Juan Manuel Gómez Robledo Verduzco
A lo largo de la historia de la participación de México en la Organización de las Naciones Unidas (ONU), nuestro país ha tenido una destacada actuación -- directa e indirecta -- en la labor del Consejo de Seguridad. En ocasiones como miembro no permanente de este órgano y siempre en busca de su mejor funcionamiento por medio del trabajo ejercido desde la Asamblea General, México se ha distinguido por su trabajo a la búsqueda de un Consejo de Seguridad (CSONU) transparente, eficiente y que responda a la cambiante realidad mundial.
En momentos en los que México ha comenzado sus labores de promoción de la candidatura para un asiento no permanente en el CSONU para el bienio 2009-2010, resulta conveniente analizar cuál ha sido el papel que ha desempeñado nuestro país en sus pasadas experiencias como miembro no permanente, además de contextualizar la actual candidatura en cuanto a la situación mundial del momento y, sobre todo, con base en los importantes cambios que el CSONU y la agenda internacional han sufrido en los últimos años, en especial desde el final de la Guerra Fría.
El Consejo de Seguridad en el siglo XXI
La Carta de las Naciones Unidas establece en su artículo 24 (capítulo V): "A fin de asegurar acción rápida y eficaz por parte de las Naciones Unidas, sus Miembros confieren al Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales, y reconocen que el Consejo de Seguridad actúa a nombre de ellos al desempeñar las funciones que le impone aquella responsabilidad". En este sentido, durante mucho tiempo las acciones del CSONU se limitaron a tratar asuntos relacionados con las denominadas "amenazas tradicionales" a la seguridad internacional, esencialmente conflictos armados internacionales, y, en todo caso, la labor del Consejo se veía limitada por la incapacidad de acción a la que daba lugar el mundo bipolar del momento. Con el final de la Guerra Fría, observamos un Consejo capaz de negociar y acordar acciones y cada vez más dispuesto a intervenir en la pacificación de conflictos, no sólo internacionales sino también internos. Recordemos que con la caída de la Unión Soviética el mundo presenció un impresionante aumento de conflictos internos en todo el mundo y, en consecuencia, un incremento importante de Operaciones de Mantenimiento de la Paz y otras acciones del Consejo, incluidas las acciones para la imposición de la paz y otras de carácter preventivo.
Hoy en día, el CSONU es distinto del Consejo de los años ochenta y noventa. Es un Consejo que ha aceptado la idea de la denominada "seguridad multidimensional", la cual sostiene la necesidad de atender otros asuntos determinantes de la seguridad internacional que incluye factores clave para lograr la estabilidad y paz mundial como la pobreza, el desarrollo económico, el medio ambiente, el tráfico de armas y el respeto a los derechos humanos. De acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas (capítulos VI y VII), el Consejo de Seguridad puede adoptar medidas para investigar cualquier situación susceptible de ser una amenaza a la paz, recomendar medidas para la solución pacífica de las controversias, autorizar misiones de asistencia humanitaria, imponer sanciones de todo tipo para modificar la conducta de un Estado y disponer el envío de fuerzas de imposición o mantenimiento de la paz, funciones que habían sido utilizadas sobre todo en sus acciones en pos de la resolución de conflictos. Sin embargo, al asumir una visión de prevención de conflictos basado en el entendimiento de las nuevas amenazas determinadas en el esquema de la seguridad multidimensional, amenazas que incluyen la violación grave a los derechos humanos, los desastres naturales y las pandemias, la persistencia de la pobreza extrema y la degradación ambiental, el terrorismo y el tráfico de armas, entre otros, el Consejo ha adoptado, de manera cada vez más importante, un papel legislativo y judicial. Sus resoluciones obligan a todos los Estados miembro de las Naciones Unidas a modificar sus legislaciones nacionales para adaptarlas a sus obligaciones internacionales e, incluso, por dar un ejemplo, a restringir su comercio internacional al congelar activos de individuos acusados de participar en actos terroristas.
Estas funciones asumidas por el Consejo de Seguridad se ven reflejados en sus órganos subsidiarios; entre ellos: a) la Comisión de Consolidación de la Paz, la cual depende tanto del CSONU como del Consejo Económico y Social, y se creó con el fin de lograr una mejor participación de las Naciones Unidas en la reconstrucción de países en situación de posconflicto, fenómeno en el que se ve cada vez más activa; b) los comités de sanciones, que establecen medidas coercitivas que van desde sanciones económicas hasta la intervención militar y de las cuales hay 14 activos; c) el comité de la lucha contra el terrorismo, el cual establece obligaciones a los Estados miembro de la ONU en cuanto a la lucha contra este fenómeno; d) el comité 1540, que establece la obligación de los Estados miembro a imponer sanciones a aquellos individuos o empresas que apoyen directa o indirectamente la proliferación de armamento nuclear, químico o biológico, y e) los tribunales especiales para la ex Yugoslavia y Rwanda.
El Consejo de Seguridad en el siglo XXI se dibuja como un órgano cada vez más activo en su toma de decisiones y campo de acción. Ante las consecuencias negativas de la globalización, como el terrorismo internacional, sólo el multilateralismo presenta opciones reales de acción y, se quiera o no, el CSONU ha tomado la iniciativa en la lucha contra muchos de estos males, por lo que su importancia se ha incrementado notablemente en el escenario mundial.
La participación de México en el Consejo de Seguridad
México ha ocupado un puesto no permanente en el Consejo de Seguridad en tres ocasiones: en 1946 y en los bienios 1980-1981 y 2002-2003. En cada uno de ellos, el país logró una participación propositiva, autónoma y acorde con sus intereses, obteniendo beneficios para el país y la comunidad internacional.
En especial, la participación en los bienios 1980-1981 y 2002-2003 demostró la viabilidad de llevar una política equilibrada y congruente con nuestros intereses de política exterior en episodios de gran polarización internacional. En el primer periodo la actuación de México se dio en el entorno de la Guerra Fría, la invasión soviética a Afganistán y los conflictos en Líbano. En la segunda ocasión, tuvo que lidiar con las secuelas de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington y la invasión estadounidense a Irak.
Entre las acciones que debemos recordar de las actuaciones de México en el Consejo de Seguridad se encuentran: Haber promovido en 1946 un proyecto de resolución que condenaba al régimen del general Francisco Franco en España, por considerarlo incompatible con los principios de la ONU y porque su presencia ponía en peligro la paz y la seguridad regionales. En 1980-1981, México defendió activamente el principio de la libre determinación de los pueblos, apoyando los procesos de descolonización de Namibia y Rodesia del Sur, ahora Zimbabwe, y, en el caso de Belice, participó en las negociaciones con el gobierno británico para alcanzar la independencia de ese país. Asimismo, México promovió el examen de la situación en Nicaragua por parte del Consejo de Seguridad, con el fin de que el tema no se tratara en la Organización de los Estados Americanos (OEA), foro que, por la naturaleza de su condición de miembro tiende a ser menos equilibrado en estos asuntos. México promovió iniciativas para buscar soluciones duraderas a los conflictos internacionales del momento: la crisis de Líbano, la independencia de Namibia, la oposición a la agresión sudafricana a los países de la llamada Línea del Frente, compuesta por Angola, Botswana, Lesoto, Mozambique, Tanzania, Zambia y Zimbabwe, y la situación de Medio Oriente. Nuestro país condenó las violaciones a los derechos humanos y a las libertades fundamentales del régimen del apartheid en Sudáfrica, y presidió el Comité del Consejo de Seguridad para el embargo de armas a ese país. Asimismo, cabe destacar que México fue el principal promotor de la resolución 479 (1980), la cual llamaba a la atención del CSONU el conflicto entre Irán e Irak.
En cuanto a la acción de México en el bienio 2002-2003, destaca su labor para asegurar una atención integral a los conflictos africanos, pasando de un enfoque de establecimiento de estrategias de contención, a la prevención del conflicto y a la creación de programas de reconstrucción post-conflicto y consolidación de la paz. También debemos recalcar la labor realizada para asegurar que, en toda resolución que el Consejo discutía en cuanto a la lucha contra el terrorismo, se asegurara mantener la perspectiva de respeto a los derechos humanos. En tiempos de cambio y reacomodo internacional, en los que se cuestionaron algunos de los mayores logros del derecho internacional en los últimos 20 años con el argumento de dar prioridad a la seguridad, acciones que como un ejemplo planteaban la doctrina del "ataque preventivo" como parte de la legítima defensa, México actuó como voz de mesura buscando que el fervor del momento no sacrificara los elementos que rigen el derecho del uso de la fuerza.
La reforma del Consejo de Seguridad
México ha tenido una actuación sobresaliente en sus anteriores participaciones en el CSONU. Sin embargo, también ha buscado incidir en las labores de este órgano desde la Asamblea General, en especial en la búsqueda de su necesaria reforma. El entorno internacional ha cambiado de manera importante desde la creación del CSONU. Sin embargo, fuera de un incremento en el número de sus miembros en 1965, que llevó el número de asientos no permanentes de 6 a 10, el Consejo no ha sabido adaptar su composición y operación para responder a los nuevos tiempos. El escenario internacional es cambiante por naturaleza: potencias internacionales se forman y desaparecen, el derecho internacional evoluciona y el número de Estados miembro de la ONU se ha incrementado considerablemente desde su creación. Sin embargo, la composición y las formas de trabajo del Consejo se han mantenido, al igual que sus métodos de trabajo.
Una posible reforma del CSONU no debe buscar únicamente el incremento del número de sus miembros, sino que requiere un cambio integral que lo vuelva más representativo, eficaz y transparente. En este sentido, la reforma del Consejo de Seguridad debe centrarse en garantizar la construcción del mejor sistema de seguridad colectiva posible para hacer frente a las nuevas amenazas que pesan sobre la seguridad mundial.
Incluso, si nos limitáramos a analizar la pertenencia al Consejo de Seguridad, podemos observar cómo la falta de reformas en este órgano atenta indirectamente contra su representatividad. Al fundarse la ONU en 1945, la Organización contaba con 51 miembros, de los cuales 11 participaban en el Consejo, es decir 21.56% de los miembros contaba con voto en ese órgano. Con la reforma de 1965, la pertenencia al Consejo subió a 15; sin embargo ante un total de 117 países miembro de la organización, únicamente 12.82% de los Estados partícipes se encontraban representados. Hoy en día la ONU cuenta con 192 Estados miembro, por lo que en el Consejo de Seguridad únicamente participa 7.8% de la pertenencia total. En consecuencia, durante la vida de la organización, en términos porcentuales la pertenencia al Consejo ha disminuido en dos tercios.
México forma parte del grupo núcleo del Movimiento Unidos por el Consenso (MUC) que incluye a Argentina, Canadá, Colombia, Costa Rica, España, Italia, Malta, Pakistán, San Marino y Turquía, cuya finalidad es promover, a través del consenso de los Estados miembro de las Naciones Unidas, una propuesta para lograr la reforma del Consejo. México ha establecido 10 criterios para una reforma del CSONU: 1) la necesidad de impulsar una reforma integral del Consejo de Seguridad, con el fin de que sea un órgano más representativo, eficaz y transparente; 2) la reforma del Consejo de Seguridad debe centrarse en garantizar la construcción del mejor sistema de seguridad colectiva posible; 3) el incremento de la pertenencia al Consejo de Seguridad con 10 nuevos asientos de miembros no permanentes, a ser elegidos por la Asamblea General conforme a la regla de la distribución geográfica equitativa; 4) estos 10 nuevos asientos no permanentes podrían ser de una duración mayor a los dos años que actualmente tienen los miembros electos del Consejo de Seguridad y con posibilidad de reelección inmediata; 5) México rechaza la creación de nuevos asientos de miembros permanentes y la extensión del privilegio del veto, pues considera que el incremento de nuevos asientos permanentes, además de acrecentar la concentración del poder en unos cuantos, conduciría a la parálisis del Consejo de Seguridad; 6) México demanda que los miembros del Consejo de Seguridad se sujeten a las reglas de la democracia, como corresponde a una Organización fundada en el principio de la igualdad jurídica de los Estados; 7) toda vez que el Consejo de Seguridad actúa a nombre de todos los Estados miembro de las Naciones Unidas, la elección y la reelección garantizan esta práctica democrática en la conformación del único órgano que emite decisiones de carácter obligatorio. Más aún, las elecciones periódicas permiten a la comunidad internacional preservar su derecho de remover o mantener a los países que ocupen dichos asientos en el Consejo de Seguridad, de acuerdo con las prioridades internacionales de cada momento histórico; 8) fomentar la rendición de cuentas de los miembros del Consejo a los demás miembros de la ONU. México considera que si se establecieran asientos permanentemente asignados a países en particular, se perdería el incentivo para que respondan y actúen en favor de los intereses generales de la comunidad internacional; 9) la reforma que impulsa México fomenta la equidad. Los 20 asientos no permanentes estarían disponibles para todos los miembros de la ONU. La rotación periódica de los asientos incrementaría las posibilidades de que los 192 países miembro de la organización participen con mayor frecuencia en la toma de decisiones colectivas, y 10) México seguirá trabajando, activa y constructivamente, en la promoción de la necesaria reforma del Consejo de Seguridad.
Estos criterios presentan quizá no la reforma ideal del CSONU, pero sí la mejor reforma posible. Su adopción podría dar lugar a un Consejo moderno que responda a las necesidades de la comunidad internacional, un Consejo que deberá mantener un proceso de reforma constante y democrática que permita su permanente adecuación y, por lo tanto, la importancia indispensable en la esfera internacional.
La candidatura mexicana a un asiento no permanente
De nuevo, México es candidato a ocupar un asiento no permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para el bienio 2009-2010. Tal candidatura fue presentada por el gobierno del presidente Fox y ratificada por el presidente Calderón. Nuestra participación en el CSONU responde a dos temas básicos: antes que nada, es una cuestión de convicción, pues el Consejo de Seguridad da a México una oportunidad de trabajar en pro de la solución pacífica de las controversias y la vigencia del derecho internacional, ambos conceptos básicos de nuestra política exterior y plasmados en nuestra Constitución. También permite que nuestro país tenga una oportunidad no sólo para trabajar por el bien de la comunidad internacional, sino para tener voz y también voto en la formulación de reglas internacionales que afectan, como se explicó anteriormente, cada vez de manera más directa a nuestro país.
En segundo lugar, la participación en el Consejo de Seguridad se ha convertido en una expresión de responsabilidad esperada por la comunidad internacional frente a aquellos países que muestran liderazgo regional y que se comportan con un grado de activismo como el que ha caracterizado a México. La comunidad internacional busca la participación de países como el nuestro que pueden facilitar el diálogo entre los países desarrollados y las economías emergentes, y no se entiende que mientras países como Argentina, Brasil e India, por mencionar sólo algunos, mantienen una participación recurrente en el CSONU, México todavía ve con recelo la suya.
Durante muchos años, la falta de participación en el CSONU fue para México una decisión estratégica basada en la polarización existente en el Consejo ante el panorama global de la Guerra Fría, una situación que ante nuestra vecindad y dependencia económica con Estados Unidos se consideraba demasiado riesgosa. Sin embargo, una política que en su momento fue acertada, no es necesariamente la correcta en el nuevo contexto internacional que, sin duda alguna, presenta más oportunidades que el que prevaleció hasta el inicio de la década de los noventa.
Nuestra participación en el Consejo de Seguridad nos permitirá trabajar en pos de acciones dirigidas a enfrentar, mediante la cooperación internacional y desde una perspectiva de prevención de los conflictos, muchos de los males que abaten a la región y en particular a nuestro país: lavado de dinero, corrupción, tráfico ilícito de armas, trata de personas, entre otros. Además, crea oportunidades para fortalecer el diálogo político al más alto nivel tanto con los miembros permanentes del Consejo, como con otros Estados, permitiendo el desarrollo de contactos que pueden aprovecharse para profundizar nuestra relación con esos países en otros temas.
La candidatura en el contexto latinoamericano
México ha establecido una política de reacercamiento con América Latina. El gobierno actual ha buscado reactivar la relación con aquellos países de la región con los que, por varias razones, existía una percepción de alejamiento. Dentro de este contexto, la candidatura mexicana al Consejo abre un nuevo escenario en el cual podemos abogar por preocupaciones regionales y colaborar con los países de la región.
Como ha mencionado la embajadora Olga Pellicer (México y el mundo, Porrúa, 2006), la ONU es el ámbito ideal para tejer alianzas con nuestro grupo regional. Estas alianzas pueden consolidarse mediante nuestra participación en el Consejo de Seguridad. La no participación en este órgano sería una señal de la renuencia de México a asumir las responsabilidades que la comunidad internacional espera de nuestro país, dejando espacios vacíos que tendrían que ser llenados por otros Estados.
Cabe recordar que el CSONU puede ofrecer oportunidades importantes también para el refuerzo de nuestras relaciones bilaterales. Durante 2002 tuvimos la fortuna de trabajar muy de cerca con Chile, quien ocupaba, al igual que México, un asiento no permanente. Nuestra relación dentro del Consejo se tradujo con el tiempo en una sociedad de trabajo que ha dado frutos importantes. En caso de ingresar al CSONU en 2009, coincidiríamos por un año con Costa Rica y probablemente con Brasil, candidato al bienio 2010-2011, durante el segundo año de nuestro mandato. De ser éste el caso, será una excelente oportunidad para estrechar los vínculos de nuestros países y buscar coincidencias en nuestro quehacer multilateral que podamos impulsar de manera conjunta. Además, cabe mencionar que, a diferencia de la candidatura para el bienio 2002-2003 donde México compitió con República Dominicana por el asiento no permanente que estaba disponible para la región, hasta ahora México es el único candidato a ocupar el puesto vacante para el bienio 2009-2010, lo que debería evitar enfrentamientos electorales con otros países latinoamericanos.
La relación con Estados Unidos
En experiencias pasadas hemos observado cómo nuestra participación en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas nos abre un nuevo marco de diálogo con nuestro vecino del norte, e incluso nos han permitido ver que compartimos posiciones comunes en muchos temas de la agenda internacional. Es importante recalcar que inclusive en los casos más complicados, en los que nuestros posicionamientos han sido divergentes como en la cuestión de Irak, las relaciones con Estados Unidos no se vieron afectadas más allá de las naturales tensiones dentro de las Naciones Unidas, que al final se superaron.
La molestia de Estados Unidos en el caso específico de Irak se explica por la forma en que México manejó el asunto más que por nuestra posición; en especial que el entonces presidente, Vicente Fox, anunciara en cadena nacional la intención de votar en contra de una posible resolución que autorizara el uso de la fuerza en Irak, resolución que nunca llegó a votarse en el Consejo de Seguridad; y ello ante el ambiente negativo creado por la tímida respuesta de México ante los ataques terroristas del 11-S en Nueva York y Washington. La falta de claridad y comunicación entre los gobiernos, más allá de nuestra posición, la cual era compartida por la mayoría de los miembros del Consejo, llevó a una tensión innecesaria.
Los acontecimientos en Irak demostrarían, con creces, lo correcto de la posición asumida entonces por México. Por historia y por convicción, México no puede permanecer indiferente frente al uso de la fuerza en violación de la Carta de las Naciones Unidas, donde quiera que ocurra. De la claridad y contundencia con la que expresemos nuestra defensa del derecho internacional depende la existencia de una política exterior autónoma.
La relación bilateral entre México y Estados Unidos es extensa, variada, compleja y, como en el caso de la mayoría de los vecinos, sujeta siempre a inevitables diferencias. No obstante, la maduración de esta relación nos lleva a saber manejar nuestras diferencias de manera seria, respetuosa y con amplia comunicación. La discusión franca de aquellos asuntos que nos dividan, pero aún más importante el encuentro en temas que nos unan, no puede sino reforzar el vínculo entre nuestros países.
Los objetivos de la participación de México
La agenda del Consejo de Seguridad está determinada, en buena medida, por las situaciones que se presentan en un momento dado. Sin embargo, la participación de México puede abrir espacios para fomentar el desarrollo del concepto multidimensional de la seguridad que permita enfrentar las nuevas amenazas como el terrorismo, el crimen transnacional organizado, la pobreza extrema, el deterioro ambiental y las violaciones a los derechos humanos, así como convocar iniciativas en materia de control de armamentos y desarme, con énfasis en las armas pequeñas y ligeras. México debe colocar el combate a la pobreza extrema como la estrategia clave en la construcción de la paz y la seguridad internacionales.
México deberá promover un enfoque equilibrado y constructivo en el tratamiento de los temas relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, de conformidad con el derecho internacional, y buscar que el enfoque de protección a los derechos humanos se aplique en todo asunto revisado por el Consejo de Seguridad. Además, se deberá promover la transparencia en la actuación del Consejo y una mayor rendición de cuentas frente al conjunto de los Estados miembro, es decir frente a la Asamblea General.
La participación de México en el CSONU refleja la voluntad del gobierno del presidente Calderón de utilizar la política exterior para promover la seguridad humana y el desarrollo humano sustentable. En este sentido, México podrá tener una activa participación en los debates temáticos que se ventilan dentro del consejo en torno a iniciativas sobre derechos humanos, democracia, medio ambiente, refugiados, discriminación, crimen transnacional organizado, desarme, energía y cambio climático, entre otros, todos ellos temas vinculados con el Plan Nacional de Desarrollo y prioritarios en nuestra agenda internacional.
México y el CSONU del siglo XXI
No cabe duda de que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas está viviendo un importante cambio, situación emanada de las respuestas que el mundo actual necesita del máximo órgano internacional dedicado al mantenimiento de la paz en todo el orbe. El nuevo paradigma que dirige la actuación del CSONU es, como suele suceder en las relaciones internacionales, incierto en cuanto a su temporalidad y profundidad. Pero está claro que el cambio es cada vez mayor y que nuestro país debe atender esta situación como asunto básico de su política exterior.
México seguirá trabajando en pos de un mejor CSONU, tanto desde la Asamblea General, sobre todo en cuanto a la reforma del CSONU, así como participando en él directamente cuando lo consideremos apropiado según las facultades que nos otorga el artículo 37 del reglamento provisional del Consejo de Seguridad, y con voz y voto cada vez que podamos actuar como miembro no permanente. La política exterior de un Estado se establece mediante una mezcla de sus convicciones y sus intereses. La participación de México en la Organización de las Naciones Unidas en general, y en su Consejo de Seguridad en particular, nos permite unir estos dos cauces y trabajar para el bien de México y de la comunidad internacional.
A lo largo de la historia de la participación de México en la Organización de las Naciones Unidas (ONU), nuestro país ha tenido una destacada actuación -- directa e indirecta -- en la labor del Consejo de Seguridad. En ocasiones como miembro no permanente de este órgano y siempre en busca de su mejor funcionamiento por medio del trabajo ejercido desde la Asamblea General, México se ha distinguido por su trabajo a la búsqueda de un Consejo de Seguridad (CSONU) transparente, eficiente y que responda a la cambiante realidad mundial.
En momentos en los que México ha comenzado sus labores de promoción de la candidatura para un asiento no permanente en el CSONU para el bienio 2009-2010, resulta conveniente analizar cuál ha sido el papel que ha desempeñado nuestro país en sus pasadas experiencias como miembro no permanente, además de contextualizar la actual candidatura en cuanto a la situación mundial del momento y, sobre todo, con base en los importantes cambios que el CSONU y la agenda internacional han sufrido en los últimos años, en especial desde el final de la Guerra Fría.
El Consejo de Seguridad en el siglo XXI
La Carta de las Naciones Unidas establece en su artículo 24 (capítulo V): "A fin de asegurar acción rápida y eficaz por parte de las Naciones Unidas, sus Miembros confieren al Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales, y reconocen que el Consejo de Seguridad actúa a nombre de ellos al desempeñar las funciones que le impone aquella responsabilidad". En este sentido, durante mucho tiempo las acciones del CSONU se limitaron a tratar asuntos relacionados con las denominadas "amenazas tradicionales" a la seguridad internacional, esencialmente conflictos armados internacionales, y, en todo caso, la labor del Consejo se veía limitada por la incapacidad de acción a la que daba lugar el mundo bipolar del momento. Con el final de la Guerra Fría, observamos un Consejo capaz de negociar y acordar acciones y cada vez más dispuesto a intervenir en la pacificación de conflictos, no sólo internacionales sino también internos. Recordemos que con la caída de la Unión Soviética el mundo presenció un impresionante aumento de conflictos internos en todo el mundo y, en consecuencia, un incremento importante de Operaciones de Mantenimiento de la Paz y otras acciones del Consejo, incluidas las acciones para la imposición de la paz y otras de carácter preventivo.
Hoy en día, el CSONU es distinto del Consejo de los años ochenta y noventa. Es un Consejo que ha aceptado la idea de la denominada "seguridad multidimensional", la cual sostiene la necesidad de atender otros asuntos determinantes de la seguridad internacional que incluye factores clave para lograr la estabilidad y paz mundial como la pobreza, el desarrollo económico, el medio ambiente, el tráfico de armas y el respeto a los derechos humanos. De acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas (capítulos VI y VII), el Consejo de Seguridad puede adoptar medidas para investigar cualquier situación susceptible de ser una amenaza a la paz, recomendar medidas para la solución pacífica de las controversias, autorizar misiones de asistencia humanitaria, imponer sanciones de todo tipo para modificar la conducta de un Estado y disponer el envío de fuerzas de imposición o mantenimiento de la paz, funciones que habían sido utilizadas sobre todo en sus acciones en pos de la resolución de conflictos. Sin embargo, al asumir una visión de prevención de conflictos basado en el entendimiento de las nuevas amenazas determinadas en el esquema de la seguridad multidimensional, amenazas que incluyen la violación grave a los derechos humanos, los desastres naturales y las pandemias, la persistencia de la pobreza extrema y la degradación ambiental, el terrorismo y el tráfico de armas, entre otros, el Consejo ha adoptado, de manera cada vez más importante, un papel legislativo y judicial. Sus resoluciones obligan a todos los Estados miembro de las Naciones Unidas a modificar sus legislaciones nacionales para adaptarlas a sus obligaciones internacionales e, incluso, por dar un ejemplo, a restringir su comercio internacional al congelar activos de individuos acusados de participar en actos terroristas.
Estas funciones asumidas por el Consejo de Seguridad se ven reflejados en sus órganos subsidiarios; entre ellos: a) la Comisión de Consolidación de la Paz, la cual depende tanto del CSONU como del Consejo Económico y Social, y se creó con el fin de lograr una mejor participación de las Naciones Unidas en la reconstrucción de países en situación de posconflicto, fenómeno en el que se ve cada vez más activa; b) los comités de sanciones, que establecen medidas coercitivas que van desde sanciones económicas hasta la intervención militar y de las cuales hay 14 activos; c) el comité de la lucha contra el terrorismo, el cual establece obligaciones a los Estados miembro de la ONU en cuanto a la lucha contra este fenómeno; d) el comité 1540, que establece la obligación de los Estados miembro a imponer sanciones a aquellos individuos o empresas que apoyen directa o indirectamente la proliferación de armamento nuclear, químico o biológico, y e) los tribunales especiales para la ex Yugoslavia y Rwanda.
El Consejo de Seguridad en el siglo XXI se dibuja como un órgano cada vez más activo en su toma de decisiones y campo de acción. Ante las consecuencias negativas de la globalización, como el terrorismo internacional, sólo el multilateralismo presenta opciones reales de acción y, se quiera o no, el CSONU ha tomado la iniciativa en la lucha contra muchos de estos males, por lo que su importancia se ha incrementado notablemente en el escenario mundial.
La participación de México en el Consejo de Seguridad
México ha ocupado un puesto no permanente en el Consejo de Seguridad en tres ocasiones: en 1946 y en los bienios 1980-1981 y 2002-2003. En cada uno de ellos, el país logró una participación propositiva, autónoma y acorde con sus intereses, obteniendo beneficios para el país y la comunidad internacional.
En especial, la participación en los bienios 1980-1981 y 2002-2003 demostró la viabilidad de llevar una política equilibrada y congruente con nuestros intereses de política exterior en episodios de gran polarización internacional. En el primer periodo la actuación de México se dio en el entorno de la Guerra Fría, la invasión soviética a Afganistán y los conflictos en Líbano. En la segunda ocasión, tuvo que lidiar con las secuelas de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington y la invasión estadounidense a Irak.
Entre las acciones que debemos recordar de las actuaciones de México en el Consejo de Seguridad se encuentran: Haber promovido en 1946 un proyecto de resolución que condenaba al régimen del general Francisco Franco en España, por considerarlo incompatible con los principios de la ONU y porque su presencia ponía en peligro la paz y la seguridad regionales. En 1980-1981, México defendió activamente el principio de la libre determinación de los pueblos, apoyando los procesos de descolonización de Namibia y Rodesia del Sur, ahora Zimbabwe, y, en el caso de Belice, participó en las negociaciones con el gobierno británico para alcanzar la independencia de ese país. Asimismo, México promovió el examen de la situación en Nicaragua por parte del Consejo de Seguridad, con el fin de que el tema no se tratara en la Organización de los Estados Americanos (OEA), foro que, por la naturaleza de su condición de miembro tiende a ser menos equilibrado en estos asuntos. México promovió iniciativas para buscar soluciones duraderas a los conflictos internacionales del momento: la crisis de Líbano, la independencia de Namibia, la oposición a la agresión sudafricana a los países de la llamada Línea del Frente, compuesta por Angola, Botswana, Lesoto, Mozambique, Tanzania, Zambia y Zimbabwe, y la situación de Medio Oriente. Nuestro país condenó las violaciones a los derechos humanos y a las libertades fundamentales del régimen del apartheid en Sudáfrica, y presidió el Comité del Consejo de Seguridad para el embargo de armas a ese país. Asimismo, cabe destacar que México fue el principal promotor de la resolución 479 (1980), la cual llamaba a la atención del CSONU el conflicto entre Irán e Irak.
En cuanto a la acción de México en el bienio 2002-2003, destaca su labor para asegurar una atención integral a los conflictos africanos, pasando de un enfoque de establecimiento de estrategias de contención, a la prevención del conflicto y a la creación de programas de reconstrucción post-conflicto y consolidación de la paz. También debemos recalcar la labor realizada para asegurar que, en toda resolución que el Consejo discutía en cuanto a la lucha contra el terrorismo, se asegurara mantener la perspectiva de respeto a los derechos humanos. En tiempos de cambio y reacomodo internacional, en los que se cuestionaron algunos de los mayores logros del derecho internacional en los últimos 20 años con el argumento de dar prioridad a la seguridad, acciones que como un ejemplo planteaban la doctrina del "ataque preventivo" como parte de la legítima defensa, México actuó como voz de mesura buscando que el fervor del momento no sacrificara los elementos que rigen el derecho del uso de la fuerza.
La reforma del Consejo de Seguridad
México ha tenido una actuación sobresaliente en sus anteriores participaciones en el CSONU. Sin embargo, también ha buscado incidir en las labores de este órgano desde la Asamblea General, en especial en la búsqueda de su necesaria reforma. El entorno internacional ha cambiado de manera importante desde la creación del CSONU. Sin embargo, fuera de un incremento en el número de sus miembros en 1965, que llevó el número de asientos no permanentes de 6 a 10, el Consejo no ha sabido adaptar su composición y operación para responder a los nuevos tiempos. El escenario internacional es cambiante por naturaleza: potencias internacionales se forman y desaparecen, el derecho internacional evoluciona y el número de Estados miembro de la ONU se ha incrementado considerablemente desde su creación. Sin embargo, la composición y las formas de trabajo del Consejo se han mantenido, al igual que sus métodos de trabajo.
Una posible reforma del CSONU no debe buscar únicamente el incremento del número de sus miembros, sino que requiere un cambio integral que lo vuelva más representativo, eficaz y transparente. En este sentido, la reforma del Consejo de Seguridad debe centrarse en garantizar la construcción del mejor sistema de seguridad colectiva posible para hacer frente a las nuevas amenazas que pesan sobre la seguridad mundial.
Incluso, si nos limitáramos a analizar la pertenencia al Consejo de Seguridad, podemos observar cómo la falta de reformas en este órgano atenta indirectamente contra su representatividad. Al fundarse la ONU en 1945, la Organización contaba con 51 miembros, de los cuales 11 participaban en el Consejo, es decir 21.56% de los miembros contaba con voto en ese órgano. Con la reforma de 1965, la pertenencia al Consejo subió a 15; sin embargo ante un total de 117 países miembro de la organización, únicamente 12.82% de los Estados partícipes se encontraban representados. Hoy en día la ONU cuenta con 192 Estados miembro, por lo que en el Consejo de Seguridad únicamente participa 7.8% de la pertenencia total. En consecuencia, durante la vida de la organización, en términos porcentuales la pertenencia al Consejo ha disminuido en dos tercios.
México forma parte del grupo núcleo del Movimiento Unidos por el Consenso (MUC) que incluye a Argentina, Canadá, Colombia, Costa Rica, España, Italia, Malta, Pakistán, San Marino y Turquía, cuya finalidad es promover, a través del consenso de los Estados miembro de las Naciones Unidas, una propuesta para lograr la reforma del Consejo. México ha establecido 10 criterios para una reforma del CSONU: 1) la necesidad de impulsar una reforma integral del Consejo de Seguridad, con el fin de que sea un órgano más representativo, eficaz y transparente; 2) la reforma del Consejo de Seguridad debe centrarse en garantizar la construcción del mejor sistema de seguridad colectiva posible; 3) el incremento de la pertenencia al Consejo de Seguridad con 10 nuevos asientos de miembros no permanentes, a ser elegidos por la Asamblea General conforme a la regla de la distribución geográfica equitativa; 4) estos 10 nuevos asientos no permanentes podrían ser de una duración mayor a los dos años que actualmente tienen los miembros electos del Consejo de Seguridad y con posibilidad de reelección inmediata; 5) México rechaza la creación de nuevos asientos de miembros permanentes y la extensión del privilegio del veto, pues considera que el incremento de nuevos asientos permanentes, además de acrecentar la concentración del poder en unos cuantos, conduciría a la parálisis del Consejo de Seguridad; 6) México demanda que los miembros del Consejo de Seguridad se sujeten a las reglas de la democracia, como corresponde a una Organización fundada en el principio de la igualdad jurídica de los Estados; 7) toda vez que el Consejo de Seguridad actúa a nombre de todos los Estados miembro de las Naciones Unidas, la elección y la reelección garantizan esta práctica democrática en la conformación del único órgano que emite decisiones de carácter obligatorio. Más aún, las elecciones periódicas permiten a la comunidad internacional preservar su derecho de remover o mantener a los países que ocupen dichos asientos en el Consejo de Seguridad, de acuerdo con las prioridades internacionales de cada momento histórico; 8) fomentar la rendición de cuentas de los miembros del Consejo a los demás miembros de la ONU. México considera que si se establecieran asientos permanentemente asignados a países en particular, se perdería el incentivo para que respondan y actúen en favor de los intereses generales de la comunidad internacional; 9) la reforma que impulsa México fomenta la equidad. Los 20 asientos no permanentes estarían disponibles para todos los miembros de la ONU. La rotación periódica de los asientos incrementaría las posibilidades de que los 192 países miembro de la organización participen con mayor frecuencia en la toma de decisiones colectivas, y 10) México seguirá trabajando, activa y constructivamente, en la promoción de la necesaria reforma del Consejo de Seguridad.
Estos criterios presentan quizá no la reforma ideal del CSONU, pero sí la mejor reforma posible. Su adopción podría dar lugar a un Consejo moderno que responda a las necesidades de la comunidad internacional, un Consejo que deberá mantener un proceso de reforma constante y democrática que permita su permanente adecuación y, por lo tanto, la importancia indispensable en la esfera internacional.
La candidatura mexicana a un asiento no permanente
De nuevo, México es candidato a ocupar un asiento no permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para el bienio 2009-2010. Tal candidatura fue presentada por el gobierno del presidente Fox y ratificada por el presidente Calderón. Nuestra participación en el CSONU responde a dos temas básicos: antes que nada, es una cuestión de convicción, pues el Consejo de Seguridad da a México una oportunidad de trabajar en pro de la solución pacífica de las controversias y la vigencia del derecho internacional, ambos conceptos básicos de nuestra política exterior y plasmados en nuestra Constitución. También permite que nuestro país tenga una oportunidad no sólo para trabajar por el bien de la comunidad internacional, sino para tener voz y también voto en la formulación de reglas internacionales que afectan, como se explicó anteriormente, cada vez de manera más directa a nuestro país.
En segundo lugar, la participación en el Consejo de Seguridad se ha convertido en una expresión de responsabilidad esperada por la comunidad internacional frente a aquellos países que muestran liderazgo regional y que se comportan con un grado de activismo como el que ha caracterizado a México. La comunidad internacional busca la participación de países como el nuestro que pueden facilitar el diálogo entre los países desarrollados y las economías emergentes, y no se entiende que mientras países como Argentina, Brasil e India, por mencionar sólo algunos, mantienen una participación recurrente en el CSONU, México todavía ve con recelo la suya.
Durante muchos años, la falta de participación en el CSONU fue para México una decisión estratégica basada en la polarización existente en el Consejo ante el panorama global de la Guerra Fría, una situación que ante nuestra vecindad y dependencia económica con Estados Unidos se consideraba demasiado riesgosa. Sin embargo, una política que en su momento fue acertada, no es necesariamente la correcta en el nuevo contexto internacional que, sin duda alguna, presenta más oportunidades que el que prevaleció hasta el inicio de la década de los noventa.
Nuestra participación en el Consejo de Seguridad nos permitirá trabajar en pos de acciones dirigidas a enfrentar, mediante la cooperación internacional y desde una perspectiva de prevención de los conflictos, muchos de los males que abaten a la región y en particular a nuestro país: lavado de dinero, corrupción, tráfico ilícito de armas, trata de personas, entre otros. Además, crea oportunidades para fortalecer el diálogo político al más alto nivel tanto con los miembros permanentes del Consejo, como con otros Estados, permitiendo el desarrollo de contactos que pueden aprovecharse para profundizar nuestra relación con esos países en otros temas.
La candidatura en el contexto latinoamericano
México ha establecido una política de reacercamiento con América Latina. El gobierno actual ha buscado reactivar la relación con aquellos países de la región con los que, por varias razones, existía una percepción de alejamiento. Dentro de este contexto, la candidatura mexicana al Consejo abre un nuevo escenario en el cual podemos abogar por preocupaciones regionales y colaborar con los países de la región.
Como ha mencionado la embajadora Olga Pellicer (México y el mundo, Porrúa, 2006), la ONU es el ámbito ideal para tejer alianzas con nuestro grupo regional. Estas alianzas pueden consolidarse mediante nuestra participación en el Consejo de Seguridad. La no participación en este órgano sería una señal de la renuencia de México a asumir las responsabilidades que la comunidad internacional espera de nuestro país, dejando espacios vacíos que tendrían que ser llenados por otros Estados.
Cabe recordar que el CSONU puede ofrecer oportunidades importantes también para el refuerzo de nuestras relaciones bilaterales. Durante 2002 tuvimos la fortuna de trabajar muy de cerca con Chile, quien ocupaba, al igual que México, un asiento no permanente. Nuestra relación dentro del Consejo se tradujo con el tiempo en una sociedad de trabajo que ha dado frutos importantes. En caso de ingresar al CSONU en 2009, coincidiríamos por un año con Costa Rica y probablemente con Brasil, candidato al bienio 2010-2011, durante el segundo año de nuestro mandato. De ser éste el caso, será una excelente oportunidad para estrechar los vínculos de nuestros países y buscar coincidencias en nuestro quehacer multilateral que podamos impulsar de manera conjunta. Además, cabe mencionar que, a diferencia de la candidatura para el bienio 2002-2003 donde México compitió con República Dominicana por el asiento no permanente que estaba disponible para la región, hasta ahora México es el único candidato a ocupar el puesto vacante para el bienio 2009-2010, lo que debería evitar enfrentamientos electorales con otros países latinoamericanos.
La relación con Estados Unidos
En experiencias pasadas hemos observado cómo nuestra participación en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas nos abre un nuevo marco de diálogo con nuestro vecino del norte, e incluso nos han permitido ver que compartimos posiciones comunes en muchos temas de la agenda internacional. Es importante recalcar que inclusive en los casos más complicados, en los que nuestros posicionamientos han sido divergentes como en la cuestión de Irak, las relaciones con Estados Unidos no se vieron afectadas más allá de las naturales tensiones dentro de las Naciones Unidas, que al final se superaron.
La molestia de Estados Unidos en el caso específico de Irak se explica por la forma en que México manejó el asunto más que por nuestra posición; en especial que el entonces presidente, Vicente Fox, anunciara en cadena nacional la intención de votar en contra de una posible resolución que autorizara el uso de la fuerza en Irak, resolución que nunca llegó a votarse en el Consejo de Seguridad; y ello ante el ambiente negativo creado por la tímida respuesta de México ante los ataques terroristas del 11-S en Nueva York y Washington. La falta de claridad y comunicación entre los gobiernos, más allá de nuestra posición, la cual era compartida por la mayoría de los miembros del Consejo, llevó a una tensión innecesaria.
Los acontecimientos en Irak demostrarían, con creces, lo correcto de la posición asumida entonces por México. Por historia y por convicción, México no puede permanecer indiferente frente al uso de la fuerza en violación de la Carta de las Naciones Unidas, donde quiera que ocurra. De la claridad y contundencia con la que expresemos nuestra defensa del derecho internacional depende la existencia de una política exterior autónoma.
La relación bilateral entre México y Estados Unidos es extensa, variada, compleja y, como en el caso de la mayoría de los vecinos, sujeta siempre a inevitables diferencias. No obstante, la maduración de esta relación nos lleva a saber manejar nuestras diferencias de manera seria, respetuosa y con amplia comunicación. La discusión franca de aquellos asuntos que nos dividan, pero aún más importante el encuentro en temas que nos unan, no puede sino reforzar el vínculo entre nuestros países.
Los objetivos de la participación de México
La agenda del Consejo de Seguridad está determinada, en buena medida, por las situaciones que se presentan en un momento dado. Sin embargo, la participación de México puede abrir espacios para fomentar el desarrollo del concepto multidimensional de la seguridad que permita enfrentar las nuevas amenazas como el terrorismo, el crimen transnacional organizado, la pobreza extrema, el deterioro ambiental y las violaciones a los derechos humanos, así como convocar iniciativas en materia de control de armamentos y desarme, con énfasis en las armas pequeñas y ligeras. México debe colocar el combate a la pobreza extrema como la estrategia clave en la construcción de la paz y la seguridad internacionales.
México deberá promover un enfoque equilibrado y constructivo en el tratamiento de los temas relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, de conformidad con el derecho internacional, y buscar que el enfoque de protección a los derechos humanos se aplique en todo asunto revisado por el Consejo de Seguridad. Además, se deberá promover la transparencia en la actuación del Consejo y una mayor rendición de cuentas frente al conjunto de los Estados miembro, es decir frente a la Asamblea General.
La participación de México en el CSONU refleja la voluntad del gobierno del presidente Calderón de utilizar la política exterior para promover la seguridad humana y el desarrollo humano sustentable. En este sentido, México podrá tener una activa participación en los debates temáticos que se ventilan dentro del consejo en torno a iniciativas sobre derechos humanos, democracia, medio ambiente, refugiados, discriminación, crimen transnacional organizado, desarme, energía y cambio climático, entre otros, todos ellos temas vinculados con el Plan Nacional de Desarrollo y prioritarios en nuestra agenda internacional.
México y el CSONU del siglo XXI
No cabe duda de que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas está viviendo un importante cambio, situación emanada de las respuestas que el mundo actual necesita del máximo órgano internacional dedicado al mantenimiento de la paz en todo el orbe. El nuevo paradigma que dirige la actuación del CSONU es, como suele suceder en las relaciones internacionales, incierto en cuanto a su temporalidad y profundidad. Pero está claro que el cambio es cada vez mayor y que nuestro país debe atender esta situación como asunto básico de su política exterior.
México seguirá trabajando en pos de un mejor CSONU, tanto desde la Asamblea General, sobre todo en cuanto a la reforma del CSONU, así como participando en él directamente cuando lo consideremos apropiado según las facultades que nos otorga el artículo 37 del reglamento provisional del Consejo de Seguridad, y con voz y voto cada vez que podamos actuar como miembro no permanente. La política exterior de un Estado se establece mediante una mezcla de sus convicciones y sus intereses. La participación de México en la Organización de las Naciones Unidas en general, y en su Consejo de Seguridad en particular, nos permite unir estos dos cauces y trabajar para el bien de México y de la comunidad internacional.
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