Maria Regina Soares de Lima
Hacer política de la geografía
Sólo desde hace poco es posible decir que Brasil ha podido realizar con éxito la tarea de hacer política en su geografía, ya que hasta prácticamente la segunda mitad del siglo XX su inserción en la región sudamericana se pautaba más de acuerdo con el doble patrón de rivalidad hacia el Sur e indiferencia hacia el Norte. Este retorno ocurre en el contexto de la Posguerra Fría y de la restauración de la democracia en el continente, con el fin de la rivalidad y el inicio de un amplio proyecto común con Argentina, que tuvo su punto de partida en 1986 con el establecimiento de un Programa de Cooperación y que redundaría en la constitución del Mercosur en 1991. Para ese cambio de enfoque resultó crucial la firma de los acuerdos de salvaguardas nucleares, que solucionaron el dilema de seguridad argentino respecto a las intenciones de hegemonía brasileña percibidas en el área del Plata.
Aun en el ámbito de las iniciativas diplomáticas para reiterar el compromiso con la integración regional, surgió la propuesta de constituir el Área de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA) durante el gobierno de Itamar Franco, en contraposición a la propuesta de formación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA); el lanzamiento de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) desde el gobierno de Fernando Henrique Cardoso y, finalmente, la constitución en 2004, con Lula en la presidencia, de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), después denominada UNASUR, uniendo al Mercosur con la Comunidad Andina.
Durante el primer mandato del gobierno de Lula se eligió a América del Sur como punto de partida para una nueva inserción de Brasil en el sistema internacional. En ese concepto de política, el fortalecimiento regional pasaba por reconstruir el Mercosur y ampliarlo hacia Chile y la Comunidad Andina. La principal innovación estratégica de la política sudamericana de Lula fue el énfasis en el plano político. En la perspectiva de la política externa del gobierno, el fortalecimiento de la región contribuiría a crear polos de poder alternativos en un mundo todavía unipolar. También como novedad, Brasil se dispuso a participar en la solución de conflictos y crisis políticas regionales, para evitar acciones unilaterales de Estados Unidos. Otra innovación de la política sudamericana del país fue un nuevo concepto y práctica de la integración con base en la idea de la integración física y productiva de la región. Este modelo multidimensional puede concebirse distinto del comercial, que dominó en los años noventa.
Finalmente, el tercer elemento distintivo de la política sudamericana en la actualidad es que no sólo expresa la voluntad política del gobierno de Lula a favor de la integración regional, sino que también responde a una nueva y diversificada configuración de intereses en el país. En primer lugar, en los últimos años, se produjo un cambio de escala y de naturaleza de la presencia económica de Brasil, conforme la zona se volvió no sólo un espacio para la inversión directa de multinacionales brasileñas en sectores económicos diversos, sino que también se consolidó como un destino significativo de las exportaciones de mayor valor agregado. Otro aspecto de la presencia brasileña en la región son las comunidades establecidas en algunos países fronterizos, migración que combina el patrón tradicional -- donde se destaca Paraguay como destino significativo de esas corrientes -- , pero también la instalación de brasileños en las fronteras agrícolas con los vecinos andinos, como Bolivia. Por último, la creciente porosidad de las fronteras, en especial las del norte, también constituye un elemento nuevo, ya que genera problemas de control fronterizo que se expresan tanto en relación con el control sanitario sobre las actividades agrícolas y agropecuarias como con el crecimiento del tráfico de productos ilícitos, que contribuye al aumento de la violencia y la delincuencia organizada en los grandes centros urbanos. Los movimientos e intereses brasileños en América del Sur son, por lo tanto, crecientes, diversificados y no coordinados.
Desafíos a la política exterior brasileña en América del sur
Podría pensarse en dos tipos de liderazgo. El primero de ellos, el liderazgo hegemónico, se asocia a la provisión, por parte del actor con más recursos materiales, de bienes colectivos a una comunidad delimitada. En la segunda modalidad de liderazgo, el éxito de las instituciones de integración depende no sólo del potencial de los beneficios económicos y la demanda de los grandes actores del mercado, sino también de la existencia de un pivote regional (regional paymaster) cuya cooperación es percibida por el resto como más importante que la de todos los demás.
La capacidad de liderazgo regional brasileño depende, en consecuencia, de las dinámicas regionales y las expectativas de los demás países, y también de las condiciones internas y la capacidad de coordinación de los objetivos de política regional. A partir de estas observaciones, sugiero que el liderazgo estructural exitoso sea la capacidad del gobernante para conseguir que los niveles interno y regional coincidan, construyendo un conjunto de iniciativas cooperativas, aceptadas tanto por sus bases electorales internas como por sus socios regionales.
Desafíos regionales
En el caso de América del Sur, el liderazgo potencial de Brasil enfrenta dos desafíos: 1) cómo impedir que la propuesta de tratados de libre comercio (TLC) bilaterales ofrecidos por Estados Unidos y otros países fuera de la región se vuelvan el patrón dominante del regionalismo en el área, lo que haría inviable al Mercosur, y 2) cómo enfrentar la diplomacia del petróleo de Hugo Chávez, que otorga a Venezuela una capacidad de actuación prácticamente ilimitada y autónoma.
En el primer caso, no se trata de oponerse a la acción estadounidense sino de neutralizar la atracción que el acceso a su mercado ejerce sobre los socios menores del Mercosur. Para éstos, los inconvenientes potenciales de su adhesión a los TLC no se definen en los mismos términos que para Brasil, que evalúa su acceso a ese mercado según los objetivos de política industrial activa a los que debería renunciar. En el caso de la diplomacia de Chávez, el desafío consiste en atraer a Venezuela al proyecto brasileño de integración explorando, por ejemplo, las múltiples áreas de cooperación en el plano energético. La entrada de Venezuela en el Mercosur se propuso justamente como objetivo alinear a ese país en un proyecto más coordinado y pragmático de integración, que no pasa necesariamente por adherir a una misma línea política e ideológica entre los socios.
Otros factores perturbadores de la coordinación regional son, por un lado, la movilización y la politización gradual de la sociedad civil, que ayuda a corroer estructuras concentradas de poder político y que, naturalmente, dificulta la coordinación regional, ya que los gobernantes privilegian la atención de las demandas de su respectiva base electoral, independientemente del efecto que produzcan sobre la cooperación regional. La disputa entre Brasil y Bolivia tuvo esa marca de origen. Al nacionalizar los hidrocarburos ya desde el inicio de su mandato, Morales cumplía una promesa de campaña en una cuestión de enorme importancia para su país. De la misma forma, la reacción belicosa de la sociedad brasileña obedeció también a motivaciones político-electorales, al considerar como conciliadora la respuesta del gobierno de Lula, vista no como una tentativa de limitar y contener el conflicto sino como un gesto de debilidad y apaciguamiento.
La democratización política, sumada al nacionalismo de los recursos naturales generado por su valorización en el mercado mundial, tiende a crear tensiones regionales en un contexto de acentuada asimetría estructural en América del Sur. En ese contexto, las iniciativas de mediación en crisis institucionales ganan legitimidad cuando se realizan en el marco de un esfuerzo multilateral con la participación de varios países.
La falta de instituciones de este tipo es por cierto una de las muestras de los límites del liderazgo brasileño y, al mismo tiempo, dificulta todavía más el ejercicio de coordinación regional por parte de Brasil. En realidad, el componente soberanista, concebido como la escasa disposición para delegar poder a instancias multilaterales, es fuerte en la cultura internacional brasileña.
En suma, tres elementos convergen para obstaculizar la coordinación regional por parte de Brasil. En primer lugar, la existencia de otras alternativas de cooperación, lo que aumenta la capacidad de negociación de los países menores, permite entender la importancia que ha alcanzado ahora el tema de la asimetría estructural en relación con los socios menores del Mercosur y, específicamente, frente a la posibilidad de que Uruguay se retire del bloque regional. De la misma manera, la alternativa de la cooperación con Venezuela amplió el margen de maniobra de países como Bolivia en su relación bilateral con Brasil.
Otro elemento que dificulta la coordinación regional se vincula con la diferencia de escala entre Brasil y los demás países. Esta diferencia genera un efecto perverso más allá del temor de la hegemonía brasileña. Por tradición diplomática y como consecuencia del diferencial de tamaño, Brasil siempre procuró sus alianzas equilibradoras fuera de la región. En sentido inverso, la tradición diplomática entre los demás países sudamericanos ha sido buscar alianzas equilibradoras dentro de la misma región.
Finalmente, la inclusión de temas regionales y de política exterior en el ciclo político electoral de los países sudamericanos, además de contribuir a enardecer las divergencias bilaterales, retira de la cooperación cualquier perspectiva de futuro y la inserta en los cálculos políticos de corto plazo de los gobernantes, lo que daña claramente el sendero de la integración regional que, para resultar exitosa, debe convertirse en tarea de largo plazo de los Estados.
Desafíos en la coordinación interna
Con respecto a los factores limitativos internos, tres conjuntos de temas me parecen significativos. En primer lugar, el desfase entre las capacidades agregadas del país y su distribución social, por un lado, y por otro el reflejo de esta asimetría en la opinión pública en general. En valores absolutos, el tamaño del país supone cerca de la mitad del de la región; aun así, al comparar la distribución de indicadores socioeconómicos internos, el retrato resultante pone a Brasil al lado de los países medianos de la región. Sus dimensiones son continentales, y la concentración de recursos y activos es de tal nivel que la perspectiva de ejercicio del liderazgo hegemónico en la región tiende a generar un dilema distributivo en las élites y la opinión pública brasileña en general, aún más en un país cuya cultura política internacional está muy volcada hacia sus propios problemas.
Un segundo conjunto de temas se refiere a la cohesión y la coordinación en la puesta en marcha en el ámbito interno de las políticas regionales. Aunque Brasil disponga de un cuerpo diplomático profesional, elogiado por su capacidad de negociación internacional, la estructura del Estado brasileño no está configurada para una política de integración activa y crecen las dificultades de cohesión para implantar internamente iniciativas de política externa que involucran tanto al conflicto entre las orientaciones restrictivas y fiscalistas de las autoridades económicas y los objetivos desarrollistas de la política exterior como a la falta de coordinación interburocrática, debido a la inexistencia de una agencia que articule las decisiones externas con su implementación interna. Estas dificultades se agravan por la dispersión de los poderes legislativos entre los poderes de la República y la organización federativa del sistema político brasileño, que se traducen en numerosos puntos de veto en relación con las iniciativas cooperativas y en el consecuente proteccionismo difuso enfrentado por las exportaciones de los socios comerciales.
Finalmente, cabe mencionar el desgaste de la sinergia que existía entre la inserción internacional del país y su política regional, debido al consenso de la sociedad brasileña respecto a sus orientaciones. La apertura comercial y la participación creciente de productos brasileños en los mercados globales, en particular en los de materias primas, contribuyeron al desgaste de la coalición original que abrió el camino para el cambio en la política externa y la formación del Mercosur. Las críticas por parte de sectores empresariales y segmentos exportadores a la política sudamericana del actual gobierno indican una divergencia entre la voluntad del gobierno de impulsar la integración regional y los intereses de sectores productivos y exportadores. En suma, las dificultades de coordinación interna de una política sudamericana cooperativa por parte de Brasil dejan ver que hay poca disposición de la sociedad brasileña para asumir los costos derivados del ejercicio del papel de liderazgo estructural en la región.
Observaciones finales
En la actualidad las condiciones no están dadas para el ejercicio de un liderazgo estructural de Brasil en América del Sur, ni en la versión de un liderazgo hegemónico ni en la de un pivote regional. No basta tener capacidades materiales absolutas y/o relativas y voluntad política. El liderazgo estructural, precisamente porque supone obligaciones y compromisos más profundos por parte del líder potencial, implica capacidad de coordinación de las esferas regional e interna, además de la oferta de un conjunto de iniciativas vencedoras en estos dos ámbitos.
Lo paradójico, en el caso brasileño, es que sólo muy recientemente la región pasó a figurar entre las áreas estratégicas de la política exterior, por tradición concentrada en el Cono Sur. Este énfasis regional constituye el reflejo de prioridades político-estratégicas de la política exterior, así como de nuevos intereses económicos. Este aumento de densidad se ha producido de forma espontánea, sin integrarse a un proyecto de proyección regional. Por otro lado, una mayor presencia regional no se traduce en mayor influencia. Desde el ángulo interno, parecen razonables las dificultades para que la voluntad política demostrada por la política exterior del gobierno de Lula se traduzca en disposición para proveer bienes colectivos regionales.
En el plano regional, la diversidad de la economía política de América del Sur, que contrasta con la relativa homogeneidad de las democracias de mercado en los años noventa, indica que las iniciativas de coordinación exitosas deberían fundarse en dos premisas. En primer lugar, la idea de que, frente a la diferencia de los modelos internos existentes, se torna imperativa una lógica de integración basada en intereses comunes y no necesariamente en instituciones nacionales y orientaciones ideológicas semejantes. Desde esta perspectiva, sería necesario trascender el modelo de regionalismo abierto, basado en la exigencia de homogeneidad institucional entre los participantes.
En segundo lugar, esta diversidad indica que las iniciativas hegemonistas o que no respeten las diferencias existentes están destinadas al fracaso. Desde la perspectiva brasileña, cualquier iniciativa de liderazgo exitosa pasa necesariamente por la coordinación con Argentina.
En el plano interno, el cambio de escala de la inserción internacional de Brasil y la pérdida de la sintonía automática previa que existía con la política exterior -- expresada en el desgaste de la coalición político-económica que dio sustento a la creación del Mercosur -- señalan la necesidad de reconstruir la base de apoyo político a la política regional. Uno de los desafíos de la política exterior del gobierno actual es recrear la coalición que sustentó esa política en su fase desarrollista, de manera que sea posible atender las exigencias y los retos de una política brasileña activa, solidaria y efectiva para América del Sur.
Hacer política de la geografía
Sólo desde hace poco es posible decir que Brasil ha podido realizar con éxito la tarea de hacer política en su geografía, ya que hasta prácticamente la segunda mitad del siglo XX su inserción en la región sudamericana se pautaba más de acuerdo con el doble patrón de rivalidad hacia el Sur e indiferencia hacia el Norte. Este retorno ocurre en el contexto de la Posguerra Fría y de la restauración de la democracia en el continente, con el fin de la rivalidad y el inicio de un amplio proyecto común con Argentina, que tuvo su punto de partida en 1986 con el establecimiento de un Programa de Cooperación y que redundaría en la constitución del Mercosur en 1991. Para ese cambio de enfoque resultó crucial la firma de los acuerdos de salvaguardas nucleares, que solucionaron el dilema de seguridad argentino respecto a las intenciones de hegemonía brasileña percibidas en el área del Plata.
Aun en el ámbito de las iniciativas diplomáticas para reiterar el compromiso con la integración regional, surgió la propuesta de constituir el Área de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA) durante el gobierno de Itamar Franco, en contraposición a la propuesta de formación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA); el lanzamiento de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) desde el gobierno de Fernando Henrique Cardoso y, finalmente, la constitución en 2004, con Lula en la presidencia, de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), después denominada UNASUR, uniendo al Mercosur con la Comunidad Andina.
Durante el primer mandato del gobierno de Lula se eligió a América del Sur como punto de partida para una nueva inserción de Brasil en el sistema internacional. En ese concepto de política, el fortalecimiento regional pasaba por reconstruir el Mercosur y ampliarlo hacia Chile y la Comunidad Andina. La principal innovación estratégica de la política sudamericana de Lula fue el énfasis en el plano político. En la perspectiva de la política externa del gobierno, el fortalecimiento de la región contribuiría a crear polos de poder alternativos en un mundo todavía unipolar. También como novedad, Brasil se dispuso a participar en la solución de conflictos y crisis políticas regionales, para evitar acciones unilaterales de Estados Unidos. Otra innovación de la política sudamericana del país fue un nuevo concepto y práctica de la integración con base en la idea de la integración física y productiva de la región. Este modelo multidimensional puede concebirse distinto del comercial, que dominó en los años noventa.
Finalmente, el tercer elemento distintivo de la política sudamericana en la actualidad es que no sólo expresa la voluntad política del gobierno de Lula a favor de la integración regional, sino que también responde a una nueva y diversificada configuración de intereses en el país. En primer lugar, en los últimos años, se produjo un cambio de escala y de naturaleza de la presencia económica de Brasil, conforme la zona se volvió no sólo un espacio para la inversión directa de multinacionales brasileñas en sectores económicos diversos, sino que también se consolidó como un destino significativo de las exportaciones de mayor valor agregado. Otro aspecto de la presencia brasileña en la región son las comunidades establecidas en algunos países fronterizos, migración que combina el patrón tradicional -- donde se destaca Paraguay como destino significativo de esas corrientes -- , pero también la instalación de brasileños en las fronteras agrícolas con los vecinos andinos, como Bolivia. Por último, la creciente porosidad de las fronteras, en especial las del norte, también constituye un elemento nuevo, ya que genera problemas de control fronterizo que se expresan tanto en relación con el control sanitario sobre las actividades agrícolas y agropecuarias como con el crecimiento del tráfico de productos ilícitos, que contribuye al aumento de la violencia y la delincuencia organizada en los grandes centros urbanos. Los movimientos e intereses brasileños en América del Sur son, por lo tanto, crecientes, diversificados y no coordinados.
Desafíos a la política exterior brasileña en América del sur
Podría pensarse en dos tipos de liderazgo. El primero de ellos, el liderazgo hegemónico, se asocia a la provisión, por parte del actor con más recursos materiales, de bienes colectivos a una comunidad delimitada. En la segunda modalidad de liderazgo, el éxito de las instituciones de integración depende no sólo del potencial de los beneficios económicos y la demanda de los grandes actores del mercado, sino también de la existencia de un pivote regional (regional paymaster) cuya cooperación es percibida por el resto como más importante que la de todos los demás.
La capacidad de liderazgo regional brasileño depende, en consecuencia, de las dinámicas regionales y las expectativas de los demás países, y también de las condiciones internas y la capacidad de coordinación de los objetivos de política regional. A partir de estas observaciones, sugiero que el liderazgo estructural exitoso sea la capacidad del gobernante para conseguir que los niveles interno y regional coincidan, construyendo un conjunto de iniciativas cooperativas, aceptadas tanto por sus bases electorales internas como por sus socios regionales.
Desafíos regionales
En el caso de América del Sur, el liderazgo potencial de Brasil enfrenta dos desafíos: 1) cómo impedir que la propuesta de tratados de libre comercio (TLC) bilaterales ofrecidos por Estados Unidos y otros países fuera de la región se vuelvan el patrón dominante del regionalismo en el área, lo que haría inviable al Mercosur, y 2) cómo enfrentar la diplomacia del petróleo de Hugo Chávez, que otorga a Venezuela una capacidad de actuación prácticamente ilimitada y autónoma.
En el primer caso, no se trata de oponerse a la acción estadounidense sino de neutralizar la atracción que el acceso a su mercado ejerce sobre los socios menores del Mercosur. Para éstos, los inconvenientes potenciales de su adhesión a los TLC no se definen en los mismos términos que para Brasil, que evalúa su acceso a ese mercado según los objetivos de política industrial activa a los que debería renunciar. En el caso de la diplomacia de Chávez, el desafío consiste en atraer a Venezuela al proyecto brasileño de integración explorando, por ejemplo, las múltiples áreas de cooperación en el plano energético. La entrada de Venezuela en el Mercosur se propuso justamente como objetivo alinear a ese país en un proyecto más coordinado y pragmático de integración, que no pasa necesariamente por adherir a una misma línea política e ideológica entre los socios.
Otros factores perturbadores de la coordinación regional son, por un lado, la movilización y la politización gradual de la sociedad civil, que ayuda a corroer estructuras concentradas de poder político y que, naturalmente, dificulta la coordinación regional, ya que los gobernantes privilegian la atención de las demandas de su respectiva base electoral, independientemente del efecto que produzcan sobre la cooperación regional. La disputa entre Brasil y Bolivia tuvo esa marca de origen. Al nacionalizar los hidrocarburos ya desde el inicio de su mandato, Morales cumplía una promesa de campaña en una cuestión de enorme importancia para su país. De la misma forma, la reacción belicosa de la sociedad brasileña obedeció también a motivaciones político-electorales, al considerar como conciliadora la respuesta del gobierno de Lula, vista no como una tentativa de limitar y contener el conflicto sino como un gesto de debilidad y apaciguamiento.
La democratización política, sumada al nacionalismo de los recursos naturales generado por su valorización en el mercado mundial, tiende a crear tensiones regionales en un contexto de acentuada asimetría estructural en América del Sur. En ese contexto, las iniciativas de mediación en crisis institucionales ganan legitimidad cuando se realizan en el marco de un esfuerzo multilateral con la participación de varios países.
La falta de instituciones de este tipo es por cierto una de las muestras de los límites del liderazgo brasileño y, al mismo tiempo, dificulta todavía más el ejercicio de coordinación regional por parte de Brasil. En realidad, el componente soberanista, concebido como la escasa disposición para delegar poder a instancias multilaterales, es fuerte en la cultura internacional brasileña.
En suma, tres elementos convergen para obstaculizar la coordinación regional por parte de Brasil. En primer lugar, la existencia de otras alternativas de cooperación, lo que aumenta la capacidad de negociación de los países menores, permite entender la importancia que ha alcanzado ahora el tema de la asimetría estructural en relación con los socios menores del Mercosur y, específicamente, frente a la posibilidad de que Uruguay se retire del bloque regional. De la misma manera, la alternativa de la cooperación con Venezuela amplió el margen de maniobra de países como Bolivia en su relación bilateral con Brasil.
Otro elemento que dificulta la coordinación regional se vincula con la diferencia de escala entre Brasil y los demás países. Esta diferencia genera un efecto perverso más allá del temor de la hegemonía brasileña. Por tradición diplomática y como consecuencia del diferencial de tamaño, Brasil siempre procuró sus alianzas equilibradoras fuera de la región. En sentido inverso, la tradición diplomática entre los demás países sudamericanos ha sido buscar alianzas equilibradoras dentro de la misma región.
Finalmente, la inclusión de temas regionales y de política exterior en el ciclo político electoral de los países sudamericanos, además de contribuir a enardecer las divergencias bilaterales, retira de la cooperación cualquier perspectiva de futuro y la inserta en los cálculos políticos de corto plazo de los gobernantes, lo que daña claramente el sendero de la integración regional que, para resultar exitosa, debe convertirse en tarea de largo plazo de los Estados.
Desafíos en la coordinación interna
Con respecto a los factores limitativos internos, tres conjuntos de temas me parecen significativos. En primer lugar, el desfase entre las capacidades agregadas del país y su distribución social, por un lado, y por otro el reflejo de esta asimetría en la opinión pública en general. En valores absolutos, el tamaño del país supone cerca de la mitad del de la región; aun así, al comparar la distribución de indicadores socioeconómicos internos, el retrato resultante pone a Brasil al lado de los países medianos de la región. Sus dimensiones son continentales, y la concentración de recursos y activos es de tal nivel que la perspectiva de ejercicio del liderazgo hegemónico en la región tiende a generar un dilema distributivo en las élites y la opinión pública brasileña en general, aún más en un país cuya cultura política internacional está muy volcada hacia sus propios problemas.
Un segundo conjunto de temas se refiere a la cohesión y la coordinación en la puesta en marcha en el ámbito interno de las políticas regionales. Aunque Brasil disponga de un cuerpo diplomático profesional, elogiado por su capacidad de negociación internacional, la estructura del Estado brasileño no está configurada para una política de integración activa y crecen las dificultades de cohesión para implantar internamente iniciativas de política externa que involucran tanto al conflicto entre las orientaciones restrictivas y fiscalistas de las autoridades económicas y los objetivos desarrollistas de la política exterior como a la falta de coordinación interburocrática, debido a la inexistencia de una agencia que articule las decisiones externas con su implementación interna. Estas dificultades se agravan por la dispersión de los poderes legislativos entre los poderes de la República y la organización federativa del sistema político brasileño, que se traducen en numerosos puntos de veto en relación con las iniciativas cooperativas y en el consecuente proteccionismo difuso enfrentado por las exportaciones de los socios comerciales.
Finalmente, cabe mencionar el desgaste de la sinergia que existía entre la inserción internacional del país y su política regional, debido al consenso de la sociedad brasileña respecto a sus orientaciones. La apertura comercial y la participación creciente de productos brasileños en los mercados globales, en particular en los de materias primas, contribuyeron al desgaste de la coalición original que abrió el camino para el cambio en la política externa y la formación del Mercosur. Las críticas por parte de sectores empresariales y segmentos exportadores a la política sudamericana del actual gobierno indican una divergencia entre la voluntad del gobierno de impulsar la integración regional y los intereses de sectores productivos y exportadores. En suma, las dificultades de coordinación interna de una política sudamericana cooperativa por parte de Brasil dejan ver que hay poca disposición de la sociedad brasileña para asumir los costos derivados del ejercicio del papel de liderazgo estructural en la región.
Observaciones finales
En la actualidad las condiciones no están dadas para el ejercicio de un liderazgo estructural de Brasil en América del Sur, ni en la versión de un liderazgo hegemónico ni en la de un pivote regional. No basta tener capacidades materiales absolutas y/o relativas y voluntad política. El liderazgo estructural, precisamente porque supone obligaciones y compromisos más profundos por parte del líder potencial, implica capacidad de coordinación de las esferas regional e interna, además de la oferta de un conjunto de iniciativas vencedoras en estos dos ámbitos.
Lo paradójico, en el caso brasileño, es que sólo muy recientemente la región pasó a figurar entre las áreas estratégicas de la política exterior, por tradición concentrada en el Cono Sur. Este énfasis regional constituye el reflejo de prioridades político-estratégicas de la política exterior, así como de nuevos intereses económicos. Este aumento de densidad se ha producido de forma espontánea, sin integrarse a un proyecto de proyección regional. Por otro lado, una mayor presencia regional no se traduce en mayor influencia. Desde el ángulo interno, parecen razonables las dificultades para que la voluntad política demostrada por la política exterior del gobierno de Lula se traduzca en disposición para proveer bienes colectivos regionales.
En el plano regional, la diversidad de la economía política de América del Sur, que contrasta con la relativa homogeneidad de las democracias de mercado en los años noventa, indica que las iniciativas de coordinación exitosas deberían fundarse en dos premisas. En primer lugar, la idea de que, frente a la diferencia de los modelos internos existentes, se torna imperativa una lógica de integración basada en intereses comunes y no necesariamente en instituciones nacionales y orientaciones ideológicas semejantes. Desde esta perspectiva, sería necesario trascender el modelo de regionalismo abierto, basado en la exigencia de homogeneidad institucional entre los participantes.
En segundo lugar, esta diversidad indica que las iniciativas hegemonistas o que no respeten las diferencias existentes están destinadas al fracaso. Desde la perspectiva brasileña, cualquier iniciativa de liderazgo exitosa pasa necesariamente por la coordinación con Argentina.
En el plano interno, el cambio de escala de la inserción internacional de Brasil y la pérdida de la sintonía automática previa que existía con la política exterior -- expresada en el desgaste de la coalición político-económica que dio sustento a la creación del Mercosur -- señalan la necesidad de reconstruir la base de apoyo político a la política regional. Uno de los desafíos de la política exterior del gobierno actual es recrear la coalición que sustentó esa política en su fase desarrollista, de manera que sea posible atender las exigencias y los retos de una política brasileña activa, solidaria y efectiva para América del Sur.
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