de forma diferente con las otras lógicas de representación política. Así, el Gobierno de Uruguay combina una fuerte lógica de representación partidista con un alto grado de representación societalista, dado que los sindicatos tienen una considerable influencia institucional en la política laboral y un también considerable poder de veto en un amplio conjunto de políticas públicas. En contraste, el Gobierno chileno se caracteriza por un alto grado de representación partidista combinado con un grado bajo de representación societalista. Esto no significa negar la existencia de organizaciones sociales en Chile, sino destacar el amplio margen de autonomía que tienen los partidos de la Concertación para tomar decisiones de gobierno. Finalmente, el caso de Brasil ilustra la importancia del análisis dinámico de las relaciones de representación. En Brasil, el Partido de los Trabajadores (PT) surgió a partir del movimiento sindical y se construyó con fuertes arraigos en los sindicatos y las organizaciones de la sociedad civil. En este proceso, el liderazgo personal de Luiz Inácio Lula da Silva fue particularmente importante, pero este estaba claramente enmarcado en la estructura partidaria del PT. Sin embargo, desde su acceso al Gobierno, el PT, sin romper completamente sus lazos sociales, se ha distanciado de sus bases sindicales y de la sociedad civil, actuando fundamentalmente basándose en una lógica de maquinarias político partidarias centrada en el juego de alianzas y apoyos parlamentarios. Entretanto, como se vio en ocasión de los escándalos de corrupción de los años 2005 y 2006 y en las elecciones del año 2006, el liderazgo personal del presidente Lula ha ganado un margen de autonomía considerable sobre el PT: la identificación directa entre el presidente-candidato y los sectores populares se convirtió en una de sus mayores cartas de triunfo electoral.

Tomando como base las variaciones y combinaciones en las lógicas de representación política esbozadas en el párrafo anterior, es posible hacer algunas distinciones significativas entre los llamados gobiernos socialdemócratas de la región. Dada la combinación de una fuerte lógica de representación partidista con una igualmente fuerte representación societalista, desde el punto de vista de la representación política, Uruguay estaría más cerca del modelo socialdemócrata que los otros gobiernos. En el caso de Chile, considerado como un modelo de socialdemocracia en la región, sería en todo caso un Gobierno de Tercera Vía o incluso un liberalismo social más que una socialdemocracia típica. El caso de Brasil se diferencia del de Chile y Uruguay por la combinación de la lógica partidista con un importante liderazgo personal del presidente Lula. Este liderazgo actúa dentro de un marco institucional muy diferente a la de los liderazgos de tipo populista, pero no por ello deja de introducir elementos de identificación populista en la política brasilera. Esto se mostró claramente cuando, enfrentado a acusaciones de corrupción en su Gobierno, el presidente Lula se defendió afirmando que estas acusaciones eran parte de una conspiración de las élites brasileñas contra un presidente de origen popular.

Analicemos ahora los llamados regímenes populistas. Como es de esperar, todos los gobiernos considerados populistas tienen altos grados de representación personalista y bajos grados de representación institucional. Sin embargo, también exhiben grados diversos de representación societalista. En nuestra clasificación, Bolivia se caracteriza por el grado más alto de representación societalista y Venezuela por el grado más bajo, mientras Ecuador se mantiene en un grado medio. Esta clasificación debe tomarse con algunas reservas y, sobre todo, interpretarla dentro de procesos dinámicos y no congelados en el tiempo. Se puede objetar que el Gobierno Venezolano ha establecido un conjunto muy importante de instancias participativas, hecho que haría del Gobierno venezolano un régimen altamente societalista. Sin descartar totalmente este argumento, cuya dilucidación ha sido objeto de estudios empíricos que han llegado a conclusiones contradictorias, es posible argumentar que la mayoría de estas organizaciones fueron creadas por el chavismo y que, como tal, carecen de verdadera autonomía en relación con el Gobierno. Por otra parte, Chávez surge en la política desde el ámbito militar y no del social, y ha ejercido un liderazgo de fuerte tono personalista al definir el rumbo de la revolución bolivariana. En contraste, en Bolivia, Morales surge desde el movimiento sindical; su partido, el MAS, se organiza desde los sindicatos y la autonomía de su Gobierno está fuertemente acotada por la presión de los movimientos sociales que constituyen su base de apoyo.

El caso de Ecuador es el más difícil de clasificar, por su novedad, y debe entenderse en un contexto rápidamente cambiante. La representación política en Ecuador funcionó en un marco de debilidad institucional que generó una partidocracia que le quitó legitimidad a su lógica representativa. Paralelamente, fueron surgiendo movimientos sociales, como las organizaciones indígenas, que contribuyeron a la deslegitimación del sistema con sus movilizaciones callejeras. Pero estos movimientos carecen de la centralidad y capacidad de organización en el ámbito nacional de los movimientos sociales bolivianos. El surgimiento de Rafael Correa como el ganador de las elecciones presidenciales en las que no presentó candidatos al Congreso, le ha dado al dirigente un fuerte espacio de liderazgo personalista.

Desde entonces, Correa ha usado ese espacio para ganar márgenes de autonomía política y para debilitar a la partidocracia ecuatoriana. Pero dada la fragmentación de poder que caracteriza a Ecuador, es difícil anticipar que Correa pueda llegar a ejercer en Ecuador el mismo tipo de liderazgo personalista que ha ejercido Chávez en Venezuela. Finalmente, el caso de Argentina nos muestra también la dinámica cambiante de la representación política. Después de la crisis del año 2001, los partidos políticos argentinos entraron en una profunda crisis. A partir de su victoria electoral en 2003, obtenida con el apoyo de apenas poco más de una quinta parte de los ciudadanos, el presidente Néstor Kirchner emprendió uno de los procesos de construcción de liderazgo personal más exitosos de la historia argentina, basado en el control discrecional de los recursos públicos, la reactivación de los aliados sociales del peronismo y la cooptación de líderes provinciales de otras fuerzas políticas. El éxito de la estrategia kirchneriana se materializó en el triunfo electoral de su esposa, Cristina Fernández, en las elecciones presidenciales de octubre 2007. Si embargo, errores estratégicos del nuevo Gobierno, principalmente en un polarizante enfrentamiento con los productores agrícolas, sumado al deterioro de la situación económica en 2008, han erosionado fuertemente la popularidad de la presidenta y se han abierto espacios para una oposición más sistemática a su Gobierno. Queda por ver, sin embargo, si este nuevo juego político debe darse a partir de una precomposición del sistema de partidos o debe continuar siendo una disputa entre liderazgos políticos con débiles arraigos partidarios afuera del justicialismo en alianzas inestables con fuerzas provinciales.

Al igual que en los gobiernos socialdemócratas, el juego de las diversas lógicas en el interior de los regímenes populistas permite establecer importantes diferencias internas entre ellos. El liderazgo de Chávez no es el mismo que el de Morales que, a su vez, no es el mismo que el de Correa. La diferencia entre ellos está en la relación entre sus liderazgos y los anclajes sociales que los limitan y condicionan. Estas diferencias se ponen de manifiesto no sólo en el grado de autonomía que disfrutan estos líderes, sino también en las posibilidades de institucionalización de los respectivos gobiernos.

Izquierda y representación democrática: los desafíos futuros

Cualquier proyecto de izquierda tiene que hacerse en democracia y tiene que tener como objetivo la profundización de la democracia. El análisis de las lógicas de representación política en los gobiernos de izquierda latinoamericanos nos permite ir más allá de la dicotomía simple y, a veces, simplista entre populistas y socialdemócratas sin abandonarla totalmente. ¿Pero, cuáles son las implicaciones de esta clasificación más compleja para la democracia en la región? En la sección anterior se argumentó que cada una de estas lógicas tiene un papel legítimo en la democracia. En una relación de tensión y complementación mutua, estas lógicas constituyen relaciones de representación que se complementan y controlan mutuamente y contribuyen a la calidad de la democracia. No puede haber cambio sin visiones de futuro, y los líderes son, a menudo, los portavoces más efectivos de esas visiones. Líderes políticos populares también dan voz a los que no tienen representantes institucionales. Los partidos son canales necesarios para la generalización de la representación política y la negociación de intereses generalizables. Las organizaciones sociales son actores indispensables para canalizar demandas sociales y controlar que los actores políticos rindan cuentas de sus actos.

Pero, como ya se discutió en la sección anterior, los monopolios representativos pueden convertirse en obstáculos e incluso en amenazas para la democracia. Así, por ejemplo, en Chile, el predominio de la representación partidista ha dado como resultado una percepción de la política como dominada por las élites políticas y tecnocráticas del Estado, lo cual ha traído como consecuencia niveles considerables de alienación política y la falta de mecanismos adecuados de canalización de demandas sociales. En Brasil, donde la representación partidista funciona en un marco institucional muy diferente al chileno, la partidocracia a la brasileña ha dado como resultado la institucionalización de la corrupción y la colonización del aparato estatal por las clientelas políticas. En contraste, el dominio de la lógica societalista en Bolivia reproduce las fragmentaciones sociales, paraliza la acción gubernativa y amenaza la propia integridad del Estado boliviano. Y en Venezuela, el liderazgo personalista de Chávez ha llevado a una concentración de recursos de poder discrecionales en el Ejecutivo que pone en cuestión la existencia de mecanismos adecuados de control democrático.

¿Cómo evitar estos peligros para la democracia? La clave está, en nuestra opinión, en integrar estas lógicas en un proyecto de cambio democrático centrado en instituciones que combinen un balance adecuado de las diferentes lógicas representativas. En ciertas versiones de la izquierda, esto se ha codificado como darle prioridad a la llamada democracia participativa, basada en actores sociales, sobre la democracia representativa, centrada en actores políticos. Pero esta es una forma errónea de plantear alternativas. En primer lugar, la dicotomía no es entre participación y representación, sino entre formas alternativas de representación. En segundo lugar, la democracia participativa no es una alternativa a la democracia liberal, sino su suplemento. Fuera de los marcos institucionales de la democracia representativa, las formas participativas presentan problemas conocidos de representatividad, sobrerepresentación de ciertos intereses y captura por grupos o líderes políticos. Estudios de instituciones participativas en el ámbito local muestran que las mismas funcionan mejor donde existen instituciones representativas fuertes. Del mismo modo, los actores sociales y las instituciones representativas fuertes son condiciones para el ejercicio de liderazgo democrático.

Esto presenta a los gobiernos de izquierda latinoamericanos con una tarea común que, al mismo tiempo, requiere ser implementada de manera diferente en cada país. Los principios de la construcción democrática en un marco de democracia representativa son los mismos para todos los países, pero las prioridades para la “democratización de la democracia” varían de acuerdo con el juego de las diferentes lógicas representativas en cada país. No existe ninguna garantía de que los diversos proyectos de cambio político representados por las diversas variantes de la izquierda en América Latina hayan de lograr este objetivo, y hay buenas razones para temer que en algunos casos puedan resultar verdaderos retrocesos. Pero no se debe olvidar que, como se recuerda en la primera sección de esta ponencia, la llegada de la izquierda al Gobierno en América Latina es producto de más de dos décadas de acumulaciones en democracia y que esas acumulaciones no son fácilmente desechables.

EL IMPACTO DE CHINA EN AMÉRICA LATINA

Rhys Jenkins

El rápido crecimiento de China y su cada vez mayor apertura al mundo durante el último cuarto del pasado siglo han llevado a su emergencia como un actor clave en la economía global de principios del siglo XXI. El PIB de China ha crecido más de un 9% anual durante las dos últimas décadas y actualmente es la cuarta economía del mundo en cuanto al PIB según los tipos de cambio oficiales (y la segunda en cuanto a los índices de paridad del poder adquisitivo). Su participación en el comercio mundial ha subido desde menos del 1% en 1980 hasta más del 6,5% en 2005, lo que la ha convertido en la tercera economía comercial del mundo. Y de acuerdo con las últimas tendencias podría convertirse en el mayor exportador del mundo a comienzos de la próxima década (OECD, 2005).

La cada vez mayor competitividad de China y su amplia presencia en los mercados mundiales están teniendo un gran impacto tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. Si bien esto ha sido ampliamente analizado desde el punto de vista de los países desarrollados (Cass et. al., 2003; Prasad, 2004), es mucho menos lo que se sabe de las implicaciones que ello conlleva en América Latina. Hace una década, el comercio entre China y la región era limitado, pero esta situación ha cambiado espectacularmente. Las empresas chinas están ya empezando a invertir en América Latina. La existencia de estos nuevos vínculos económicos ha tenido su reflejo político en la visita que hizo el presidente chino Hu Jintao a la región en el año 2004 y en las a su vez que han realizado a Beijing varios líderes latinoamericanos. Si bien algunos autores han visto el crecimiento de China como una gran ayuda para América Latina –un “ángel” y no un “diablo”, como dice un artículo que se cita con frecuencia (Blázquez-Lidoy et. al., 2007)–, hoy existe un escepticismo cada vez mayor respecto al impacto que está teniendo China en la región. Hace unos meses el International Herald Tribune informaba de que los fabricantes textiles colombianos han visto caer sus exportaciones como consecuencia de la fuerte competencia china, y citaba al presidente del National Foreign Trade Council [Consejo Nacional del Comercio Exterior] de Washington que afirmaba: “Los países menos desarrollados de América Latina están muertos de miedo” (Murphy et. al., 2007).

Este artículo se propone describir el impacto económico que está teniendo el crecimiento de China en América Latina, y se centra particularmente en el comercio y en la inversión directa extranjera (IDE). Pone de manifiesto los diversos efectos que tiene China en la región y destaca los retos a los que tendrán que hacer frente los países latinoamericanos en un futuro próximo. Es importante tener en cuenta que, debido a las diferencias de tamaño, China es económicamente mucho más importante para América Latina y el Caribe, de lo que la región lo es para China. Esto es obviamente cierto por lo que respecta a los países considerados individualmente. Brasil, el mayor exportador latinoamericano a China, ocupa el catorceavo lugar entre los proveedores de China, con unas importaciones que representan el 1,5% del total, mientras que ningún otro país de la región se encuentra entre los veinte primeros países que son fuentes de importación para China. Los países latinoamericanos son aún menos importantes como destinos de las exportaciones chinas, y México, el más importante en este sentido, ocupa el vigésimo segundo lugar, con menos del 1% del total de las exportaciones chinas. Incluso tomando a América Latina y al Caribe en su conjunto, la región representa solamente el 3% de las exportaciones de China, y el 3,8 de sus importaciones. Por otro lado, China es uno de los cinco primeros mercados de exportación para Argentina, Brasil, Chile, Cuba y Perú, y es una de las cinco fuentes principales de las importaciones de estos países, así como de Colombia, México, Paraguay y Uruguay (CEPAL, 2005, tabla V.5).

Al analizar el impacto de China en la región es útil distinguir entre los efectos directos y los indirectos. Los efectos directos son aquellos que se derivan de la inversión y del comercio bilateral entre América Latina y China, los cuales abordaremos a continuación. Sin embargo, debido a la envergadura de China y a su creciente importancia en la economía global, también afecta al comercio mundial y a los flujos de inversión, así como a los precios mundiales en vías que tienen un impacto en América Latina. Tres de estos impactos indirectos se discutirán más adelante: la competencia para las exportaciones latinoamericanas con respecto a los mercados de terceros países; la competencia entre China y América Latina para atraer la inversión directa extranjera; y el impacto en la relación de comercio exterior (relación entre los índices de precios de exportación e importación). El hecho de que estos impactos sean positivos o negativos para las economías latinoamericanas depende de su naturaleza (competitiva o complementaria) y de la importancia relativa de los efectos en diferentes países. La última sección de este trabajo considerará los probables desarrollos en las relaciones económicas entre China y América Latina en el futuro inmediato, así como los retos que plantearán dichos desarrollos.

El impacto directo de China en América latina

China como mercado para las exportaciones latinoamericanas

Como se ha indicado más arriba, las exportaciones a China de América Latina han crecido espectacularmente en los últimos años. Si bien el comercio con China se fue desarrollando durante la mayor parte de la década de los noventa, el incremento realmente fuerte en las exportaciones de la región se ha producido desde 1999 (1). Dado que este patrón es válido para los principales países de América Latina que exportan a China, parece que la explicación debería buscarse en acontecimientos que se producen en China más que en los desarrollos que tienen lugar en los diversos países latinoamericanos. Una explicación es que la limitación de los recursos realmente empezó a dejarse sentir en China a finales de la década de los noventa. Este punto de vista se ve confirmado por el fuerte incremento en el déficit comercial neto de China en una serie de materias primas básicas que figuran de modo prominente en las exportaciones de América Latina, como el cobre, el mineral de hierro, el níquel y la soja, desde finales de la década de los noventa (UNCTAD, 2005: fig. 2.8). Además, la adhesión de China a la Organización Mundial del Comercio (OMC) en el año 2001 y la subsiguiente liberalización del comercio pudieron haber constituido un impulso adicional para las exportaciones de la región.

Por lo que respecta a la composición de las exportaciones a China, el papel de la región es claramente el de proveedor de productos básicos y de materias primas manufacturadas con un grado relativamente bajo de elaboración. Esto representa aproximadamente las cuatro quintas partes del total de las exportaciones (Rosales y Kuwayama 2007: gráfico 8). Los principales productos exportados desde la región son la soja, el mineral de hierro, el cobre, la pasta de papel, el petróleo, la harina de pescado y el cuero (Rosales y Kuwayama 2007: tabla 11) (2). También vale la pena apuntar que, referente a los principales exportadores latinoamericanos a China, las exportaciones se concentran en una gama muy estrecha de productos. Más del 75% de las importaciones chinas procedentes de Argentina y de Chile son de soja y de cobre, respectivamente. Las dos terceras partes de las importaciones procedentes de Brasil son de soja, hierro y acero, mientras que un porcentaje similar de las importaciones procedentes del Perú son de cobre y de harina de pescado (CEPAL, 2005: cuadro V.6). De este modo, los principales exportadores latinoamericanos a China no han conseguido hasta ahora diversificar sus exportaciones más allá de unas cuantas mercancías básicas.

No todos los países latinoamericanos han participado igualmente en el boom de las exportaciones a China. Mientras que este país representó el 4,9% del total de las exportaciones de la región en 2006, los porcentajes correspondientes a los distintos países considerados individualmente oscilan entre el 1% o menos del total de las exportaciones en Colombia, Ecuador y varios países centroamericanos, hasta más del 10% en Costa Rica, Cuba y Perú.

¿Qué es lo que explica las principales diferencias en el grado en que distintos países latinoamericanos han aprovechado las ventajas que ofrecía el creciente mercado chino? Para examinar más a fondo esta cuestión, hemos elaborado una tabla con los datos de las exportaciones procedentes de 18 países latinoamericanos a China y Hong Kong para el período 1986-2004 (3). Se estableció un modelo tipo gravedad en el que el comercio bilateral entre dos países está en función de su PIB, y la distancia entre ellos era después estimada utilizando el método de mínimos cuadrados generalizados. Además, se incluyeron otras variables que podían haber influido en el flujo de las exportaciones durante dicho período. Las variables económicas consideradas, aparte del PIB, fueron la transparencia de las economías latinoamericanas al control de las diferencias en la orientación comercial entre países, a lo largo del tiempo, y el tipo de cambio real entre la divisa local y el yuan chino. Las variables geográficas incluidas, además de la distancia, fueron la variable cero [dummy variable] del modelo de gravedad estándar para los países sin salida al mar, y otra variable dummy para aquellos países que tenían costa en el Pacífico, ya que se pensaba que esto podía facilitar el comercio con China. En este tipo de modelos es corriente incluir países miembros de tratados comerciales y, en este caso, se incluyó una variable para la participación en la Organización Mundial del Comercio (OMC) y otra para el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC). Además, debido a que varios países latinoamericanos todavía reconocen a Taiwán y, por consiguiente, no tienen relaciones diplomáticas con la República Popular China, también este hecho se incluyó como variable dummy. Finalmente, también contó como variable independiente la existencia de lazos socioculturales, de los que era un indicio, por ejemplo, el tamaño de la comunidad étnica china respecto a la población total en diferentes países latinoamericanos (4).

Entre las variables económicas, tanto el PIB como el tipo de cambio real y el nivel arancelario promedio de China resultaron ser tan importantes como era de esperar. Sin embargo, no había pruebas de que las exportaciones a China se viesen afectadas por la apertura de las economías latinoamericanas. La única variable geográfica que era estadísticamente significativa fue la distancia relativa, definida como la ratio de la distancia a China respecto de la distancia a Estados Unidos. En otras palabras, cuanto más cerca estaba un país a Estados Unidos por comparación con China, menos probabilidades tenía de exportar a China. Sorprendentemente, ni el hecho de ser un país sin salida al mar ni el de tener costa en el Pacífico tenían un impacto significativo en las exportaciones de un país a China. También era sorprendente que ni la adhesión de China a la OMC ni la pertenencia común al APEC tenían un impacto perceptible en las exportaciones latinoamericanas (5). Sin embargo, y en contraste con ello, aquellos países que mantenían relaciones diplomáticas con Taiwán tenían un nivel significativamente más bajo del que podía esperarse en su actividad exportadora6. Finalmente, los lazos socioculturales con la diáspora china mostraron tener un impacto positivo en las exportaciones.

Las oportunidades de mercado que China representa para los exportadores latinoamericanos son un claro ejemplo de un efecto complementario en la región. Sin embargo, si bien no cabe la menor duda de que, a corto plazo, la demanda china de materias primas ha constituido un impulso para la región como un todo, existe la preocupación de que esto lleve a un énfasis excesivo en los sectores básicos menos dinámicos y que haya solamente oportunidades limitadas para incrementar el valor añadido y el cambio tecnológico (IDB, 2006; Mesquita Moreira, 2007).

Importaciones latinoamericanas desde China

Las importaciones chinas también han crecido significativamente en los últimos años, aunque no tan rápidamente como las exportaciones. Las importaciones chinas crecieron ininterrumpidamente desde comienzos de los años noventa, con un leve descenso en 1999, después de lo cual se recuperaron y crecieron rápidamente, particularmente desde 2003 en adelante.

Aunque la participación de China varía en función de los países, las diferencias no son tan notables como en el caso de las exportaciones (7). Por lo que respecta al tipo de mercancías importadas desde China, el patrón es el contrario del que se observa en las exportaciones latinoamericanas a China. Más del 90% de las importaciones son productos manufacturados y más del 85% son productos manufacturados no basados en recursos naturales (Lall y Weiss 2005: tabla 8). Casi la mitad de todas las importaciones procedentes de China son productos que requieren mucha mano de obra y de baja tecnología, pero el nivel tecnológico de las importaciones está aumentando con el tiempo (Lall y Weiss, 2005: tabla 8).

La composición de los productos manufacturados importados desde China varía en función de los países. Las importaciones de productos de baja tecnología solamente representaron en torno a un 20% del total de importaciones desde China a Argentina, Brasil y México en 2002, en comparación con el 45% de la región como un todo (Lall y Weiss, 2005: tabla 8 y Apéndice tabla A.6). El porcentaje de productos manufacturados basados en el trabajo de mano de obra no cualificada estuvo en torno al 20% del total de importaciones desde China a Brasil y México, pero fue mucho más elevado (entre el 40% y el 50%) en Bolivia, Nicaragua y Perú (Jenkins y Edwards, 2004: tabla A.5).

Un factor importante a la hora de determinar el impacto del aumento de las importaciones desde China en las economías latinoamericanas es si dichas importaciones desplazan a los productores locales o simplemente reemplazan a las importaciones procedentes de otros países. En este último caso, se produce una supuesta ventaja para la economía importadora debido al incremento en la oferta de manufacturas chinas baratas. Pero si los productos importados compiten directamente con los productores locales, deben tenerse en cuenta las pérdidas en el bienestar debidas a su desplazamiento.

Hasta ahora no ha habido estudios detallados sobre este tema en el caso de América Latina. Los casos de los que se tiene conocimiento, sin embargo, parecen indicar que durante las primeras fases del crecimiento de las exportaciones chinas a la región, el impacto lo sufrieron principalmente otros países exportadores, pero más recientemente han empezado a verse afectados los productores domésticos. Este parece haber sido el caso de Brasil, donde los empresarios industriales solamente empezaron a darse cuenta en 2005 de las dimensiones del reto que representaba China (Jenkins y Dussel, 2007: 13). En otros países latinoamericanos, igualmente, se han producido cada vez más quejas de los productores locales acerca del impacto de las importaciones chinas (Murphy et. al., 2007).

Inversión exterior directa

El papel de los flujos de IDE no es, ni con mucho, tan significativo como el del comercio en las relaciones entre China y América Latina. En 2005, los flujos de la IDE china a América Latina ascendieron a 659 millones de dólares, aunque esta cifra incluía la inversión en paraísos fiscales del Caribe como las Islas Vírgenes y las Islas Caimán, que representaban el grueso de la inversión (Ludning, 2006: 8). Aunque los flujos de salida de la IDE china han crecido rápidamente en los últimos años, lo han hecho partiendo de una base muy baja. La IDE china en América Latina es básicamente del tipo “búsqueda de recursos”, particularmente en petróleo y minerales. Geográficamente, esta inversión se ha dirigido sobre todo a Brasil, Chile, Perú y Venezuela (Funakushi y Loser, 2005; CEPAL, 2004: Cuadro V.5). También ha habido inversiones chinas en el sector industrial en México.

El modesto impacto de la inversión china en América Latina la confirman los datos relativos a los países latinoamericanos considerados individualmente. Según el Banco Central del Brasil, la inversión china en el país durante el período 2001-2004 ascendió a un total de 58 millones de dólares (principalmente en artículos de electrónica y telecomunicaciones), una cifra más bien modesta si se tiene en cuenta que la entrada total de IDE en Brasil durante este período fue de 78.000 millones de dólares. El año pasado, el anuncio de diversas inversiones importantes dio a entender que se produciría una mayor entrada de IDE. Por ejemplo, Shanghai Baosteel anunció unas inversiones de unos 2.000 millones de dólares en el sector siderúrgico en una joint venture con CVRD (la principal empresa minera brasileña). Sin embargo, la mayor parte de estas inversiones fueron posteriormente canceladas o postergadas. La inversión china en México fue igualmente limitada. En el período 1999-2005, la IDE china en México fue de 41 millones de dólares, un 1,2% de la IDE procedente de los países asiáticos, el 52,7% de los cuales en productos manufacturados y el 24,4% en servicios. 339 empresas con capital chino estaban registradas en México, lo que representaba el 1,1% de las empresas extranjeras que operaban en el país en 2005 (SE, 2005).

La IDE latinoamericana en China es aún menos importante. Procede principalmente del Brasil, han sido solamente un puñado de empresas brasileñas las que han decidido invertir en China. La precursora fue Embraco (compresores), que estableció una joint venture con una empresa china en 1995, y fue seguida por otras empresas como Embracer (aeronáutica), Weg (motores eléctricos), Sabo (componentes para automóviles) y Marcopolo (autobuses). El valor de la inversión de todas estas empresas combinadas fue de solamente 15 millones de dólares el año 2003 (esta es la última cifra disponible), sobre un total de una IDE externa en Brasil de 43.400 millones de dólares (Abreu, 2004; Fleury y Fleury, 2006). Recientemente, algunas empresas mexicanas también han empezado a invertir en China: Maseca ha encabezado este proceso con una inversión de 100 millones de dólares en 2006.

Impactos indirectos en América latina del crecimiento de China

Dos de las principales preocupaciones en América Latina respecto a la creciente importancia económica de China no surgen de los efectos directos de las relaciones económicas bilaterales con China, sino de los efectos indirectos sobre las relaciones de la región con terceros países. En el caso del comercio, algunos países consideran a China como una seria amenaza competitiva a sus exportaciones, particularmente a los mercados de los países desarrollados, mientras que en lo referente a la IDE existe la preocupación de que la inversión se desvía desde América Latina a China. En esta sección examinaremos estas dos amenazas. También consideraremos el posible impacto de China en la relación de intercambio de las economías latinoamericanas.

La amenaza a las exportaciones latinoamericanas

La amenaza potencial que representa China para las exportaciones latinoamericanas a terceros mercados ha sido uno de los aspectos más estudiados del impacto de China en la región. Estudios anteriores que han comparado América Latina con otras regiones han encontrado que, con la excepción de México, los países de la región están menos amenazados por las exportaciones chinas a terceros mercados de lo que lo están las economías asiáticas o las economías de transición de la Europa del Este (Blázquez-Lidoy et. al.., 2007; IDB, 2006: cap. 5; Meller y Contreras, 2003). El punto de vista optimista, tal como lo expresa un informe reciente del Banco Mundial, es que “hay pruebas de que se está produciendo una cierta sustitución entre las exportaciones de América Latina y el Caribe y las exportaciones chinas en varias empresas, pero estos efectos se limitan a unos cuantos países (principalmente México y, en menor medida, América Central) y a unos cuantos sectores industriales” (Lederman, Olarreaga y Perry, 2006: 26). También se ha dicho que con el tiempo “el patrón de especialización comercial de los países de América Latina y el Caribe se está volviendo cada vez más complementario respecto al patrón de especialización de China” (Lederman, Olarreaga y Rubiano, 2006: 17).

Sin embargo, hay motivos para creer que la amenaza a las exportaciones latinoamericanas es más importante de lo que da a entender esta afirmación tan optimista. La entrada de China en la OMC el año 2001 y posteriormente la reducción por etapas hasta la eliminación final el 1 de enero de 2005 de los cupos sobre los artículos textiles y de confección en virtud del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido (ATV) de la OMC tuvo como consecuencia un considerable aumento de la competencia de China en los mercados de los países desarrollados. También por lo que respecta a los países afectados, México no es ni mucho menos el único. Es muy probable que los países de América Central se vean negativamente afectados debido a que se han especializado en la exportación de productos manufacturados que requieren mucha mano de obra.

La mayor parte de los estudios hasta ahora realizados del impacto de China sobre las exportaciones latinoamericanas han utilizado varios tipos de índices para evaluar la semejanza entre la estructura exportadora de China y la de diferentes países latinoamericanos como forma de identificar la potencial amenaza que plantea China8. Aquí, sin embargo, trataremos de evaluar en qué medida los países latinoamericanos han perdido cuota de mercado en Estados Unidos con respecto a China en estos últimos años. Así, en vez de centrarnos en la amenaza potencial en el futuro, examinaremos el impacto real que ha tenido China en las exportaciones latinoamericanas en los últimos tiempos. La metodología utilizada para evaluar la pérdida de cuota de mercado con respecto a China es una extensión del tipo de análisis CMS (Constant Market Share o Cuotas de Mercado Constantes) desarrollado por Chami Batista (de próxima aparición). Las ganancias (pérdidas) de cuotas de mercado entre países se relacionan con sus índices de crecimiento relativo. En otras palabras, los países ganan respecto de aquellos otros cuyas exportaciones crecen más lentamente, y pierden con respecto a aquellos en los que las exportaciones crecen más rápidamente que las propias.

La pérdida de cuota de mercado por un país (H) con respecto a China (C), en un producto particular i, se define como: ΔkHci = ΔkHi*ktCi - Δ kCi* ktH (1)

Donde: kHi es la parte del país H en el total de importaciones del producto i por el mercado de destino; kCi es la parte de China en el total de importaciones del producto i por el mercado de destino, y el superíndice t representa el año inicial del período.

Adicionando todos los productos obtenemos la pérdida total de cuota de mercado con respecto a China: ΣΔkHci = ΣΔkHi*ktCi - ΣΔ kCi* ktHi (2)

Aunque esto nos proporciona una forma útil de atribuir pérdidas de cuota de mercado entre países, hemos de tener en cuenta que la descomposición se basa en identidades contables y que, por consiguiente, hay que tener mucho cuidado antes de extraer inferencias causales de ella.

La ecuación (2) se utilizó para calcular la pérdida de cuota de mercado de los países latinoamericanos respecto a China. El análisis que presentamos aquí se centra en Estados Unidos, ya que este ha sido el mercado más significativo por lo que respecta a la competencia entre China y América Latina9. Los datos proceden de la Comisión Internacional de Comercio de Estados Unidos (http://dataweb.usitc.gov/) y cubren las importaciones desde 18 países de la región y desde China y Hong Kong. Se utilizaron datos de producto al nivel de 5 dígitos del SITC (Rev.3) [Standard International Trade Classification, Revision 3]. Era importante que hubiera un elevado nivel de desagregación para tener la garantía de que los productos comparados eran realmente comparables. Se recopilaron los datos de cuatro años clave, 1996, 2001, 2004 y 2006. 1996 representa la situación existente un tiempo antes de que China se convirtiera en miembro de la OMC. 2001 es el momento inmediatamente anterior a su entrada en la OMC en diciembre de 2001. 2004 es el último año antes de la supresión final de las cuotas sobre productos textiles y prendas de confección del 1 de enero del 200610 y 2006 es el último año para el que se dispone de datos. El uso de estos cuatro años hace posible analizar cómo ha evolucionado en el tiempo la competencia entre China y América Latina en respuesta a estos cambios en el régimen comercial.

El primer punto que destaca la tabla 2 es el fuerte incremento del impacto de China en las exportaciones latinoamericanas a Estados Unidos durante el período posterior a su entrada como miembro de la OMC. Mientras que entre 1996 y 2001 el efecto acumulado en la región como un todo ascendió a 1.300 millones de dólares (el 1% de las exportaciones de 1996), durante los cinco años siguientes, el impacto ascendió a más de 18.000 millones de dólares (un 9,3% de las exportaciones del 2001). Esta es una prueba adicional a favor del punto de vista de que, lejos de reducirse con el tiempo, el impacto de la competencia china en América Latina ha ido en aumento.

Si nos fijamos en la experiencia de los países considerados individualmente, puede verse que solamente dos de ellos (Nicaragua y Perú) no han perdido exportaciones a Estados Unidos a consecuencia de la competencia china durante todo el período 1996-2006. Además de Nicaragua, otros países de América Central (El Salvador, Guatemala y Honduras) pudieron ganar cuota de mercado de China en el período anterior a la entrada de este último como miembro de la OMC. Sin embargo, en los tres países estas ganancias se vieron más que compensadas por las pérdidas habidas después de la entrada de China en la OMC. Estas pérdidas se concentraron especialmente en el período posterior al 2004, cuando incluso Nicaragua perdió parte de sus exportaciones con respecto a China.

En el período entre 1996 y 2001, los países más gravemente afectados fueron Bolivia, Paraguay y Uruguay, cuyas pérdidas estimadas con respecto a China representaron más del 5% del total de sus exportaciones a Estados Unidos. Entre 2001 y 2006, los más afectados fueron la República Dominicana, El Salvador, México y Guatemala, todos los cuales perdieron más del 10%. Como era de esperar, entre 2004 y 2006, los países que más perdieron en el período subsiguiente a la supresión progresiva de las cuotas fijadas por el ATC fueron la República Dominicana y los países de América Central que más fuertemente dependían de las exportaciones a Estados Unidos de productos textiles y prendas de confección. Los países que se han visto menos afectados en el período posterior a 2001 han sido los países del grupo andino cuyas exportaciones a Estados Unidos son principalmente de minerales y petróleo, y que, en consecuencia, no han tenido que hacer frente de una forma significativa a la competencia china.

La amenaza del desvío de la IDE a China

La segunda área de preocupación respecto a los efectos competitivos es que el aumento del atractivo de China como anfitrión de los inversores extranjeros ha reducido los flujos de IDE a América Latina y al Caribe. En comparación con la literatura existente sobre el comercio, ha habido relativamente pocos estudios sobre esto. El caso a primera vista más claro se basa en el rápido crecimiento de la IDE a China durante la década de los noventa, mientras que la inversión en América Latina y el Caribe se rezagaba11, aunque esto no indica necesariamente la existencia de una relación causal. Un punto de vista alternativo es el de que la IDE en China comporta el desarrollo de unas redes de producción globales y que, por tanto, es complementaria a los flujos de inversión a otros países, como se ha argumentado para el caso del Este de Asia (Chantasasawat et. al.., 2004).

Cuando se habla de inversión extranjera se suele distinguir entre diferentes tipos de IDE en función de su motivación –búsqueda de recursos naturales; búsqueda de mercado; búsqueda de eficiencia. El desvío tiene más probabilidades de producirse en el último de estos casos, aquel en el que la IDE puede reforzar los cambios en los patrones comerciales a medida que las empresas se trasladan a países en los que los costes son inferiores. Es menos probable allí donde la inversión es básicamente una búsqueda de recursos, dado que en este caso depende de la existencia de recursos naturales y es mucho menos móvil. Las inversiones de búsqueda de mercado ocupan una posición intermedia, por cuanto en este caso los inversores pueden considerar el atractivo relativo de diferentes mercados en función de su tamaño y crecimiento. Aunque una parte importante de la IDE a China puede considerarse como de búsqueda de eficiencia, esta es menos importante en América Latina y el Caribe, donde la IDE de búsqueda de mercado y recursos naturales ha dominado (CEPAL, 2004: tabla I.6).

A pesar del rápido crecimiento de la IDE desde comienzos de la década de los noventa, China representa solamente el 6% de los flujos de entrada de IDE. En conjunto, pues, aunque haya desvíos hacia China, los efectos en la disponibilidad de capital extranjero en otras regiones como América Latina y el Caribe son probablemente limitados. Sin embargo, si los mercados de capital son imperfectos es posible que se produzcan efectos en los flujos de determinados sectores y países (IDB, 2006: cap. 6). Algunos datos estilizados sugieren que no es probable que los desvíos a China hayan sido muy significativos. Para empezar, por lo que respecta a las fuentes de IDE, la inversión en América Latina y el Caribe procede principalmente de Estados Unidos y de la Unión Europea, mientras que la IDE en China procede sobre todo del Este de Asia. De modo parecido, la distribución sectorial de la IDE también es diferente. La IDE norteamericana en China va sobre todo a la industria manufacturera, mientras que en América Latina dominan otros sectores (IDB, 2006: cap. 6). Aunque esto hace que los desvíos sean improbables para la región como un todo, la situación varía según los países. Igual que en el caso del comercio, México parece ser el país más amenazado por la competencia china.

Cuatro estudios econométricos han intentado verificar la tesis del desvío de la IDE de un modo más sistemático, con resultados desiguales. Chantasasawat et. al. (2004) concluyen que la IDE en China no tiene ningún efecto en el nivel de IDE en América Latina, y que es significativa, en cambio, en la participación de los países latinoamericanos en la IDE total de los países en desarrollo (aunque no es el factor determinante principal). Eichengreen y Tong (2005), utilizando un modelo tipo gravedad, no encontraron pruebas de que hubiera un desvío de IDE de América Latina a China en 1988-2002. García Herrero y Santabárbara (2007) distinguen dos períodos temporales: uno (1984-2001) en el que, al igual que Chantasasawat et. al., encuentran que no hay un desvío significativo de la IDE a China, y otro (1995-2001), en el que hallan que se produce un claro efecto negativo sobre la IDE en México (y en menor medida en Colombia). Finalmente, Cravino et. al. (2006b) encuentran un impacto positivo de la IDE en China sobre el total de la inversión exterior en América Latina, lo que sugiere que existe una complementariedad más que una competencia por el capital extranjero. Sin embargo, no detectan ninguna relación en el sector de la industria manufacturera, en el que es más fácil que se den las cuotas de producción.

Estos estudios adolecen de una serie de limitaciones. El período temporal del análisis puede ser importante, y aunque es posible que en el pasado no hubiera un desvío importante de IDE a China, esto no es ninguna garantía de que no vaya a producirse en el futuro. Las conclusiones de García Herrero y Santabárbara (2007) respecto a los efectos sobre diferentes países latinoamericanos también indican que los datos de conjunto sobre la región como un todo pueden ocultar impactos significativos en países individuales. También es posible que haya efectos sectoriales específicos que no se hayan detectado en el tipo de estudios de conjunto que se han llevado a cabo hasta ahora. Esto apunta a la necesidad de seguir trabajando en este tema, especialmente en lo relativo al impacto sobre aquellos países y sectores individuales en los que es más probable que se produzca un desvío.

El impacto de China en la relación de intercambios y en las economías latinoamericanas

Hasta ahora, este trabajo ha considerado el impacto de China como socio de América Latina en el comercio bilateral y en la inversión, y como competidor en los mercados de exportación y por la IDE. Sin embargo, debido a que China es una economía tan grande, su emergencia tiene impactos en los precios mundiales que también afectan indirectamente a las economías de América Latina y el Caribe mediante los cambios que se producen en su relación de intercambios.

Uno de los aspectos más comentados ha sido el impacto de China sobre los mercados de materias primas. En los últimos años, China ha representado un porcentaje significativo en la demanda mundial de algunas de las principales materias primas exportadas desde América Latina. En 2003 representó una tercera parte del consumo mundial de estaño, casi el 30% de mineral de hierro y zinc, y más del 20% de cobre y aluminio (Winters y Yusuf, 2007: tabla 1.4). El crecimiento de la demanda china de zinc entre el 2002 y el 2005 fue mayor que el incremento total en el consumo mundial, y representó casi la totalidad del aumento de la demanda mundial de estaño, casi la mitad del aumento de la de aluminio, cobre y acero, y casi una tercera parte del aumento de la demanda de petróleo (IMF, 2006: tabla 5.3). China también representó más del 30% del incremento en la demanda total de petróleo entre el 2003 y el 2004 (UNCTAD, 2005: 74). Como consecuencia, los precios de muchas materias básicas exportadas desde América Latina han aumentado de un modo significativo. Los precios del petróleo subieron un 157% entre el 2002 y el 2006, mientras que el índice de metales del Fondo Monetario Internacional subió todavía más, un 180% (IMF, 2006). Si bien es difícil estimar en qué medida estos incrementos de precio han sido consecuencia del crecimiento de la demanda en China, hay un acuerdo general en que este ha sido uno de los principales factores (UNCTAD, 2005: cap. II; IMF, 2006; Gottschalk y Prates, 2005).

El otro aspecto del impacto de China en los precios mundiales es el efecto que tiene en los productos que exporta, particularmente en aquellos artículos que requieren mucha mano de obra y que han sido convertidos en productos básicos. Los precios mundiales de exportación de los productos manufacturados han caído desde finales de la década de los noventa, y esto se ha hecho especialmente evidente en aquellos productos que exporta China (Kaplinsky, 2005). Aquellos países que son importadores de estos productos se benefician claramente de una mejora en su relación de intercambios, mientras que los exportadores se ven perjudicados. Identificar estos efectos es más difícil en este caso que en el de las materias primas, ya que los productos manufacturados tienden a ser menos homogéneos. También es menos claro de qué modo afectarán los cambios en los precios mundiales a los precios domésticos, en los que tanto las políticas proteccionistas como el grado de subrogación abren una brecha entre los precios mundiales y los locales. Los efectos combinados del incremento de precios de las materias primas y del descenso de los precios de las importaciones de muchos productos manufacturados han llevado a una mejora en la relación de intercambios de la mayoría de las principales economías latinoamericanas y del Caribe en los últimos años. Argentina, Brasil, Chile, Perú y Venezuela han experimentado mejoras en su relación de intercambios desde el 2002 (UNCTAD, 2005: figura 3.4). Las únicas grandes economías de la región en las que la relación de intercambios no ha mejorado han sido México y Colombia (UNCTAD, 2005: figura 3.3)12.

Cuando las fuentes de las variaciones en la relación de intercambios son identificadas, las razones de estas diferencias entre países se clarifican. Chile y Perú se han beneficiado del incremento de precios en metales y minerales; Venezuela del incremento de los precios del petróleo, y Argentina del incremento de los precios de los combustibles y productos agrícolas. Brasil se ha beneficiado algo menos porque, en su calidad de importador, el incremento de precios en otros productos se ha visto parcialmente compensado por el incremento en el precio del petróleo. En el caso de México, a pesar de la subida de los precios del petróleo, el efecto negativo en los precios de los productos manufacturados exportados ha significado que la relación de intercambios no ha mejorado significativamente (UNCTAD, 2005: figura 3.4)13. Esto sugiere que, aunque en conjunto el impacto del crecimiento de China en la relación de intercambios de las economías de América Latina y el Caribe ha sido positivo, al nivel de los países individuales ha habido ganadores y perdedores. El que un país esté en el campo de los ganadores o en el de los perdedores depende de si compite con China o de si tiene una economía complementaria de la economía china en cuanto a su estructura de importaciones y exportaciones. También es importante situar estos desarrollos en la relación de intercambios en un contexto a largo plazo. La duración del reciente incremento ha sido hasta ahora bastante breve y, a pesar de esta mejora, la relación de intercambios de la región es un 30% inferior de la que era en 1980 (UNCTAD, 2005: figura 3.2).

Los retos a los que se enfrenta América latina

De los análisis presentados en este trabajo se desprende claramente que la emergencia de China plantea una serie de retos a América Latina como un todo y a determinados países de la región en particular. Esto no significa que no haya también oportunidades surgidas a consecuencia del crecimiento de la economía china, pero hasta ahora la región solamente ha podido beneficiarse de ellas en un grado muy limitado. Al mismo tiempo, es importante tener en cuenta que las relaciones económicas con China son aún mucho menos significativas para la región, tanto en conjunto como para los países individuales que la forman, que las que mantiene con los países de la OCDE. El primer reto para los países de América Latina es el de cómo responder al creciente poder competitivo de China. Esto no vale solamente para aquellos países como México y los países de América Central que tienen que hacer frente a la competencia china en los mercados de exportación, sino para todos los países, dado que sus mercados domésticos se ven cada vez más sujetos a competir con las importaciones chinas. Los países que compiten con China en los mercados de exportación, especialmente en Estados Unidos, gozan de un acceso preferencial al mercado norteamericano a través del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN-NAFTA) y del Tratado de Libre Comercio firmado entre la Republica Dominicana, América Central y Estados Unidos (DR-CAFTA). Sin embargo, estas preferencias hacen poco más que dar un ligero respiro a los exportadores latinoamericanos, que están sufriendo la erosión de la liberalización multilateral del comercio. La única ventaja a largo plazo de que gozan estos países respecto a China es su proximidad al mercado norteamericano. Esto sugiere que serán más competitivos en aquellos productos que tengan unos costes de transporte más elevados, o que requieran unos tiempos de iniciación menores.

En el caso de los países en los que la principal preocupación es la competencia china en el mercado doméstico, se da una fuerte tentación de recurrir a medidas proteccionistas, como ilustran los recientes acontecimientos en Argentina14. Sin embargo, como también ilustra el caso argentino, aquellos países que son exportadores importantes a China y que son muy dependientes del mercado chino, corren el riesgo de ser objeto de unas medidas de represalia que reflejan su desigual poder de negociación en relación a China. También existe el riesgo de que el recurso al proteccionismo no haga sino disfrazar el problema e impedir que se aborde problemaza cuestión subyacente de la competitividad.

Un segundo reto consiste en cómo diversificar la muy estrecha gama de materias primas actualmente exportadas a China, e incrementar el grado de procesamiento de los productos exportados. El patrón de las relaciones comerciales entre China y América Latina es claramente el patrón tradicional del tipo centro-periferia, con China exportando productos manufacturados a cambio de la exportación de materias primas por parte de América Latina. Aunque varios países latinoamericanos se han beneficiado del boom en el precio de las materias primas, al que el crecimiento económico de China ha hecho una contribución considerable, existe el peligro de que, como ha sucedido en ocasiones anteriores, este boom vaya seguido de un período de caídas en los precios a medida que entren en funcionamiento nuevas fuentes de suministro y se encuentren nuevos sustitutos para las materias primas de precio más elevado.

Un tercer reto es el de cómo tratar los efectos del “síndrome holandés” (Dutch disease) en el boom de las materias primas. Existe el peligro de que el crecimiento en China lleve a una posterior desindustrialización en América Latina si se produce un cambio en la estructura productiva hacia los productos y servicios básicos. Es probable que esto limite el potencial de América Latina para el cambio tecnológico y para la puesta al día de la producción local, que ha desempeñado un papel tan importante en el éxito económico de la propia China.

El reto final es el de extender los beneficios procedentes del crecimiento de China a los países de América Latina. Actualmente estos beneficios están muy concentrados.

Cinco empresas representan más del 60% de las exportaciones chilenas, y más del 50% de las exportaciones argentinas a China, mientras que en Costa Rica, la empresa Intel es responsable del 85% de las exportaciones del país a China. En el otro extremo de la escala, parece probable que los pobres se estén beneficiando muy poco o incluso que se estén viendo afectados negativamente. Como ha dicho recientemente Guillermo Calvo, antiguo inspector económico del Banco Interamericano de Desarrollo, “si por desarrollo se entiende una mejor distribución de las rentas, no estoy seguro de que China sea un factor positivo. Porque, cuando China importa soja, minerales, esta clase de cosas, esto no mejora necesariamente las condiciones de vida en América Latina. No mejora la calidad de vida de la mayoría de la población” (Calvo, 2007). Son efectivamente muchas las cuestiones planteadas, desde un punto de vista económico, social y medioambiental, acerca de la sostenibilidad de la configuración actual de las relaciones económicas entre China y América Latina.

Notas:

1. Los datos utilizados cubren 19 países latinoamericanos. Se incluye el comercio con Hong Kong así como el comercio con la China continental. Esto está justificado porque, aunque los datos comerciales de uno y otra se presentan por separado en las estadísticas internacionales, Hong Kong está de nuevo bajo el Gobierno chino desde 1997. Además, buena parte del comercio chino, particularmente durante los primeros años del crecimiento de sus exportaciones pasó por Hong Kong.

2. Las únicas exportaciones cuantitativamente importantes de productos manufacturados desde la región a China son los circuitos integrados, la mayor parte de los cuales los produce Intel en Costa Rica.

3. Cuba no ha sido incluida debido a la falta de datos en diversas variables fundamentales.

4. Rauch y Trindade (2002) han utilizado un modelo tipo gravedad para analizar el impacto de las redes étnicas chinas en el comercio internacional.

5. En el caso de la pertenencia de China a la OMC, esto puede haber sido debido a que era relativamente reciente y a que el impacto podía haber sido parcialmente oscurecido por la variable de los aranceles.

6. Costa Rica ha reconocido recientemente a la RPCh y ha roto relaciones con Taiwán. Esto no se refleja en la recolección de los datos, que terminó antes de que tuviera lugar dicho reconocimiento. Sin embargo, como ya se ha indicado más arriba, Costa Rica había ya alcanzado un nivel importante en sus exportaciones a Chiba, si bien casi enteramente por medio de una sola compañía, antes de que esto sucediera. Esto sugiere que podría ser que la causación estuviese invertida y que fuesen las exportaciones lo que llevase a las relaciones diplomáticas y no al revés, como parece implicar el modelo.

7. Aparte de Cuba, el porcentaje mayor de mercancías chinas en el total de importaciones se da en Panamá y Paraguay. Es sabido que estos dos países son los canales por donde pasan las mercancías chinas que luego son exportadas (legal o ilegalmente) a otros países vecinos.

8. Para un examen más detallado de estos estudios y una crítica de la metodología empleada en ellos, véase Jenkins (2007).

9. Un tema emergente es la competencia creciente con China en el mercado latinoamericano, pero esto es relativamente reciente y no lo examinaremos aquí. Para una discusión de la competencia entre China y Brasil en el mercado argentino, véase Sica (2007).

10. Aunque debe tenerse en cuenta que posteriormente Estados Unidos impuso nuevas restricciones a la importación de artículos textiles y de confección procedentes de China.

11. Cravino et. al. (2006a) señalan que el retraso se produjo principalmente durante el período 1990-1997, y que desde 1997 América Latina ha tenido unos resultados bastante buenos respecto a China a la hora de atraer IDE.

12. Algunas de las economías más pequeñas de América Central y del Caribe, como Honduras, Haití y Jamaica no han participado en esta mejora en la relación de intercambios (UNCTAD, 1005: figura 3.3).

13. UNCTAD (2005) no proporciona un detalle similar de los factores subyacentes a los cambios en la relación de intercambios global de otros países latinoamericanos, pero parece probable que la tendencia negativa en la relación de intercambios de algunas de las economías de América Central y del Caribe refleje parcialmente su especialización en una estrecha gama de productos manufacturados que requieren mucha mano de obra, así como su dependencia del petróleo importado.

14. En agosto de 2007, el presidente Kirchner anunció una serie de medidas encaminadas a limitar las importaciones de China y otros países asiáticos de productos como neumáticos, prendas de vestir, juguetes, artículos de piel, zapatos, productos textiles y bicicletas. El gobierno chino se opuso a estas medidas y al mismo tiempo demoró la entrega de tres cargamentos de soja de Argentina, sometiendo a los barcos que los transportaban a una minuciosa inspección fitosanitaria.

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