Jaime Zabludovsky K.
La negociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) representó un parteaguas para México y para el resto de América Latina. La decisión mexicana de buscar mayor integración económica con Estados Unidos y Canadá ha sido determinante en la manera en que la región se está integrando, y también en su relación con el resto de la economía global. Hoy, 10 países latinoamericanos han seguido a México, negociando tratados de libre comercio (TLC) con Estados Unidos, mientras que otros han optado por profundizar los esfuerzos subregionales de integración, como el Mercosur, o conducir las negociaciones multilaterales de la Organización Mundial del Comercio (OMC), como en el caso de Brasil. Y, aunque algunas de estas rutas no son excluyentes, la decisión de buscar un TLC con Estados Unidos sí es una estrategia que influye sobre el resto de las opciones de integración abiertas a un país, dando lugar a polémicas acaloradas que van más allá de las bondades y desventajas de un pacto comercial.
¿Cuáles fueron las razones de la decisión mexicana de buscar el TLCAN? ¿Cuál ha sido el efecto del tratado sobre México y el resto de América Latina? ¿Qué caminos están hoy abiertos para promover la integración en el continente? El propósito de este artículo es proporcionar algunos elementos que podrían ayudar a contestar estas preguntas.
Las razones mexicanas para el TLCAN
Como respuesta a la crisis macroeconómica de 1982, México inició un proceso de cambio estructural, en el que la liberalización comercial desempeñó un papel destacado. Después de más de tres décadas de una política de sustitución de importaciones, anclada en permisos de importación y elevados aranceles para proteger el mercado interno, en 1983 los impuestos al comercio exterior se empezaron a reducir unilateralmente como parte del proceso de reforma económica. En la segunda mitad de los ochenta, la liberalización comercial se aceleró: se profundizó la reducción arancelaria; se eliminó buena parte de los permisos previos de importación y se retomó el proceso de adhesión al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), que se había interrumpido abruptamente en 1979. En los noventa, la inserción de México en la economía global estuvo anclada en la suscripción de 12 tratados de libre comercio con 44 países de América, Europa y Asia.
Estas dos fases de la liberalización mexicana tuvieron ritmos y motivaciones diferentes. La liberalización unilateral de los ochenta se dio en varias etapas. Entre 1982 y 1985 se inició la eliminación de los permisos previos a la importación y la disminución de los aranceles. Así, la cobertura de las restricciones cuantitativas, que a finales de 1982 se extendía a la totalidad de las importaciones mexicanas, en 1985 se redujo a sólo 37%, mientras que el arancel promedio disminuyó de 27 a 25%. Entre 1985 y 1986, como parte de la profundización de la reforma económica, se aceleró la apertura comercial: la media arancelaria se redujo a 22% y se eximió del régimen de licencias a otro 7% de las importaciones de México.
Paralelamente a estos esfuerzos unilaterales, se retomaron las negociaciones de adhesión al GATT. En 1986, 39 años después de haber asistido a la conferencia fundacional en La Habana, México finalmente se incorporó al acuerdo multilateral de comercio. Como parte de su adhesión, el país se comprometió a un arancel máximo de 50%. En estas etapas iniciales de liberalización, empero, los niveles de protección comercial siempre fueron inferiores a los consolidados en forma multilateral. Desde esta perspectiva, la pertenencia al GATT no implicó un esfuerzo de apertura mayor al decidido unilateralmente. La incorporación al GATT fue, sin embargo, una señal muy importante del compromiso con la apertura, sobre todo después de que la decisión de 1979 fue seguida por el aumento generalizado de aranceles y la imposición de permisos previos a todas las importaciones durante la crisis de 1982.
El siguiente esfuerzo de apertura ocurrió en el programa de estabilización macroeconómica de 1987. Para "disciplinar" los precios internos, el Pacto de Solidaridad Económica redujo el arancel máximo a 20%; simplificó la tarifa en sólo cinco tasas: 0, 5, 10, 15 y 20%, y continuó disminuyendo la cobertura de los permisos previos de importación. La liberalización comercial recibió, por tanto, su mayor impulso de la necesidad de evitar una espiral inflacionaria. Al final de 1987, los niveles de protección de la economía mexicana se habían abatido significativamente. La media arancelaria tocó su mínimo histórico de 10%, mientras que sólo 27% de las importaciones continuaba sujeto al requisito del permiso previo.
El inicio del sexenio del presidente Salinas de Gortari (1988-1994), el 1 de diciembre de 1988, marcó el fin de los esfuerzos unilaterales de liberalización comercial. De hecho, como parte del programa inaugural del nuevo gobierno, se adoptaron medidas comerciales que aumentaron la protección de la economía mexicana. Con el propósito de "eliminar la dispersión arancelaria", se elevó la mayoría de los aranceles que estaban en cero y 5% para adoptar, en principio, una tasa mínima de 10%. Si bien la intención manifiesta fue cerrar la dispersión arancelaria, también se buscó fortalecer los ingresos públicos mediante la expansión de la base fiscal que el aumento tarifario significaba.
Después de este incremento inicial, el objetivo explícito de la política comercial durante el primer año de gobierno fue aprovechar la adhesión reciente al GATT para expandir el mercado de exportaciones mexicanas y obtener concesiones al esfuerzo autónomo de liberalización de México. Con Estados Unidos, en especial, el fin era buscar un acercamiento, mediante acuerdos sectoriales y no a través de una negociación integral.
Esta renuencia a buscar profundizar la integración con Estados Unidos se abandonó en una gira presidencial europea a principios de 1990. En ese viaje, el presidente Salinas se dio cuenta de las consecuencias que la caída del Muro de Berlín estaba teniendo en la comunidad inversionista internacional, y el reto que las nuevas condiciones internacionales representarían para México. La conclusión fue que, si México quería ser un destino atractivo para el ahorro externo, tendría que acelerar su proceso de reforma económica, aprovechar su vecindad con la economía más grande del mundo y formar parte de un bloque comercial. La propuesta mexicana a Estados Unidos de negociar un tratado de libre comercio fue la respuesta concreta a este diagnóstico.
Repercusiones del TLCAN
El TLCAN representó un hito desde muchos puntos de vista. Además de haber sido el primer acuerdo de este tipo entre un país en desarrollo y dos desarrollados, el TLCAN fue, en su momento, no sólo la mayor zona de libre cambio del mundo sino también la más ambiciosa. El tratado fue pionero en la inclusión de disciplinas que no acostumbraban formar parte de la agenda comercial internacional: eliminó las cuotas de importación para los productos textiles y las prendas de vestir; incluyó el desmantelamiento de los aranceles y las barreras no arancelarias a los bienes agropecuarios; incorporó la liberalización del comercio de servicios y de los flujos de inversión extranjera; introdujo disciplinas para la protección de los derechos de propiedad intelectual, de las compras gubernamentales y novedosos mecanismos de solución de controversias para preservar tanto los derechos de los Estados miembro, como los de los inversionistas y exportadores.
La aprobación del TLCAN en los congresos de los tres países en los últimos meses de 1993 fue un catalizador para que en diciembre de ese mismo año concluyeran las negociaciones de la Ronda Uruguay y se incorporaran a las disciplinas multilaterales algunos de los temas en los que el tratado había abierto brecha. La eliminación del Acuerdo Multifibras, la adopción del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio; del Acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio; las disciplinas sobre normas técnicas y medidas sanitarias y fitosanitarias, que forman parte del acta final de la Ronda Uruguay, estuvieron, en mayor o menor medida, influidas por los textos acordados entre México, Estados Unidos y Canadá.
Para México, el TLCAN significó una ruptura con la larga tradición de ver la vecindad con Estados Unidos como un accidente geográfico y una fatalidad histórica. La célebre frase de Porfirio Díaz: "Pobre México, tan lejos de Dios y tan cerca de Estados Unidos", es la descripción atinada de una visión encauzada a esfuerzos, siempre fallidos, de diversificar los lazos económicos con otras regiones y de discursos huecos sobre el compromiso con la integración latinoamericana y la importancia de los organismos multilaterales aunque, en los hechos, México haya optado por políticas aislacionistas, la protección de su mercado interno y la decisión de abstenerse de participar en el GATT. El TLCAN representó el reconocimiento de que la cercanía con Estados Unidos implicaba, sin lugar a dudas, retos importantes, pero también el camino más corto para insertar al país en el mapa de la globalización, integrándolo a uno de los grandes bloques comerciales, y apalancar el desarrollo económico en un tratado comercial con la principal economía del mundo.
El acuerdo representó no sólo una nueva manera de enfrentar las relaciones económicas y políticas con Estados Unidos, sino también con el resto del mundo. A partir del TLCAN, México celebró tratados similares con otros países de América Latina, en una primera etapa, y más adelante con homólogos de otras regiones -- la Unión Europea (UE) y Japón, entre ellos -- al tiempo que intensificaba su presencia en los foros comerciales multilaterales y regionales.
El primer tratado de libre comercio trasatlántico y el primer tratado de libre comercio transpacífico son, en buena parte, resultado del TLCAN. Los acuerdos entre México y la UE, y entre México y Japón, hubieran sido muy difíciles de imaginar sin el pacto norteamericano. Lo mismo se puede decir de los tratados mexicanos con la Asociación Europea de Libre Comercio y con Israel.
La disposición europea y japonesa de negociar estos acuerdos se explica, por ejemplo, por el deseo de evitar la discriminación de sus exportadores e inversionistas en el mercado mexicano, resultado de la entrada en vigor del TLCAN. Las preferencias arancelarias a los productos estadounidenses y canadienses, y el mejor trato otorgado a los inversionistas norteamericanos extendido al amparo del tratado, fueron incentivos suficientes para desencadenar negociaciones que de otra manera no hubieran existido. Así, la UE se apartó de su política de no negociar tratados con países fuera de su ámbito geográfico de influencia, y Japón de la suya de atender sus negociaciones comerciales exclusivamente en la OMC. Desde este punto de vista, México aprovechó la importancia estratégica que le confirió el TLCAN para apalancar otras negociaciones comerciales. En particular, el pacto norteamericano cambió también la dinámica de las relaciones comerciales de México con el resto de América Latina, dando lugar a siete TLC y a la profundización de los convenios comerciales establecidos al amparo de la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi).
Los TLC de México con América Latina
La iniciativa mexicana de buscar TLC latinoamericanos persiguió varios objetivos políticos, económicos y legales. En primer lugar, respondió a la necesidad de hacer frente a la preocupación de que la negociación con Estados Unidos y Canadá significaba un abandono del resto del continente. También, fue la manera más eficiente de atender las obligaciones mexicanas derivadas del Tratado de Montevideo de 1980 de la Aladi. Originalmente, el artículo 44 de este tratado establecía la obligación de extender, automática e incondicionalmente, al resto de los miembros cualquier concesión pactada con un país que no formara parte de la Aladi. Este compromiso, irrelevante por más de una década, adquirió gran importancia con las negociaciones del TLCAN, pues su estricta aplicación hubiera implicado que México diera a las importaciones procedentes de los otros países de la Aladi el mismo acceso otorgado a los productos de Estados Unidos y Canadá, sin ninguna reciprocidad de por medio. Evidentemente, México requería replantear los compromisos derivados del Tratado de Montevideo.
Con ese propósito, en octubre de 1990, el presidente Salinas propuso a los países de la Aladi un decálogo de puntos para acelerar la integración latinoamericana: 1) una cobertura amplia de productos; 2) aranceles máximos o mecanismos equivalentes; 3) programas de desgravación arancelaria; 4) eliminación de restricciones no arancelarias; 5) eliminación de subsidios a las exportaciones; 6) reglas de origen claras; 7) mecanismos transparentes de salvaguardas transitorias; 8) mecanismos ágiles e imparciales de solución de controversias; 9) programas concretos de promoción comercial y de inversiones, y 10) remoción de obstáculos en materia de transporte.
La propuesta mexicana buscaba atender sus obligaciones dentro de la Aladi, modernizando el marco institucional de la organización. En particular, implicaba moverse de un esquema caprichoso de liberalización, basado en preferencias comerciales parciales y sin disciplinas, a un modelo integral, inspirado en los acuerdos comerciales de los países desarrollados, con cobertura universal, desgravación arancelaria total y reglas claras para atender las diferencias. En resumen, México ofreció a los miembros de la Aladi la posibilidad de negociar con ellos tratados similares al TLCAN, y propuso también que las obligaciones establecidas en al artículo 44 se revisaran tomando en cuenta lo que sucedía en otras regiones.
Esta iniciativa derivó en las negociaciones de tratados de libre comercio con cuatro países de la Aladi -- Chile, Bolivia, y (dentro del g-3) Venezuela y Colombia -- , y los cinco países centroamericanos -- Nicaragua, Costa Rica y el Triángulo del Norte formado por Honduras, Guatemala y El Salvador -- , además del Protocolo Interpretativo del Artículo 44 del Tratado de Montevideo, firmado el 13 de junio de 1994. Este protocolo permite la suspensión de la obligación de extender incondicionalmente el trato otorgado a un país no miembro, estableciendo un mecanismo de negociación para que las concesiones otorgadas a los socios de la Aladi se mantengan en un nivel general no menos favorable para el comercio que el preexistente a la entrada en vigor de los acuerdos extrarregionales. Así, el protocolo distendió la camisa de fuerza que el artículo 44 representaba, permitiendo que México conciliara el TLCAN con su agenda latinoamericana y con la intención de posicionarse en otros foros internacionales.
México también aprovechó el renovado marco institucional de la Aladi para negociar acuerdos de complementación económica y de alcance parcial con Brasil y Argentina, los cuales, aunque no han llegado tan lejos como los TLC, han permitido liberalizar sectores importantes del comercio bilateral con estos países. Estos acuerdos de alcance parcial también son resultado de la dinámica desatada por el TLCAN en la economía mexicana. El Acuerdo de Complementación Económica (ACE) 55 con Brasil es el ejemplo más importante. Antes del tratado, la industria automovilística mexicana se encontraba protegida a través de licencias de importación, elevados aranceles, restricciones a la inversión extranjera y requisitos de comportamiento. El TLCAN desmanteló todos estos mecanismos, lo que se tradujo en una especialización de la producción automotriz mexicana: un número menor de modelos producidos en el país, pero a escala internacional. Esta transformación de la industria mexicana ha implicado, también, la necesidad de liberalizar los flujos comerciales con otros socios distintos a Estados Unidos y Canadá, a fin de garantizar la competitividad internacional de la planta productiva interna y facilitar una oferta de vehículos variada y dinámica. El ACE 55 ha contribuido a este objetivo, al poner a las importaciones mexicanas de automóviles y autopartes procedentes de Brasil en igualdad de circunstancias de las de los productos originarios de los países con los que México tiene tratados. Gracias a ello, a partir de su entrada en vigor, en septiembre de 2002, las exportaciones de autos brasileños al mercado mexicano han crecido 88 por ciento.
Impacto del TLCAN sobre la integración hemisférica
En el resto de América Latina también se sintió el impacto del TLCAN, dando lugar a un abanico de reacciones: desde manifestaciones inmediatas de países deseosos de unirse a la zona de libre comercio norteamericana, hasta voces de rechazo que acusaban a México de haber dado la espalda al resto de la región. La iniciativa del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y el anuncio del inicio de negociaciones para la adhesión de Chile al TLCAN, lanzadas en la cumbre de Miami en diciembre de 1994, son probablemente los mejores indicadores del estado de ánimo de la región poco antes del primer aniversario de la entrada en vigor del tratado. Con la excepción de Cuba, todos los países de América se pronunciaron por iniciar un proceso de negociación que condujera a la formación de un espacio de libre comercio desde Alaska a Tierra del Fuego, al tiempo que los presidentes de Chile, México y Estados Unidos y el primer ministro de Canadá manifestaban su intención de iniciar negociaciones para incorporar a Chile al TLCAN.
Aunque ninguna de estas iniciativas llegó muy lejos, resulta innegable que el panorama comercial del continente cambió con la entrada en vigor del tratado, que alentó la integración del continente mediante numerosos esquemas. Además de los muy importantes procesos de integración subregional del Mercosur, de Centroamérica y de la Comunidad Caribeña y Mercado Común del Caribe (Caricom, por sus siglas en inglés) en marcha, diferentes países han seguido el ejemplo mexicano de buscar tratados bilaterales de libre comercio. En una primera etapa fueron Chile y Canadá, y más recientemente, a partir de la adopción a principios de esta década de una "política de negociaciones competitivas", Estados Unidos se ha unido al grupo. En la actualidad, hay más de 30 TLC en el continente americano que no sólo son herencia directa del TLCAN, sino que también replican buena parte de sus alcances y disciplinas.
Evolución del comercio mexicano con América latina
La política de negociaciones comerciales de México ha tenido otro importante efecto que no ha recibido la atención que merece: la diversificación de los flujos de comercio del país y, de manera muy especial, la promoción del comercio con América Latina. Pese a que la participación latinoamericana en el comercio total mexicano ha disminuido ligeramente en los 13 años del TLCAN, al bajar de 6.5 a 5.9, los flujos absolutos han crecido de manera muy importante, sobre todo las exportaciones de la región hacia México. Así, mientras que el total de las ventas externas latinoamericanas (excluyendo México) al mundo crecieron 135% entre 1995 y 2005, las ventas al mercado mexicano crecieron casi 600% al pasar de 1.3 mil millones de dólares a 9.4 mil millones de dólares 10 años más tarde.
De hecho, para la gran mayoría de los países latinoamericanos, México ha sido el mercado regional más dinámico. Para Brasil, por ejemplo, México pasó de ser su quinto cliente latinoamericano en 1995 al segundo en 2005, sólo superado por Argentina. Sin embargo, mientras que las exportaciones brasileñas a Argentina crecieron 147%, a México se multiplicaron casi por 10, al subir de 496 millones de dólares a 4000 millones de dólares.
La decisión de México de proponer a Estados Unidos la negociación del TLCAN ha logrado lo que décadas de retórica no consiguieron: contribuir a promover los flujos de comercio e inversión entre los países latinoamericanos. El efecto demostración del TLCAN y de la política de negociaciones regionales seguida por México en los noventa ha resultado en que hoy 11 países tienen TLC con Estados Unidos. A estos acuerdos habría que sumar los que existen entre los propios países latinoamericanos, incluido el Mercosur y la Unión Aduanera Centroamericana. Aunque este modelo de integración, a través de la proliferación de acuerdos subregionales (el "tazón de espagueti", en palabras de Bhagwati), dista de ser el más eficiente, sí ha representado aumentos importantes de los flujos económicos y puede significar una piedra de toque para continuar promoviendo el comercio entre los países latinoamericanos.
La hora de América Latina
Hoy, finalmente, se presenta una gran oportunidad para América Latina: avanzar con firmeza hacia la integración regional. En los próximos años es muy poco probable que se lleguen a concluir las negociaciones multilaterales de la OMC. Tampoco se antoja factible que Estados Unidos continúe con el liderazgo comercial que ha mostrado en lo que va de esta década. Las crecientes dificultades enfrentadas por el Ejecutivo estadounidense para aprobar el Tratado de Libre Comercio Estados Unidos-Centroamérica (CAFTA, siglas en inglés de Central America Free Trade Agreement) y los TLC con Perú y Colombia, y el posicionamiento de todos los precandidatos demócratas a la presidencia de Estados Unidos en contra del libre comercio, sugieren que la ventana de oportunidad para avanzar la agenda comercial con ese país se está cerrando. El impasse en el frente multilateral y el repliegue de Estados Unidos dejan un vacío que América Latina debería aprovechar para construir sobre lo que se ha hecho en la región durante los últimos 15 años.
La Resolución 59 (xiii) del Consejo de Ministros de la Aladi aprobada en octubre de 2004 establece las bases de un programa para la conformación progresiva de un espacio de libre comercio (ELC). Sin embargo, para evitar que, una vez más, esta resolución se quede en buenas intenciones y declaraciones retóricas, es preciso contar con voluntad política y principios mínimos de negociación que aumenten las posibilidades de éxito de la iniciativa. Los principios podrían ser:
* Establecer un calendario estricto y anunciado para lograr el espacio de libre comercio. Por ejemplo:
-- Entrada en vigor del acuerdo el 1 de enero de 2010.
-- Eliminación completa de aranceles el 1 de enero de 2020, con cortes anuales de 10% para países de mayor desarrollo.
-- Cinco años adicionales para los países de menor desarrollo (2025), con cortes anuales de los aranceles de 6.6 por ciento.
* El tiempo que faltaría para la entrada en vigor del ELC se utilizaría para negociar un número muy limitado de excepciones a la liberalización del comercio de bienes, reglas de origen y el mecanismo de solución de controversias.
* Sin embargo, en caso de que los países no logren un acuerdo durante estas negociaciones, a partir de la entrada en vigor del ELC se aplicarían automáticamente las dos fórmulas de desgravación universal arriba descritas y un paquete de reglas de origen ya existentes (las del TLC Chile-Mercosur, por ejemplo).
* La participación en el ELC sería abierta, de modo que cada país de la Aladi podría decidir si participa en él desde su entrada en vigor, o negocia posteriormente sus calendarios de adhesión.
* Sin embargo, se establecería una cláusula de suspensión (sunset clause), para que todos los acuerdos comerciales existentes al amparo de la Aladi expiren en el mediano plazo, el 1 de enero de 2015, por ejemplo, a fin de generar incentivos para que todos los miembros de la Aladi opten por pertenecer al ELC.
* A los países centroamericanos se les extendería la posibilidad de pertenecer al ELC desde su entrada en vigor.
Estos principios pretenden hacer ineludible el ELC, alineando los intereses de los participantes y evitando que los socios menos proclives a la liberalización veten indefinidamente el proceso. Uno de los principales requisitos de este escenario es que México y Brasil asuman el liderazgo en la región, que ambos enfrenten los intereses proteccionistas que se oponen a la liberalización integral del comercio de bienes en los dos países y permitan que este vacío en la agenda comercial internacional se convierta, finalmente, en la hora de América Latina.
La negociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) representó un parteaguas para México y para el resto de América Latina. La decisión mexicana de buscar mayor integración económica con Estados Unidos y Canadá ha sido determinante en la manera en que la región se está integrando, y también en su relación con el resto de la economía global. Hoy, 10 países latinoamericanos han seguido a México, negociando tratados de libre comercio (TLC) con Estados Unidos, mientras que otros han optado por profundizar los esfuerzos subregionales de integración, como el Mercosur, o conducir las negociaciones multilaterales de la Organización Mundial del Comercio (OMC), como en el caso de Brasil. Y, aunque algunas de estas rutas no son excluyentes, la decisión de buscar un TLC con Estados Unidos sí es una estrategia que influye sobre el resto de las opciones de integración abiertas a un país, dando lugar a polémicas acaloradas que van más allá de las bondades y desventajas de un pacto comercial.
¿Cuáles fueron las razones de la decisión mexicana de buscar el TLCAN? ¿Cuál ha sido el efecto del tratado sobre México y el resto de América Latina? ¿Qué caminos están hoy abiertos para promover la integración en el continente? El propósito de este artículo es proporcionar algunos elementos que podrían ayudar a contestar estas preguntas.
Las razones mexicanas para el TLCAN
Como respuesta a la crisis macroeconómica de 1982, México inició un proceso de cambio estructural, en el que la liberalización comercial desempeñó un papel destacado. Después de más de tres décadas de una política de sustitución de importaciones, anclada en permisos de importación y elevados aranceles para proteger el mercado interno, en 1983 los impuestos al comercio exterior se empezaron a reducir unilateralmente como parte del proceso de reforma económica. En la segunda mitad de los ochenta, la liberalización comercial se aceleró: se profundizó la reducción arancelaria; se eliminó buena parte de los permisos previos de importación y se retomó el proceso de adhesión al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), que se había interrumpido abruptamente en 1979. En los noventa, la inserción de México en la economía global estuvo anclada en la suscripción de 12 tratados de libre comercio con 44 países de América, Europa y Asia.
Estas dos fases de la liberalización mexicana tuvieron ritmos y motivaciones diferentes. La liberalización unilateral de los ochenta se dio en varias etapas. Entre 1982 y 1985 se inició la eliminación de los permisos previos a la importación y la disminución de los aranceles. Así, la cobertura de las restricciones cuantitativas, que a finales de 1982 se extendía a la totalidad de las importaciones mexicanas, en 1985 se redujo a sólo 37%, mientras que el arancel promedio disminuyó de 27 a 25%. Entre 1985 y 1986, como parte de la profundización de la reforma económica, se aceleró la apertura comercial: la media arancelaria se redujo a 22% y se eximió del régimen de licencias a otro 7% de las importaciones de México.
Paralelamente a estos esfuerzos unilaterales, se retomaron las negociaciones de adhesión al GATT. En 1986, 39 años después de haber asistido a la conferencia fundacional en La Habana, México finalmente se incorporó al acuerdo multilateral de comercio. Como parte de su adhesión, el país se comprometió a un arancel máximo de 50%. En estas etapas iniciales de liberalización, empero, los niveles de protección comercial siempre fueron inferiores a los consolidados en forma multilateral. Desde esta perspectiva, la pertenencia al GATT no implicó un esfuerzo de apertura mayor al decidido unilateralmente. La incorporación al GATT fue, sin embargo, una señal muy importante del compromiso con la apertura, sobre todo después de que la decisión de 1979 fue seguida por el aumento generalizado de aranceles y la imposición de permisos previos a todas las importaciones durante la crisis de 1982.
El siguiente esfuerzo de apertura ocurrió en el programa de estabilización macroeconómica de 1987. Para "disciplinar" los precios internos, el Pacto de Solidaridad Económica redujo el arancel máximo a 20%; simplificó la tarifa en sólo cinco tasas: 0, 5, 10, 15 y 20%, y continuó disminuyendo la cobertura de los permisos previos de importación. La liberalización comercial recibió, por tanto, su mayor impulso de la necesidad de evitar una espiral inflacionaria. Al final de 1987, los niveles de protección de la economía mexicana se habían abatido significativamente. La media arancelaria tocó su mínimo histórico de 10%, mientras que sólo 27% de las importaciones continuaba sujeto al requisito del permiso previo.
El inicio del sexenio del presidente Salinas de Gortari (1988-1994), el 1 de diciembre de 1988, marcó el fin de los esfuerzos unilaterales de liberalización comercial. De hecho, como parte del programa inaugural del nuevo gobierno, se adoptaron medidas comerciales que aumentaron la protección de la economía mexicana. Con el propósito de "eliminar la dispersión arancelaria", se elevó la mayoría de los aranceles que estaban en cero y 5% para adoptar, en principio, una tasa mínima de 10%. Si bien la intención manifiesta fue cerrar la dispersión arancelaria, también se buscó fortalecer los ingresos públicos mediante la expansión de la base fiscal que el aumento tarifario significaba.
Después de este incremento inicial, el objetivo explícito de la política comercial durante el primer año de gobierno fue aprovechar la adhesión reciente al GATT para expandir el mercado de exportaciones mexicanas y obtener concesiones al esfuerzo autónomo de liberalización de México. Con Estados Unidos, en especial, el fin era buscar un acercamiento, mediante acuerdos sectoriales y no a través de una negociación integral.
Esta renuencia a buscar profundizar la integración con Estados Unidos se abandonó en una gira presidencial europea a principios de 1990. En ese viaje, el presidente Salinas se dio cuenta de las consecuencias que la caída del Muro de Berlín estaba teniendo en la comunidad inversionista internacional, y el reto que las nuevas condiciones internacionales representarían para México. La conclusión fue que, si México quería ser un destino atractivo para el ahorro externo, tendría que acelerar su proceso de reforma económica, aprovechar su vecindad con la economía más grande del mundo y formar parte de un bloque comercial. La propuesta mexicana a Estados Unidos de negociar un tratado de libre comercio fue la respuesta concreta a este diagnóstico.
Repercusiones del TLCAN
El TLCAN representó un hito desde muchos puntos de vista. Además de haber sido el primer acuerdo de este tipo entre un país en desarrollo y dos desarrollados, el TLCAN fue, en su momento, no sólo la mayor zona de libre cambio del mundo sino también la más ambiciosa. El tratado fue pionero en la inclusión de disciplinas que no acostumbraban formar parte de la agenda comercial internacional: eliminó las cuotas de importación para los productos textiles y las prendas de vestir; incluyó el desmantelamiento de los aranceles y las barreras no arancelarias a los bienes agropecuarios; incorporó la liberalización del comercio de servicios y de los flujos de inversión extranjera; introdujo disciplinas para la protección de los derechos de propiedad intelectual, de las compras gubernamentales y novedosos mecanismos de solución de controversias para preservar tanto los derechos de los Estados miembro, como los de los inversionistas y exportadores.
La aprobación del TLCAN en los congresos de los tres países en los últimos meses de 1993 fue un catalizador para que en diciembre de ese mismo año concluyeran las negociaciones de la Ronda Uruguay y se incorporaran a las disciplinas multilaterales algunos de los temas en los que el tratado había abierto brecha. La eliminación del Acuerdo Multifibras, la adopción del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio; del Acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio; las disciplinas sobre normas técnicas y medidas sanitarias y fitosanitarias, que forman parte del acta final de la Ronda Uruguay, estuvieron, en mayor o menor medida, influidas por los textos acordados entre México, Estados Unidos y Canadá.
Para México, el TLCAN significó una ruptura con la larga tradición de ver la vecindad con Estados Unidos como un accidente geográfico y una fatalidad histórica. La célebre frase de Porfirio Díaz: "Pobre México, tan lejos de Dios y tan cerca de Estados Unidos", es la descripción atinada de una visión encauzada a esfuerzos, siempre fallidos, de diversificar los lazos económicos con otras regiones y de discursos huecos sobre el compromiso con la integración latinoamericana y la importancia de los organismos multilaterales aunque, en los hechos, México haya optado por políticas aislacionistas, la protección de su mercado interno y la decisión de abstenerse de participar en el GATT. El TLCAN representó el reconocimiento de que la cercanía con Estados Unidos implicaba, sin lugar a dudas, retos importantes, pero también el camino más corto para insertar al país en el mapa de la globalización, integrándolo a uno de los grandes bloques comerciales, y apalancar el desarrollo económico en un tratado comercial con la principal economía del mundo.
El acuerdo representó no sólo una nueva manera de enfrentar las relaciones económicas y políticas con Estados Unidos, sino también con el resto del mundo. A partir del TLCAN, México celebró tratados similares con otros países de América Latina, en una primera etapa, y más adelante con homólogos de otras regiones -- la Unión Europea (UE) y Japón, entre ellos -- al tiempo que intensificaba su presencia en los foros comerciales multilaterales y regionales.
El primer tratado de libre comercio trasatlántico y el primer tratado de libre comercio transpacífico son, en buena parte, resultado del TLCAN. Los acuerdos entre México y la UE, y entre México y Japón, hubieran sido muy difíciles de imaginar sin el pacto norteamericano. Lo mismo se puede decir de los tratados mexicanos con la Asociación Europea de Libre Comercio y con Israel.
La disposición europea y japonesa de negociar estos acuerdos se explica, por ejemplo, por el deseo de evitar la discriminación de sus exportadores e inversionistas en el mercado mexicano, resultado de la entrada en vigor del TLCAN. Las preferencias arancelarias a los productos estadounidenses y canadienses, y el mejor trato otorgado a los inversionistas norteamericanos extendido al amparo del tratado, fueron incentivos suficientes para desencadenar negociaciones que de otra manera no hubieran existido. Así, la UE se apartó de su política de no negociar tratados con países fuera de su ámbito geográfico de influencia, y Japón de la suya de atender sus negociaciones comerciales exclusivamente en la OMC. Desde este punto de vista, México aprovechó la importancia estratégica que le confirió el TLCAN para apalancar otras negociaciones comerciales. En particular, el pacto norteamericano cambió también la dinámica de las relaciones comerciales de México con el resto de América Latina, dando lugar a siete TLC y a la profundización de los convenios comerciales establecidos al amparo de la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi).
Los TLC de México con América Latina
La iniciativa mexicana de buscar TLC latinoamericanos persiguió varios objetivos políticos, económicos y legales. En primer lugar, respondió a la necesidad de hacer frente a la preocupación de que la negociación con Estados Unidos y Canadá significaba un abandono del resto del continente. También, fue la manera más eficiente de atender las obligaciones mexicanas derivadas del Tratado de Montevideo de 1980 de la Aladi. Originalmente, el artículo 44 de este tratado establecía la obligación de extender, automática e incondicionalmente, al resto de los miembros cualquier concesión pactada con un país que no formara parte de la Aladi. Este compromiso, irrelevante por más de una década, adquirió gran importancia con las negociaciones del TLCAN, pues su estricta aplicación hubiera implicado que México diera a las importaciones procedentes de los otros países de la Aladi el mismo acceso otorgado a los productos de Estados Unidos y Canadá, sin ninguna reciprocidad de por medio. Evidentemente, México requería replantear los compromisos derivados del Tratado de Montevideo.
Con ese propósito, en octubre de 1990, el presidente Salinas propuso a los países de la Aladi un decálogo de puntos para acelerar la integración latinoamericana: 1) una cobertura amplia de productos; 2) aranceles máximos o mecanismos equivalentes; 3) programas de desgravación arancelaria; 4) eliminación de restricciones no arancelarias; 5) eliminación de subsidios a las exportaciones; 6) reglas de origen claras; 7) mecanismos transparentes de salvaguardas transitorias; 8) mecanismos ágiles e imparciales de solución de controversias; 9) programas concretos de promoción comercial y de inversiones, y 10) remoción de obstáculos en materia de transporte.
La propuesta mexicana buscaba atender sus obligaciones dentro de la Aladi, modernizando el marco institucional de la organización. En particular, implicaba moverse de un esquema caprichoso de liberalización, basado en preferencias comerciales parciales y sin disciplinas, a un modelo integral, inspirado en los acuerdos comerciales de los países desarrollados, con cobertura universal, desgravación arancelaria total y reglas claras para atender las diferencias. En resumen, México ofreció a los miembros de la Aladi la posibilidad de negociar con ellos tratados similares al TLCAN, y propuso también que las obligaciones establecidas en al artículo 44 se revisaran tomando en cuenta lo que sucedía en otras regiones.
Esta iniciativa derivó en las negociaciones de tratados de libre comercio con cuatro países de la Aladi -- Chile, Bolivia, y (dentro del g-3) Venezuela y Colombia -- , y los cinco países centroamericanos -- Nicaragua, Costa Rica y el Triángulo del Norte formado por Honduras, Guatemala y El Salvador -- , además del Protocolo Interpretativo del Artículo 44 del Tratado de Montevideo, firmado el 13 de junio de 1994. Este protocolo permite la suspensión de la obligación de extender incondicionalmente el trato otorgado a un país no miembro, estableciendo un mecanismo de negociación para que las concesiones otorgadas a los socios de la Aladi se mantengan en un nivel general no menos favorable para el comercio que el preexistente a la entrada en vigor de los acuerdos extrarregionales. Así, el protocolo distendió la camisa de fuerza que el artículo 44 representaba, permitiendo que México conciliara el TLCAN con su agenda latinoamericana y con la intención de posicionarse en otros foros internacionales.
México también aprovechó el renovado marco institucional de la Aladi para negociar acuerdos de complementación económica y de alcance parcial con Brasil y Argentina, los cuales, aunque no han llegado tan lejos como los TLC, han permitido liberalizar sectores importantes del comercio bilateral con estos países. Estos acuerdos de alcance parcial también son resultado de la dinámica desatada por el TLCAN en la economía mexicana. El Acuerdo de Complementación Económica (ACE) 55 con Brasil es el ejemplo más importante. Antes del tratado, la industria automovilística mexicana se encontraba protegida a través de licencias de importación, elevados aranceles, restricciones a la inversión extranjera y requisitos de comportamiento. El TLCAN desmanteló todos estos mecanismos, lo que se tradujo en una especialización de la producción automotriz mexicana: un número menor de modelos producidos en el país, pero a escala internacional. Esta transformación de la industria mexicana ha implicado, también, la necesidad de liberalizar los flujos comerciales con otros socios distintos a Estados Unidos y Canadá, a fin de garantizar la competitividad internacional de la planta productiva interna y facilitar una oferta de vehículos variada y dinámica. El ACE 55 ha contribuido a este objetivo, al poner a las importaciones mexicanas de automóviles y autopartes procedentes de Brasil en igualdad de circunstancias de las de los productos originarios de los países con los que México tiene tratados. Gracias a ello, a partir de su entrada en vigor, en septiembre de 2002, las exportaciones de autos brasileños al mercado mexicano han crecido 88 por ciento.
Impacto del TLCAN sobre la integración hemisférica
En el resto de América Latina también se sintió el impacto del TLCAN, dando lugar a un abanico de reacciones: desde manifestaciones inmediatas de países deseosos de unirse a la zona de libre comercio norteamericana, hasta voces de rechazo que acusaban a México de haber dado la espalda al resto de la región. La iniciativa del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y el anuncio del inicio de negociaciones para la adhesión de Chile al TLCAN, lanzadas en la cumbre de Miami en diciembre de 1994, son probablemente los mejores indicadores del estado de ánimo de la región poco antes del primer aniversario de la entrada en vigor del tratado. Con la excepción de Cuba, todos los países de América se pronunciaron por iniciar un proceso de negociación que condujera a la formación de un espacio de libre comercio desde Alaska a Tierra del Fuego, al tiempo que los presidentes de Chile, México y Estados Unidos y el primer ministro de Canadá manifestaban su intención de iniciar negociaciones para incorporar a Chile al TLCAN.
Aunque ninguna de estas iniciativas llegó muy lejos, resulta innegable que el panorama comercial del continente cambió con la entrada en vigor del tratado, que alentó la integración del continente mediante numerosos esquemas. Además de los muy importantes procesos de integración subregional del Mercosur, de Centroamérica y de la Comunidad Caribeña y Mercado Común del Caribe (Caricom, por sus siglas en inglés) en marcha, diferentes países han seguido el ejemplo mexicano de buscar tratados bilaterales de libre comercio. En una primera etapa fueron Chile y Canadá, y más recientemente, a partir de la adopción a principios de esta década de una "política de negociaciones competitivas", Estados Unidos se ha unido al grupo. En la actualidad, hay más de 30 TLC en el continente americano que no sólo son herencia directa del TLCAN, sino que también replican buena parte de sus alcances y disciplinas.
Evolución del comercio mexicano con América latina
La política de negociaciones comerciales de México ha tenido otro importante efecto que no ha recibido la atención que merece: la diversificación de los flujos de comercio del país y, de manera muy especial, la promoción del comercio con América Latina. Pese a que la participación latinoamericana en el comercio total mexicano ha disminuido ligeramente en los 13 años del TLCAN, al bajar de 6.5 a 5.9, los flujos absolutos han crecido de manera muy importante, sobre todo las exportaciones de la región hacia México. Así, mientras que el total de las ventas externas latinoamericanas (excluyendo México) al mundo crecieron 135% entre 1995 y 2005, las ventas al mercado mexicano crecieron casi 600% al pasar de 1.3 mil millones de dólares a 9.4 mil millones de dólares 10 años más tarde.
De hecho, para la gran mayoría de los países latinoamericanos, México ha sido el mercado regional más dinámico. Para Brasil, por ejemplo, México pasó de ser su quinto cliente latinoamericano en 1995 al segundo en 2005, sólo superado por Argentina. Sin embargo, mientras que las exportaciones brasileñas a Argentina crecieron 147%, a México se multiplicaron casi por 10, al subir de 496 millones de dólares a 4000 millones de dólares.
La decisión de México de proponer a Estados Unidos la negociación del TLCAN ha logrado lo que décadas de retórica no consiguieron: contribuir a promover los flujos de comercio e inversión entre los países latinoamericanos. El efecto demostración del TLCAN y de la política de negociaciones regionales seguida por México en los noventa ha resultado en que hoy 11 países tienen TLC con Estados Unidos. A estos acuerdos habría que sumar los que existen entre los propios países latinoamericanos, incluido el Mercosur y la Unión Aduanera Centroamericana. Aunque este modelo de integración, a través de la proliferación de acuerdos subregionales (el "tazón de espagueti", en palabras de Bhagwati), dista de ser el más eficiente, sí ha representado aumentos importantes de los flujos económicos y puede significar una piedra de toque para continuar promoviendo el comercio entre los países latinoamericanos.
La hora de América Latina
Hoy, finalmente, se presenta una gran oportunidad para América Latina: avanzar con firmeza hacia la integración regional. En los próximos años es muy poco probable que se lleguen a concluir las negociaciones multilaterales de la OMC. Tampoco se antoja factible que Estados Unidos continúe con el liderazgo comercial que ha mostrado en lo que va de esta década. Las crecientes dificultades enfrentadas por el Ejecutivo estadounidense para aprobar el Tratado de Libre Comercio Estados Unidos-Centroamérica (CAFTA, siglas en inglés de Central America Free Trade Agreement) y los TLC con Perú y Colombia, y el posicionamiento de todos los precandidatos demócratas a la presidencia de Estados Unidos en contra del libre comercio, sugieren que la ventana de oportunidad para avanzar la agenda comercial con ese país se está cerrando. El impasse en el frente multilateral y el repliegue de Estados Unidos dejan un vacío que América Latina debería aprovechar para construir sobre lo que se ha hecho en la región durante los últimos 15 años.
La Resolución 59 (xiii) del Consejo de Ministros de la Aladi aprobada en octubre de 2004 establece las bases de un programa para la conformación progresiva de un espacio de libre comercio (ELC). Sin embargo, para evitar que, una vez más, esta resolución se quede en buenas intenciones y declaraciones retóricas, es preciso contar con voluntad política y principios mínimos de negociación que aumenten las posibilidades de éxito de la iniciativa. Los principios podrían ser:
* Establecer un calendario estricto y anunciado para lograr el espacio de libre comercio. Por ejemplo:
-- Entrada en vigor del acuerdo el 1 de enero de 2010.
-- Eliminación completa de aranceles el 1 de enero de 2020, con cortes anuales de 10% para países de mayor desarrollo.
-- Cinco años adicionales para los países de menor desarrollo (2025), con cortes anuales de los aranceles de 6.6 por ciento.
* El tiempo que faltaría para la entrada en vigor del ELC se utilizaría para negociar un número muy limitado de excepciones a la liberalización del comercio de bienes, reglas de origen y el mecanismo de solución de controversias.
* Sin embargo, en caso de que los países no logren un acuerdo durante estas negociaciones, a partir de la entrada en vigor del ELC se aplicarían automáticamente las dos fórmulas de desgravación universal arriba descritas y un paquete de reglas de origen ya existentes (las del TLC Chile-Mercosur, por ejemplo).
* La participación en el ELC sería abierta, de modo que cada país de la Aladi podría decidir si participa en él desde su entrada en vigor, o negocia posteriormente sus calendarios de adhesión.
* Sin embargo, se establecería una cláusula de suspensión (sunset clause), para que todos los acuerdos comerciales existentes al amparo de la Aladi expiren en el mediano plazo, el 1 de enero de 2015, por ejemplo, a fin de generar incentivos para que todos los miembros de la Aladi opten por pertenecer al ELC.
* A los países centroamericanos se les extendería la posibilidad de pertenecer al ELC desde su entrada en vigor.
Estos principios pretenden hacer ineludible el ELC, alineando los intereses de los participantes y evitando que los socios menos proclives a la liberalización veten indefinidamente el proceso. Uno de los principales requisitos de este escenario es que México y Brasil asuman el liderazgo en la región, que ambos enfrenten los intereses proteccionistas que se oponen a la liberalización integral del comercio de bienes en los dos países y permitan que este vacío en la agenda comercial internacional se convierta, finalmente, en la hora de América Latina.
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