¿TIENE FUTURO LA COMUNIDAD SUDAMERICANA DE NACIONES?

Diego Cardona C.

En noviembre de 2004, con ocasión de la III Reunión de Presidentes de América del Sur (Cuzco, Perú), se suscribió el documento que dio comienzo al proceso de construcción de la Comunidad Sudamericana de Naciones. El objetivo es ambicioso, pues se trataría de un proceso de integración, bajo el modelo de la Unión Europea. Es decir, no estamos hablando sólo de un espacio de libre comercio en la región, sino de un proyecto geopolítico de mayor envergadura.

Si se tratara de una declaración presidencial más, como abundan en el mundo en desarrollo, quizás no valdría la pena tratar el tema. Pero, en este caso encontramos varios factores de consistencia. Primero, porque el proyecto es, en buena medida, resultado de la convergencia entre dos asociaciones subregionales ya existentes: el Mercosur y la Comunidad Andina (CAN). Segundo, porque a partir de acuerdos bilaterales ya existentes, se ha llegado a una negociación comercial que cubre aproximadamente 80% del universo arancelario de la región, en vigencia a partir de 2005. En tercer lugar, porque la propuesta firmada permite sistematizar una treintena de proyectos de infraestructura: integración vial, energética y de comunicaciones, comenzando por una gran carretera que comunicará a Brasil con tres puertos marítimos del centro-sur de Perú. Finalmente, pese a los intereses diferenciales, el proceso interesa a todos los actores involucrados.

Algo importante es que la Comunidad no sólo incluye a los cuatro miembros del Mercosur y a los cinco de la Comunidad Andina, sino también a Chile, y sobre todo a Surinam y Guyana, tradicionalmente poco asociados a los destinos sudamericanos. Con los 12 países miembro, la Comunidad podría constituir el tercer bloque económico del mundo, después de la Unión Europea y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), con una superficie de cerca de 17 millones de kilómetros cuadrados, y una población de 365 millones de habitantes. El futuro que pueda tener la Comunidad Sudamericana depende, en buena medida, de la ponderación de los factores de conveniencia o inconveniencia para los países que la conforman, de la voluntad política sostenible y de la función que desempeñan otros agentes como los empresarios, la opinión publica y la sociedad civil. Veamos algunos de esos factores en detalle, y en primer lugar por qué la Comunidad puede contar con voluntad política sostenible, en la medida en que es conveniente para cada uno de los países involucrados.

Las conveniencias para los países sudamericanos

Ante todo, cabe decir que no podríamos entender el proceso sudamericano sin la presencia activa de Brasil, que tiene 72% de la superficie, y 80% tanto de la población como del PIB del Mercosur. En esas condiciones, está claro que tal mercado, pese a lo que algunos ingenuos puedan pensar, gira claramente alrededor del gigante brasileño, no sólo por los datos macroeconómicos sino por su vocación geoestratégica. Pero para Brasil dicho mercado es sólo un paso previo a la Unión Sudamericana, que se ha percibido como parte de un sueño geopolítico de importancia.

Ahora bien, en América del Sur como conjunto, Brasil sigue siendo el gigante por excelencia, si bien las cifras deben matizarse. En efecto, este país representa aproximadamente 50% de la superficie, la población y el PIB del subcontinente. Mediante la Comunidad Sudamericana de Naciones (que se conoce por sus siglas CSN), Brasil puede tener mejores accesos al Pacífico, en especial vía Bolivia-Perú; y al Caribe, vía Colombia-Venezuela; también puede ampliar los consensos para su importante actividad en la diplomacia multilateral. Un tema muy importante es que, en la esfera regional, la Comunidad le permitiría un mejor control de los destinos de la Cuenca Amazónica, dado que los cinco países andinos, así como Surinam y Guyana, son justamente los socios de Brasil en el Tratado Amazónico. Otro asunto es que Brasil cerraría así el círculo sudamericano, aprovechando de paso el enorme potencial hidroeléctrico de Venezuela y Guyana, así como el petrolero de Venezuela y eventualmente Colombia, y el gasífero de Bolivia.

Para Chile, país que tiene la economía exportadora más eficiente de América del Sur, las ventajas comerciales no son tan evidentes. Pero para su desarrollo depende de la energía (petróleo y gas) que puede provenir de Bolivia, así como de la conexión con las grandes troncales de comunicaciones del futuro próximo en el centro de América del Sur. Por otra parte, no olvidemos que la mutua pertenencia a una Comunidad que busca la integración real puede ser un principio de solución para los problemas con Bolivia. El único obstáculo en la integración chilena a América del Sur es que su economía es más abierta que las de sus socios, por lo cual se avanzará sólo en la medida en que éstos disminuyan sus aranceles. Pero geoestratégicamente, la Comunidad es útil a Chile si se piensa en provisión de materias primas, energía, mercados y ampliación de su área de influencia multilateral.

La Comunidad es esencial para Bolivia, pues le permite actuar como bisagra regional entre la CAN y el Mercosur. Además, puede aprovechar una asociación preferencial en la cual están involucrados Brasil y Perú, para convertirse en eje importante de comunicaciones de América del Sur, y por ende propiciar el desarrollo del país. De todos los socios sudamericanos, es quizás el más favorecido. Un asunto muy importante a mediano plazo sería poder garantizar puertos sobre el Pacífico para uso boliviano.

Por su parte, Perú pretende convertirse en el "puerto" de salida y entrada por el Pacífico de los productos y materias primas de Brasil y del centro de América del Sur; el desarrollo de esta región es la tarea del presente siglo, así como lo fue en los siglos XIX y XX el de la periferia del subcontinente. Además, por la vía de la Comunidad, como sucede con Bolivia y Venezuela, Perú soluciona el problema político de la tentación de inclusión en el Mercosur, mientras preserva las ventajas de la pertenencia a la Comunidad Andina, tanto por las preferencias intracomunitarias como por las externas.

En cuanto a Ecuador, si bien su economía, en especial la guayaquileña, es más abierta que la de la mayor parte de sus socios, el asunto es también de conveniencia. Primero, porque debe estar en los procesos en los que se encuentren sus dos socios mayores, Perú y Colombia; el costo de no estar podría ser muy alto. Y, en segundo lugar, porque por esta vía podría recuperar algún grado de acceso importante a la Cuenca Amazónica, que siempre le fue disputado y vedado por Perú. Por otra parte, la pertenencia a la Comunidad no prohíbe la posibilidad de los acuerdos de libre comercio con otros actores, en especial con Estados Unidos. Ello es válido también para Perú y Colombia.

Para Venezuela, la Comunidad Sudamericana es también un proyecto esencial, si bien su verdadero interés es la relación simbiótica con Brasil. Desde hace más de una década (pues Chávez sólo ha continuado y profundizado el proceso), Venezuela se aproxima a Brasil, por su complementariedad industrial y energética, por su propósito de desarrollar las regiones del sur y el oriente del país, y como mecanismo de equilibrio diplomático multilateral frente a Estados Unidos. Ese acercamiento a Brasil se estaba efectuando a expensas de su pertenencia a la Comunidad Andina, es decir de su vocación bolivariana. La Comunidad Sudamericana le permite, como en el caso de Bolivia o Perú, solucionar satisfactoriamente ese dilema.

Para Colombia, el asunto aparece menos definido, dado el "paquete" temático que la une actualmente a Estados Unidos. En efecto, las dos últimas administraciones colombianas han asumido como prioridad una asociación preferencial con Estados Unidos en temas tales como el tratamiento del conflicto, el comercio y las inversiones, la actividad diplomática y el modelo de desarrollo. Esta situación podría cambiar con gobiernos futuros, pero de momento tiende a mantenerse por algunos años. Sin embargo, la pertenencia andina y la necesidad que Colombia tiene de un buen nivel de relación con sus vecinos, hace que sea poco probable un aislamiento respecto de la Comunidad Sudamericana, asunto que sería, además, nefasto para el futuro de la capacidad de negociación internacional del país. Mucho depende de la aptitud de sus vecinos más importantes (Brasil, Venezuela y Perú) para aproximarla, mostrándose activos en la solución positiva de los temas del conflicto interno que afecta a Colombia.

El caso de prueba más reciente y significativo ha sido el óptimo ejercicio de los buenos oficios de Brasil y Perú en el incidente Colombia-Venezuela, propiciado por la aprehensión del "canciller" de las FARC en Caracas y su traslado a territorio colombiano. Todo indica que las autoridades colombianas no participaron en la operación inicial, sino que recibieron al aprehendido de manos venezolanas; pero el asunto adquirió proporciones de incidente mayor entre los dos países. La labor de varios gobiernos y organizaciones internacionales, pero en especial la de Brasil y Perú, fue muy importante no sólo porque uno hablaba a nombre del Mercosur y, el otro, de la presidencia de la CAN, sino por ser hoy las cabezas visibles de la integración sudamericana. Este caso ha sido muy importante para examinar la voluntad política de algunos socios principales de la Comunidad Sudamericana en ciernes.

Finalmente, para Surinam y Guyana la Comunidad es de la mayor importancia. Por la vía multilateral pueden equilibrar ligeramente la enorme asimetría de su relación con Brasil. Estos países asumen que buena parte de su futuro depende de una relación estructurada con sus vecinos sudamericanos, sin que ello sea un obstáculo para seguir manteniendo sus ventajas estratégicas de pertenencia a las redes metropolitanas (el Reino Unido y los Países Bajos). Por otra parte, Guyana ve el asunto también con buenos ojos, porque de paso se armonizan sus relaciones con Venezuela, que hasta hace poco tenía pretensiones sobre casi dos tercios de su territorio y, además, por el enorme potencial hidroeléctrico que representa para su propio desarrollo futuro y en relación con Brasil.

Para la Comunidad Andina, la existencia de una Comunidad Sudamericana, como está planteada, es muy importante porque permite una convergencia con el Mercosur, en lugar de la absorción pura y simple; además, porque puede servir de ejemplo en la parte institucional, bastante desarrollada en la CAN, y porque facilita futuras negociaciones de asociación con Europa. El poder real giraría alrededor de Brasil, pero en estricto sentido ha sido la CAN la que, en América del Sur, ha sostenido contra viento y marea la idea de un modelo europeo de integración para la región. Sin embargo, el procedimiento se parecería más en una primera instancia al implementado por el Mercosur, que no ha buscado sofisticación institucional.

Los países de la CAN tienen cierto peso específico en este proceso. Es cierto, como hemos dicho, que el gigante brasileño tiene cerca de 50% de la superficie, la población y el poderío económico de América del Sur, medido por el PIB. Pero en esos mismos rubros, la CAN representa aproximadamente 30% de América del Sur. Mientras tanto, los otros tres miembros del Mercosur totalizan sólo 20% de la superficie y 13% de la población y el PIB del subcontinente. Los países de la CAN podrían hacer valer ese peso específico en negociaciones internas. Ello explica la aprensión relativa con que algunos ciudadanos de Argentina, Uruguay y Paraguay ven el proceso de la CSN. También está de por medio que el Mercosur era su meta política, mientras que el proceso actual muestra que es un paso importante para una meta más amplia; y el hecho de que se tema incorporar en un proceso de integración a países políticamente inestables o conflictivos, como es el caso de los andinos, dada la polarización en Venezuela, el conflicto interno en Colombia y la inestabilidad política en Ecuador, Perú y Bolivia.

Sin embargo, para los otros socios del Mercosur, aparte de Brasil, la Comunidad sería importante por tres razones: 1) la incorporación plena de Chile en un proceso con ellos, asunto importante si se tienen en cuenta las inversiones recíprocas y las ventajas geopolíticas; 2) la posibilidad de tener una actividad mayor y positiva en la estabilización de sus vecinos del norte de América del Sur, por la vía de la promoción diplomática, los mercados, las inversiones y el desarrollo recíproco, y 3) en general, el incremento del potencial colectivo en negociaciones internacionales, con el "refuerzo" de los países andinos.

¿Y América Central y México?

Así, para todos los asociados, la Comunidad tiene importancia y ventajas, pese a que algunos países pueden encontrar más oportunidades, ya sea por razones estructurales o porque están mejor preparados para aprovecharlas. En este punto, cabe preguntarse si países como los centroamericanos y México pueden ser vinculados a este proceso. Los países centroamericanos parecen obtener en la actualidad mayor provecho de su asociación con los mercados de Estados Unidos y, eventualmente, de México; y en los dos casos, estamos hablando de acuerdos de libre comercio ya existentes, que refuerzan la adhesión preferencial a dichos mercados. En efecto, con las medidas restrictivas que la Unión Europea está desarrollando gradualmente, los intercambios de América Central con dicha región no parecerían tener una tendencia al incremento. Por su parte, la relación de los países centroamericanos con América del Sur es muy pequeña, salvo el comercio y las inversiones con Colombia y Venezuela, y sólo esporádicamente con otros países.

En cuanto a México, recordemos que es un "país TLCAN", geográficamente norteamericano, pero culturalmente latinoamericano. Sin embargo, su grado de asociación real con América Latina deja mucho que desear en los últimos años; las posiciones políticas y diplomáticas son menos coincidentes hoy que hace 20 años; su comercio exterior con toda América Latina no representa más allá de 4% de sus intercambios totales; su inscripción en el mundo parece estar dirigida hacia Estados Unidos y en una visión de largo plazo, quizás hacia la posible conformación de una Comunidad de América del Norte. Sin embargo, en la medida en que su soberanía dentro de América del Norte se vea expresada en el futuro, ante todo en el campo de la identidad cultural (como sucede con los países europeos dentro de la Unión), sería deseable para los propios intereses de los mexicanos una profundización de lazos con sus socios latinoamericanos. Una actuación diferente haría que, en el mediano plazo, pierda además influencia en América Central.

Los grandes retos

Volviendo a América del Sur propiamente dicha, y visto que para todos los países de la región la estructuración de una Comunidad es de la mayor importancia e incrementa las ventajas comparativas individuales, no hay que olvidar empero que, en la práctica, el camino hacia la construcción de una Comunidad no está libre de obstáculos y dificultades, algunas de ellas estructurales. Entre esas dificultades, y por ende retos para el proceso, podemos encontrar las siguientes.

Por lo que hace a los países miembro, cabe recordar que hoy podemos encontrar factores de "dispersión" en la Comunidad Andina, en especial en los casos de Colombia y Ecuador, que tienen un "paquete" de agenda muy amplio con Estados Unidos. Ese conjunto de temas incluye desde la seguridad hasta los montos generales de comercio, pasando por las inversiones, las migraciones, la formación de cuadros dirigentes, el modelo económico dirigido "hacia afuera", la vinculación de las exportaciones e incluso la dolarización de la moneda, como en el caso de Ecuador, sin olvidar la presencia activa de Estados Unidos con bases militares importantes en los dos países, establecidas en el curso de los últimos años. Esa relación preferente de estos dos países con Estados Unidos no implica necesariamente una imposibilidad para su vinculación a la CSN; de hecho han sido dos entusiastas firmantes de la Declaración de Cuzco. Lo que sucede es que, en la práctica, cuando menos deben compartir sus compromisos integracionistas, con el predominio de una relación bilateral con un socio no comunitario.

En cuanto a los socios del Mercosur, no se detectan allí fuerzas centrífugas al estilo de la CAN; solamente los mecanismos tradicionales de competencia entre Brasil y Argentina, y el hecho de que al disminuir el grado de proteccionismo de sus vecinos, la ventaja comparativa del comercio libre de Paraguay desciende automáticamente, limitando con ello las posibilidades financieras del país. Pero, en la visión de la asociación sudamericana propiamente dicha, encontramos algunas limitaciones. En efecto, si bien han apoyado el proceso y han firmado la Declaración, y con el tiempo verán la conveniencia de una asociación sudamericana en marcha, no puede menospreciarse el escepticismo moderado de algunos sectores en Argentina, Uruguay y Paraguay. Ello por dos razones; la primera, porque se piensa que el proceso puede responder más a una iniciativa brasileña con interés propio, y la segunda, porque temen que los objetivos del Mercosur cambien en la medida en que tendrán que apostar a un proceso de integración más amplio.

Otro obstáculo de importancia se refiere a las posibilidades reales de incrementar el comercio intragrupo. Como es sabido, y se puede apreciar claramente en la Unión Europea, el avance en el proceso de integración implica también el crecimiento gradual de los intercambios entre los socios, es decir, la creación gradual de un mercado comunitario; en Europa, ese mercado llega en promedio a dos tercios del total de las exportaciones de cada país. En el caso de los países miembros de la Comunidad Sudamericana, el comercio intragrupo es aún muy débil: no llega a 25% del total del comercio exterior total. El problema deriva del hecho de que el incremento del comercio intragrupo no puede obedecer a medidas unilaterales por parte de los Estados o de autoridades comunitarias; es cierto que un arancel externo común ayuda en ese proceso, pero requiere sustancia, proporcionada en lo fundamental por la complementariedad industrial, la facilitación de los intercambios por una apropiada infraestructura de puertos, comunicaciones y vías terrestres o fluviales, y la progresiva integración empresarial.

Por lo anterior, uno de los retos sustanciales de la construcción de la Comunidad, el del desarrollo y la unificación de la infraestructura en el corazón de América del Sur, no está exento de dificultades. Se trata de proyectos de gran envergadura y costo, con posibilidades de retribución de la inversión que se sitúan en el mediano y largo plazos; ello hace difícil (aunque no imposible), o quizás gravosa, la financiación por parte del sector privado. Tal vez el ejemplo mexicano, país en el cual se construyeron por concesión aproximadamente 8000 kilómetros de autopistas en el periodo salinista, deba ser tomado en cuenta. Pero para que esa inversión privada pueda ocurrir, debe tener una tasa de retorno de los montos invertidos en un tiempo razonablemente corto. Y en cuanto al sector público, que debe cumplir aquí una función fundamental, las dificultades de financiación provienen indirectamente de los múltiples acuerdos de los países con la banca multilateral y en particular con el Fondo Monetario Internacional (FMI). En efecto, en las cuentas del FMI, dichas inversiones oficiales, provenientes en lo fundamental de la emisión de bonos de deuda pública, o del recorte de las reservas nacionales, se contabilizan como "gasto público", y son vistas como un mecanismo que incrementa la deuda interna e incluso la internacional de un país. Por ello, eventualmente, podrían ir en contravía de algunos acuerdos del FMI con los respectivos países y alterarían algunos programas de austeridad fiscal. Existe pues, aquí, un reto financiero en el tema de la infraestructura.

Desde el punto de vista de las políticas y los problemas internos de los socios de la Comunidad, es importante anotar que es mala política pensar que una integración comunitaria proporcionará todas las soluciones a los problemas nacionales no resueltos; es cierto, sin embargo, que el proceso común puede ayudar a los socios, y que las carencias del desarrollo individual de cada país podrían verse minimizadas por la actividad de la CSN. Tal hecho sucedió en Europa con los países y regiones más pobres como Grecia, Portugal, o el sur de España o de Italia; dichas regiones han experimentado una elevación de su nivel de vida, en buena medida por la pertenencia comunitaria. Pues bien, en el proceso sudamericano pesan de momento la inestabilidad política de algunos de los países de la región (en especial los andinos) y la inestabilidad económica de otros, como Argentina y Perú. La situación general irá mejorando en la medida en que estas deficiencias por países se vayan subsanando. Pero no debe desconocerse que uno de los grandes retos de la Comunidad, como un todo, se refiere a la posibilidad de apoyar a los países o las regiones menos prósperas. Ello implica una relativa relocalización de parte de los ingresos de las regiones ricas: naturalmente, el reto se refiere a motivar a los sectores productivos y a la población de estas regiones a contribuir integralmente a la estabilización económica y política de cada uno de los asociados. Ello sólo será posible si se perciben avances y conveniencias en otros aspectos de la construcción comunitaria.

Lo anterior se basa en un proceso de convergencia que es necesario profundizar. Para que una Comunidad de integración funcione como tal, es indispensable un proyecto común que tenga como uno de sus instrumentos la convergencia de políticas macroeconómicas; sin ella, los países terminarían compitiendo de mala manera con sus socios. Así, son indispensables los parámetros de convergencia en esta dirección, con márgenes de lo que puede ser legítimamente aceptable para todos, a más de la implementación de mecanismos de sanción (es decir, de supranacionalidad). Por ahora, dicha convergencia no existe en el caso de los países sudamericanos; se trata sin duda de uno de los retos más serios de la construcción comunitaria.

Otro hecho importante es que la teoría del "regionalismo abierto" ha conducido a la existencia de acuerdos de integración (CAN por una parte y Mercosur por la otra) y de los acuerdos entre los países (Mercosur-Chile, Mercosur-Bolivia, Andinos-Brasil, Andinos-Argentina). Sin embargo, algunos de los países miembro de este proceso tienen importantes acuerdos con socios extracomunitarios. Podríamos citar, como los casos más importantes, los acuerdos de Colombia y Venezuela con México en el marco del G-3; de Chile y México, como acuerdo bilateral; de Chile, Perú, Ecuador y Colombia con Estados Unidos; de Paraguay con México, o los acuerdos económicos preferenciales de Venezuela con Cuba. Por ello, será necesario armonizar los acuerdos sudamericanos como un todo con los ya existentes, y los futuros entre algunos de los socios y otros actores extra-sudamericanos, en especial Estados Unidos y México. Ese proceso de armonización no puede tener una base exclusivamente normativa; es decir, no puede partir de la base jurídica de que los acuerdos de integración dura (América del Sur, o CAN, o Mercosur) deben primar per se sobre algunos acuerdos de libre comercio con actores extracomunitarios. Esto, que podría parecer una herejía jurídica, toma en cuenta que, mientras Estados Unidos siga siendo el principal socio comercial y de inversiones para algunos países latinoamericanos, los acuerdos con dicho socio no pueden ser excluidos o minimizados por otros acuerdos. En la práctica, será necesario idear fórmulas creativas que permitan a los actores particulares involucrados (los Países), un juego más libre que el existente en la Unión Europea, por ejemplo.

Existe otro factor extracomunitario que no podemos soslayar: hay que recordar que la potencia occidental más importante del siglo XX, Estados Unidos, auspició y promovió por intermedio de su gobierno la idea de una Europa fuerte, próspera y unida, pues ello era la condición necesaria de la competitividad e incluso de la supervivencia occidental durante la Guerra Fría. Dicho proceso ya no existe y, en el caso de América del Sur, no aparece como una posibilidad real en el futuro próximo. Al gobierno y a los empresarios de Estados Unidos parece interesarles más la configuración del ALCA y las redes de libre comercio bilaterales. Dado que no parece haber un interés de su parte en la integración sudamericana, corresponde a los sudamericanos mismos suplir esa falta y apoyo directos, e idear mecanismos de compatibilidad tanto con la integración europea como con el potencial norteamericano, así como con otros actores internacionales de importancia media. Es ingenuo pensar que América del Sur podrá ser próspera al margen de la gran potencia económica mundial; pero, por otra parte, tiene la obligación de diversificar su relación con el exterior hasta cierta medida. Ésta sería la que podríamos llamar una condición de "política exterior común" en el horizonte mediato.

Finalmente, en el campo de la cultura encontramos un aspecto fundamental que tiene que ver con la visión de las historias nacionales y su relación con los vecinos. En los textos históricos que han formado nuevas generaciones, la visión mutua Colombia-Venezuela, o Ecuador-Perú, o Chile-Argentina, o también Bolivia-Chile, o Argentina-Brasil ha sido tradicionalmente muy negativa. Si algún día se quiere construir una comunidad de América del Sur, cualquiera que sea su naturaleza en el futuro, una de las tareas prioritarias consistirá en propiciar un cambio sustancial en esa visión negativa del Otro, del vecino, a la manera como se fueron superando las visiones negativas entre Alemania y Francia, por ejemplo, o como se tendrán que superar entre México y Estados Unidos, si se pretende construir una comunidad en el norte del continente.

En síntesis, el proyecto de construcción de la Comunidad Sudamericana de Naciones es sin duda ambicioso, va más allá de los simples acuerdos de libre comercio, y representa una extraordinaria oportunidad política para la mayor parte de sus integrantes. Implica también un intento de redefinición estratégica en el continente americano. Su impacto puede ser importante para el futuro armonioso de las relaciones interamericanas. Sin embargo, el camino de la integración real, más allá de la retórica, no está exento de dificultades y de tareas monumentales que sobrepasan la simple voluntad política. Es necesario, en especial, afrontar los obstáculos estructurales o de largo plazo. Las próximas generaciones podrán juzgar si la actual estuvo a la altura de los retos planteados en la región.