Augusto Varas
La propuesta brasileña de crear un Consejo de Seguridad Sudamericano, enunciada después de la incursión militar colombiana en territorio ecuatoriano en marzo pasado, ha sido percibida como parte del desarrollo de un nuevo esquema de integración regional, que en el marco de un vacío hegemónico continental, se perfilaría como un espacio geopolítico más distante de EE.UU. e integrado en torno a Brasil.
La necesidad de crear un órgano común de defensa y seguridad sudamericano se fundamentaría en un juicio crítico de la Organización de Estados Americanos (OEA) como foro de prevención y resolución de conflictos dominado por los intereses de EE.UU., en este caso, aliado incondicional de Colombia.
A partir de este análisis de destacan las potencialidades y externalidades positivas que tendría para la región un acuerdo de este tipo. La importancia y proyección política de cada uno de los procesos reseñados ameritan un análisis en profundidad de sus principales elementos.
Iniciativas políticas e integración en América Latina
Una primera consideración de contexto remite a la exuberante ola de propuestas que recientemente asola la región la que con sus diferentes orientaciones distrae los diversos procesos integracionistas ya existentes. Pareciera que en la actualidad las cancillerías latinoamericanas, unas más que otras, rivalizan en generar nuevas propuestas integracionistas descuidando los procesos ya iniciados, los que no se encuentran en muy buen estado. Por ejemplo, el MERCOSUR, principal iniciativa regional de post-guerra fría, se encuentra en estado crítico producto de la ineficacia de sus instituciones para mantener “los objetivos comunes que impulsaron a los Estados parte a involucrarse en el proceso de integración regional y la consecuente pérdida de foco y de capacidad para jerarquizar los problemas de política subyacentes. Un problema clave del MERCOSUR hoy no es que se trate de una unión aduanera ‘incompleta’, sino que es también una precaria área de libre comercio”. Diagnósticos parecidos podrían realizarse respecto al SELA, la CAN y otras organizaciones regionales.
A esta pérdida de dinamismo de la más importante experiencia integracionista regional se le suma la vorágine de propuestas venezolanas en los más variados ámbitos: la Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe (ALBA); el Tratado Comercial de los Pueblos (TCP); el Banco del Sur; la Organización del Tratado del Atlántico Sur (OTAS); el Ejército del ALBA; Petrocaribe, Petrosur y TeleSUR. En el caso de Brasil, emerge la propuesta de Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), además de su reciente iniciativa del Consejo de Seguridad Sudamericano. Si bien UNASUR ha sido formulada más en serio que las anteriores, el no contemplar vínculos de integración comercial la deja sin un vínculo clave entre las partes más allá de las voluntades políticas. Últimamente, para no quedarse atrás, el Presidente Correa de Ecuador ha propuesto una Organización de Estados Latinoamericanos en reemplazo de la OEA.
Desde un punto de vista interpretativo, las propuestas integracionistas que hoy día recorren América Latina no tienen un valor único en si mismas, más bien son instrumentales al posicionamiento político regional o global de quienes las formulan, por lo que su materialización y estabilidad a largo plazo es altamente aleatoria. En ningún caso se asemejan al proceso de integración europeo ni deben ser consideradas como proto-experiencias que van en la dirección que originalmente tomaron los acuerdos que crearon la Comunidad Europea del Carbón y del Acero en 1952.
En este marco es posible entender la propuesta de Brasilia de un Consejo de Seguridad
Sudamericano.
La hegemonía brasileña en Sudamérica
Existen diversas visiones del papel de Brasil en la región. Por una parte, se ha considerado que aun cuando Brasil tendría un “liderazgo ambivalente”, “contestado por las aspiraciones de poder de Hugo Chávez” en Sudamérica, la percepción del “creciente papel de compromiso sudamericano” del Palácio do Planalto y su rol de “principal socio de la UE en la región” lo convertirían en el “líder natural sudamericano”.
Sin embargo, es posible analizar el papel de Brasil en la región desde una perspectiva diferente. En primer lugar, es necesario precisar conceptos. Un efectivo liderazgo de Brasil implicaría el reconocimiento de jefatura u orientación por parte de los países de la región, cosa que está lejos de suceder. Basta estudiar las duras y encontradas posiciones de los países convocados en torno a la sede de UNASUR, que terminaron por dejar la secretaria general en Quito y no en Río de Janeiro, así como el rechazo de México y Argentina a la aspiración brasileña de un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.
La actual postura de Brasil es más bien de hegemonía regional, por lo que desarrolla cursos de acción en la perspectiva de lograr una clara supremacía sobre los otros estados y margina a competidores como México al limitar la propuesta integracionista a Sudamérica rompiendo con la idea de una sola América Latina. Recientemente algunos autores han caracterizado esta postura como de “hegemonía consensual – una aplicación oblicua de presión o la creación de condiciones de avanzada que permitirían que una futura política aparezca como motivada por el propio interés de otros países… [Esto] permitiría a Itamaratí enmascarar sus consistentes esfuerzos de estructurar las relaciones y organizaciones continentales en forma decisiva para los intereses brasileños”.
Esta versión “gramsciana” del rol regional de Brasil podría ser una buena metáfora, pero lo que aparece con nitidez detrás de ella es su nueva voluntad hegemónica en la región. Esta política es evidenciada, nuevamente, en el caso de MERCOSUR. Tal como se ha señalado antes de la emergencia de este concepto suave de hegemonía, “la participación brasileña en el MERCOSUR ha estado motivada más por consideraciones estratégicas de negociación internacional que por razones puramente comerciales de alcance regional. En parte esto explica la inclinación brasileña hacia una forma de integración del tipo ‘unión aduanera’, en oposición un área de libre comercio”.
La vieja postura brasileña de indiferencia hacia el norte y de rivalidad hacia el sur se ha transformado y organizado coherentemente durante las dos últimas administraciones estructurándose en torno a dos ejes. Por una parte, tiende a contener la presencia de EE.UU. y a jugar un rol global. Ejemplo de lo primero es la propuesta del Consejo de Seguridad Sudamericano, propuesta más diplomática para las relaciones con Washington que la de Quito de una OEA sin los EE.UU. Ilustración de lo segundo es la política de acceder a un asiento permanente en el Consejo de Seguridad, la reciente alianza estratégica con la Unión Europea8 y el consorcio sur-sur en conjunto con India y Sudáfrica (IBSA). A esto habría que sumarle su creciente proyección en África más allá de los países de habla portuguesa y en el Medio Oriente.
Analistas brasileños señalan que esta aspiración hegemónica es de larga data, la que se ha ido perfilando y adoptando un ritmo más seguro en los últimos años. Tal como se ha indicado: “Aun en el ámbito de las iniciativas diplomáticas para reiterar el compromiso con la integración regional, surgió la propuesta de constituir el Área de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA) durante el gobierno de Itamar Franco, en contraposición a la propuesta de formación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA); el lanzamiento de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) desde el gobierno de Fernando Enrique Cardoso y, fi nalmente, la constitución en 2004, con Lula en la presidencia, de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), después denominada UNASUR, uniendo al MERCSUR con la Comunidad Andina.”.
De la misma forma, la ampliación del MERCOSUR a Chile y a la Comunidad Andina fue la contraoferta brasileña a los TLC con EE.UU. y otros países extra-regionales en el marco de la contención regional a la potencia del norte. Igualmente, su reticencia frente al ALCA y la apuesta por resolver los temas del proteccionismo en el marco de la Ronda de Doha muestran la nueva postura de post-guerra fría frente a los EE.UU. A pesar de estas fuertes tensiones, ellas no han limitado las inversiones extranjeras directas en Brasil, las que según The Economist sitúan a este país en segundo lugar en el mundo después de China.
Tampoco han impedido un exitoso acuerdo con los EE.UU. sobre biocombustibles lo que amplía la interlocución entre ambos países. Desde este ángulo, su política de acercamiento a Chávez puede ser vista desde ambas perspectivas, como un elemento más de su política hegemónica en el sur y, al mismo tiempo, como mecanismo de contención de los EE.UU. en la región.
A esta consolidada perspectiva del Planalto se le pueden agregar, como elementos asociados, los asentamientos humanos brasileños en las fronteras de Bolivia y Paraguay, así como los proyectos de integración física que el sector empresarial ha estudiado por largos años con los países limítrofes, implementación de los cuales el Presidente Lula ha apoyado resueltamente.
Para completar este panorama, a su poder económico, geografía y población, a su destacada diplomacia y agudo accionar político, se le ha sumado un determinante factor de poder: petróleo. Se ha estimado que “las reservas descubiertas en el campo marítimo Tupi equivaldrían a entre 5.000 y 8.000 millones de barriles de petróleo y gas. Esto es igual al 50% de las reservas que ese país encontró en los últimos 50 años. Estos valores lo convertirían en un exportador neto de petróleo a la altura de Venezuela”. Con este nuevo factor de poder en sus manos Brasil podrá controlar de mejor forma al díscolo Chávez, se convertirá en codiciado polo de inversiones internacionales y podrá establecer con holgura sus nuevas alianzas estratégicas mundiales.
Se podrá decir que este conjunto de factores de poder nacional no convierten a un país en potencia a menos que exista un liderzazo interno que proyecte esos recursos y los transforme en hegemonía. En el caso de Brasil, este liderazgo existe, tiene ancha base y larga data. Como lo reconoce un analista argentino, “existe en Brasil una clase dirigente dotada de cultura estratégica […] en cuyo seno la burguesía económica posee protagonismo nacional y vocación global. Esta singularidad explica por qué en el país con mayor capacidad autonómica de América del Sur el autarquismo no prospera, a la vez que su clase dirigente se esfuerza en establecer la mejor cohabitación posible entre lo nacional y lo global.
Este liderazgo interno es el que ha despertado al gigante dormido convirtiéndolo en actor hegemónico regional y nuevo jugador en el campo del poder internacional.
Un Consejo de Seguridad Sudamericano (CSS)
Tomando en consideración los elementos anteriormente reseñados es posible entrar a analizar más de cerca la propuesta del CSS. Esta sería una respuesta a la “necesidad de crear un órgano común de defensa y seguridad sudamericano”, región que no tendría un mecanismo de cooperación efectiva toda vez que el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) es inútil y el carácter mentado de la región como “zona de paz” es formal. Sus beneficios serían el operar con una definición amplia de seguridad; le daría a América Latina mayor protagonismo internacional al tener una estructura y capacidad militar propia; permitiría medidas de creación de confianza y ejercicios militares conjuntos; fortalecería el papel de mediación regional; y proporcionaría seguridad en las fronteras.
Un análisis pormenorizado de los supuestos antes señalados mostraría diferentes tonalidades. Por una parte, el TIAR (convocado sin efectos pertinentes después del 9/11) y las zonas de paz fueron iniciativas propias de la guerra fría que no tenían por qué operar después del término de las situaciones que le dieron origen. Pedirles una funcionalidad contemporánea sería descontextualizarlas. Por otra parte, no está claro que el incluir una definición amplia de seguridad contribuya a la estabilidad y paz en el hemisferio. Por el contrario, este es un factor de inseguridad e inestabilidad toda vez que la militarización que se le asocia es contradictoria con la inspiración inicial de la misma.
Esta ampliación conceptual, justificada por la acción terrorista del 9/11 del 2001, no debería consolidarse y, por el contrario, debería dar lugar a una desmilitarización de la cooperación civil en las áreas de competencia que le corresponden. El posible protagonismo internacional que este CSS le permitiría a la región es igualmente dudoso. La posibilidad de generar a partir del este Consejo una fuerza militar sudamericana, en el contexto de la dispersión política existente y de las resistencias a la hegemonía brasileña, sería menor que la del conjunto de propuestas integracionistas antes mencionadas. Por otra parte, el exitoso desarrollo de medidas de confianza mutua en la región sudamericana ha sido posible en un marco bilateral y no tiene por qué esperar o estar condicionado por un mecanismo como un CSS. La creación de la brigada conjunta argentino-chilena, “Cruz del Sur”, es una ilustración de este exitoso proceso. Finalmente, la mediación regional (OIEA y Grupo de Río) ha mostrado sus buenos resultados durante la última crisis colombo-ecuatoriana proporcionando mayor seguridad en las fronteras.
Las amenazas, según Washington
Un actor disfuncional en este espacio son los EE.UU. quienes tienen malos antecedentes en América Latina. Sus políticas intervencionistas, proteccionistas, unilateralistas y coercitivas no han generado muchas simpatías en la región. Con todo, las posibilidades de ingresar a su mercado interno ha sido un buen incentivo para que muchos países latinoamericanos estén interesados o hayan firmado TLCs con los EE.UU. los que no lo están, como Brasil, esperan resolver sus temas de acceso vía Ronda de Doha.
En el ámbito de la seguridad hemisférica su actual política –inspirada en una concepción “amplia” de seguridad- es quizás mucho más negativa. De acuerdo a su visión de los temas regionales, las principales amenazas a la seguridad hemisférica son el crimen organizado, las bandas criminales y el tráfico ilegal de drogas. Para enfrentar estas amenazas, en el mes de abril se ha implementado en el marco del Comando Sur un ‘Comando Interagencial de Seguridad Conjunto’, que se involucrará en temas que van desde el desarrollo económico de largo plazo hasta el comercio y la seguridad pública, coordinando todas las agencias estadounidenses relevantes, incluyendo las no militares que operan en la región.
Esta concentración y centralización de funciones de orden interno en las instituciones castrenses tiene como efecto la militarización de los temas civiles y, simultáneamente, la desprofesionalización de las fuerzas armadas ocupadas en cuestiones que no son de su competencia y para los cuales no tienen el entrenamiento ni los medios correspondientes. Aun cuando los temas migratorios, de droga y criminalidad son asuntos de importancia regional ellos deben ser enfrentados por instituciones civiles especializadas, particularmente las policías, las que requieren un fuerte apoyo y profesionalización previniendo su erosión por la competencia militar que invade sus espacios.
Estas definiciones ideológicas y unilaterales de los temas de seguridad regional no permiten enfrentar los reales temas que exigen respuestas inmediatas para prevenir inestabilidades en el campo estratégico regional. Esto es, la necesidad de tratar regional y multilateralmente la crisis interna colombiana y su extensión por sobre las fronteras vecinales, tal como se vio recientemente en el conflicto colombo-ecuatoriano; el fracaso de la política estadounidense de erradicación de la droga; el manejo colectivo de la potencial crisis Venezuela-Guyana en la cual los EE.UU. se encuentran involucrados; los crecientes niveles de compra de armamento en la región; el tráfico de armas pequeñas y la falta de control de estos flujos desde los EE.UU.; la reforma policial; así como los nuevos desarrollos nucleares y su uso militar.
Mas grave aún ha sido su evidente apoyo logístico y de inteligencia en la violación del territorio ecuatoriano por parte de Colombia, introduciendo por primera vez en la región la política de la acción preventiva que Washington implementa en su lucha mundial contra el terrorismo.
El principal problema de seguridad hemisférico, entonces, es cómo contener y evitar la implementación de estas equivocadas políticas estadounidenses en la región. Descartada la opción de un equilibrio militar EE.UU. / América Latina, el único camino transitable para “reducir paulatinamente la influencia militar de EE.UU. y sus bases en Sudamérica sin desafiar abiertamente su hegemonía” es la opción política y esta no puede jugarse en otros ámbitos que no sean los entes multilaterales. Si dentro de estos marcos los EE.UU. son difíciles de contener, fuera de los mismos los EE.UU. serían un peligro sin límite alguno reproduciéndose el tipo de alianzas bilaterales que hoy día exhibe con Colombia.
El espacio de acción de EE.UU. en la OEA, si bien en algunos momentos ha sido muy amplio obstaculizando el normal desarrollo de las relaciones hemisféricas, puede contenerse por una coalición intra-latinoamericana en su seno alineándola junto a la mayoría, tal como sucedió en la última elección de secretario general. En este marco la OEA tiene un papel central que cumplir. La organización hemisférica ha desempeñado y sigue cumpliendo un papel crucial en la resolución y estabilización de las relaciones colombo-ecuatorianas. La resolución de la OEA consensuada el 5 de marzo, condenando la incursión colombiana, puso fin al conflicto. Esta fue ratificada por el Grupo de Río, dos días después, en el marco de una reunión en Santo Domingo citada con anterioridad al conflicto, y a la que no asistió el Presidente Lula, para tratar otros temas como la energía, desastres naturales y desarrollo.
Posteriormente, la misión del Secretario General de inspeccionar in situ la incursión colombiana y auditar independientemente la situación creada, muestran el valor de esta instancia para la resolución de conflictos y el control de las tensiones. Asimismo, la estructura permanente que posee la organización para tratar estos temas la constituyen en el ámbito natural y privilegiado para tratarlos, lo que habría que preservar y fortalecer. Tal como se reconoce, “hoy, la Comisión de Seguridad Hemisférica que opera en el seno de la OEA es el único foro continental en materia de seguridad y defensa”.
Por tales razones, la desintitucionalización de las relaciones hemisféricas de seguridad generando instancias de resolución informales como son los encuentros de ministros de defensa (muchos de los cuales son militares) o proponiendo nuevas fórmulas, con la CSS, no debieran prosperar toda vez que erosionan y debilitan las instancias formales que tienen un rol clave en la gestión multilateral de la seguridad hemisférica.
Brasil y la seguridad regional
De este análisis puede concluirse que la propuesta brasileña de una CSS es parte de una política multidimensional y global que tiene por objetivo lograr tener un rol preponderante en el mundo y supremacía en la región. Esta opción se ve favorecida por la actual evolución de la política internacional toda vez que, como se ha reconocido últimamente, el sistema global ya no es “multi” ni “unipolar” sino que simplemente “no polar”, en el cual existen muchos centros de poder entre los cuales se cuentan entidades que no son estados-naciones, los que han perdido el monopolio del poder y, en algunos ámbitos, preeminencia.
En suma, hoy en día “el poder se encuentra en muchas manos y muchos lugares”. En este contexto, la opción brasileña de desempeñar un papel global tiene altas posibilidades de realización y para ello debe subordinar a las contrapartes sudamericanas. En este sentido, su propuesta de crear un CSS –la que obviamente quedaría bajo su hegemonía—es consistente con su política de lograr superioridad en materia de seguridad convirtiéndose en una potencia militar. El reciente acuerdo de desarrollo de submarinos nucleares con ayuda de Francia así lo ilustra.
Esta política es coincidente con los propósitos de “promover la cooperación en equipos y armas y, en particular, ampliar el mercado regional para la industria bélica de Brasil [y serviría] de plataforma y legitimación colectiva para la aspiración de Brasil de convertirse en miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas”. A la vez, es una inteligente repuesta que bloquearía la propuesta venezolana de crear un Ejército del ALBA.
En síntesis, con esta propuesta de crear una CSS, Brasil se presenta como potente actor emergente en un mundo no-polar y ha dado un paso más en su proyecto de potencia hegemónica en Sudamérica. La Unión Europea, en flagrante contradicción con sus orientaciones multilateralistas, pragmáticamente ha reconocido este hecho al firmar en mayo de 2007 el acuerdo bilateral de asociación estratégica UE-Brasil.
La propuesta brasileña de crear un Consejo de Seguridad Sudamericano, enunciada después de la incursión militar colombiana en territorio ecuatoriano en marzo pasado, ha sido percibida como parte del desarrollo de un nuevo esquema de integración regional, que en el marco de un vacío hegemónico continental, se perfilaría como un espacio geopolítico más distante de EE.UU. e integrado en torno a Brasil.
La necesidad de crear un órgano común de defensa y seguridad sudamericano se fundamentaría en un juicio crítico de la Organización de Estados Americanos (OEA) como foro de prevención y resolución de conflictos dominado por los intereses de EE.UU., en este caso, aliado incondicional de Colombia.
A partir de este análisis de destacan las potencialidades y externalidades positivas que tendría para la región un acuerdo de este tipo. La importancia y proyección política de cada uno de los procesos reseñados ameritan un análisis en profundidad de sus principales elementos.
Iniciativas políticas e integración en América Latina
Una primera consideración de contexto remite a la exuberante ola de propuestas que recientemente asola la región la que con sus diferentes orientaciones distrae los diversos procesos integracionistas ya existentes. Pareciera que en la actualidad las cancillerías latinoamericanas, unas más que otras, rivalizan en generar nuevas propuestas integracionistas descuidando los procesos ya iniciados, los que no se encuentran en muy buen estado. Por ejemplo, el MERCOSUR, principal iniciativa regional de post-guerra fría, se encuentra en estado crítico producto de la ineficacia de sus instituciones para mantener “los objetivos comunes que impulsaron a los Estados parte a involucrarse en el proceso de integración regional y la consecuente pérdida de foco y de capacidad para jerarquizar los problemas de política subyacentes. Un problema clave del MERCOSUR hoy no es que se trate de una unión aduanera ‘incompleta’, sino que es también una precaria área de libre comercio”. Diagnósticos parecidos podrían realizarse respecto al SELA, la CAN y otras organizaciones regionales.
A esta pérdida de dinamismo de la más importante experiencia integracionista regional se le suma la vorágine de propuestas venezolanas en los más variados ámbitos: la Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe (ALBA); el Tratado Comercial de los Pueblos (TCP); el Banco del Sur; la Organización del Tratado del Atlántico Sur (OTAS); el Ejército del ALBA; Petrocaribe, Petrosur y TeleSUR. En el caso de Brasil, emerge la propuesta de Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), además de su reciente iniciativa del Consejo de Seguridad Sudamericano. Si bien UNASUR ha sido formulada más en serio que las anteriores, el no contemplar vínculos de integración comercial la deja sin un vínculo clave entre las partes más allá de las voluntades políticas. Últimamente, para no quedarse atrás, el Presidente Correa de Ecuador ha propuesto una Organización de Estados Latinoamericanos en reemplazo de la OEA.
Desde un punto de vista interpretativo, las propuestas integracionistas que hoy día recorren América Latina no tienen un valor único en si mismas, más bien son instrumentales al posicionamiento político regional o global de quienes las formulan, por lo que su materialización y estabilidad a largo plazo es altamente aleatoria. En ningún caso se asemejan al proceso de integración europeo ni deben ser consideradas como proto-experiencias que van en la dirección que originalmente tomaron los acuerdos que crearon la Comunidad Europea del Carbón y del Acero en 1952.
En este marco es posible entender la propuesta de Brasilia de un Consejo de Seguridad
Sudamericano.
La hegemonía brasileña en Sudamérica
Existen diversas visiones del papel de Brasil en la región. Por una parte, se ha considerado que aun cuando Brasil tendría un “liderazgo ambivalente”, “contestado por las aspiraciones de poder de Hugo Chávez” en Sudamérica, la percepción del “creciente papel de compromiso sudamericano” del Palácio do Planalto y su rol de “principal socio de la UE en la región” lo convertirían en el “líder natural sudamericano”.
Sin embargo, es posible analizar el papel de Brasil en la región desde una perspectiva diferente. En primer lugar, es necesario precisar conceptos. Un efectivo liderazgo de Brasil implicaría el reconocimiento de jefatura u orientación por parte de los países de la región, cosa que está lejos de suceder. Basta estudiar las duras y encontradas posiciones de los países convocados en torno a la sede de UNASUR, que terminaron por dejar la secretaria general en Quito y no en Río de Janeiro, así como el rechazo de México y Argentina a la aspiración brasileña de un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.
La actual postura de Brasil es más bien de hegemonía regional, por lo que desarrolla cursos de acción en la perspectiva de lograr una clara supremacía sobre los otros estados y margina a competidores como México al limitar la propuesta integracionista a Sudamérica rompiendo con la idea de una sola América Latina. Recientemente algunos autores han caracterizado esta postura como de “hegemonía consensual – una aplicación oblicua de presión o la creación de condiciones de avanzada que permitirían que una futura política aparezca como motivada por el propio interés de otros países… [Esto] permitiría a Itamaratí enmascarar sus consistentes esfuerzos de estructurar las relaciones y organizaciones continentales en forma decisiva para los intereses brasileños”.
Esta versión “gramsciana” del rol regional de Brasil podría ser una buena metáfora, pero lo que aparece con nitidez detrás de ella es su nueva voluntad hegemónica en la región. Esta política es evidenciada, nuevamente, en el caso de MERCOSUR. Tal como se ha señalado antes de la emergencia de este concepto suave de hegemonía, “la participación brasileña en el MERCOSUR ha estado motivada más por consideraciones estratégicas de negociación internacional que por razones puramente comerciales de alcance regional. En parte esto explica la inclinación brasileña hacia una forma de integración del tipo ‘unión aduanera’, en oposición un área de libre comercio”.
La vieja postura brasileña de indiferencia hacia el norte y de rivalidad hacia el sur se ha transformado y organizado coherentemente durante las dos últimas administraciones estructurándose en torno a dos ejes. Por una parte, tiende a contener la presencia de EE.UU. y a jugar un rol global. Ejemplo de lo primero es la propuesta del Consejo de Seguridad Sudamericano, propuesta más diplomática para las relaciones con Washington que la de Quito de una OEA sin los EE.UU. Ilustración de lo segundo es la política de acceder a un asiento permanente en el Consejo de Seguridad, la reciente alianza estratégica con la Unión Europea8 y el consorcio sur-sur en conjunto con India y Sudáfrica (IBSA). A esto habría que sumarle su creciente proyección en África más allá de los países de habla portuguesa y en el Medio Oriente.
Analistas brasileños señalan que esta aspiración hegemónica es de larga data, la que se ha ido perfilando y adoptando un ritmo más seguro en los últimos años. Tal como se ha indicado: “Aun en el ámbito de las iniciativas diplomáticas para reiterar el compromiso con la integración regional, surgió la propuesta de constituir el Área de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA) durante el gobierno de Itamar Franco, en contraposición a la propuesta de formación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA); el lanzamiento de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) desde el gobierno de Fernando Enrique Cardoso y, fi nalmente, la constitución en 2004, con Lula en la presidencia, de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), después denominada UNASUR, uniendo al MERCSUR con la Comunidad Andina.”.
De la misma forma, la ampliación del MERCOSUR a Chile y a la Comunidad Andina fue la contraoferta brasileña a los TLC con EE.UU. y otros países extra-regionales en el marco de la contención regional a la potencia del norte. Igualmente, su reticencia frente al ALCA y la apuesta por resolver los temas del proteccionismo en el marco de la Ronda de Doha muestran la nueva postura de post-guerra fría frente a los EE.UU. A pesar de estas fuertes tensiones, ellas no han limitado las inversiones extranjeras directas en Brasil, las que según The Economist sitúan a este país en segundo lugar en el mundo después de China.
Tampoco han impedido un exitoso acuerdo con los EE.UU. sobre biocombustibles lo que amplía la interlocución entre ambos países. Desde este ángulo, su política de acercamiento a Chávez puede ser vista desde ambas perspectivas, como un elemento más de su política hegemónica en el sur y, al mismo tiempo, como mecanismo de contención de los EE.UU. en la región.
A esta consolidada perspectiva del Planalto se le pueden agregar, como elementos asociados, los asentamientos humanos brasileños en las fronteras de Bolivia y Paraguay, así como los proyectos de integración física que el sector empresarial ha estudiado por largos años con los países limítrofes, implementación de los cuales el Presidente Lula ha apoyado resueltamente.
Para completar este panorama, a su poder económico, geografía y población, a su destacada diplomacia y agudo accionar político, se le ha sumado un determinante factor de poder: petróleo. Se ha estimado que “las reservas descubiertas en el campo marítimo Tupi equivaldrían a entre 5.000 y 8.000 millones de barriles de petróleo y gas. Esto es igual al 50% de las reservas que ese país encontró en los últimos 50 años. Estos valores lo convertirían en un exportador neto de petróleo a la altura de Venezuela”. Con este nuevo factor de poder en sus manos Brasil podrá controlar de mejor forma al díscolo Chávez, se convertirá en codiciado polo de inversiones internacionales y podrá establecer con holgura sus nuevas alianzas estratégicas mundiales.
Se podrá decir que este conjunto de factores de poder nacional no convierten a un país en potencia a menos que exista un liderzazo interno que proyecte esos recursos y los transforme en hegemonía. En el caso de Brasil, este liderazgo existe, tiene ancha base y larga data. Como lo reconoce un analista argentino, “existe en Brasil una clase dirigente dotada de cultura estratégica […] en cuyo seno la burguesía económica posee protagonismo nacional y vocación global. Esta singularidad explica por qué en el país con mayor capacidad autonómica de América del Sur el autarquismo no prospera, a la vez que su clase dirigente se esfuerza en establecer la mejor cohabitación posible entre lo nacional y lo global.
Este liderazgo interno es el que ha despertado al gigante dormido convirtiéndolo en actor hegemónico regional y nuevo jugador en el campo del poder internacional.
Un Consejo de Seguridad Sudamericano (CSS)
Tomando en consideración los elementos anteriormente reseñados es posible entrar a analizar más de cerca la propuesta del CSS. Esta sería una respuesta a la “necesidad de crear un órgano común de defensa y seguridad sudamericano”, región que no tendría un mecanismo de cooperación efectiva toda vez que el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) es inútil y el carácter mentado de la región como “zona de paz” es formal. Sus beneficios serían el operar con una definición amplia de seguridad; le daría a América Latina mayor protagonismo internacional al tener una estructura y capacidad militar propia; permitiría medidas de creación de confianza y ejercicios militares conjuntos; fortalecería el papel de mediación regional; y proporcionaría seguridad en las fronteras.
Un análisis pormenorizado de los supuestos antes señalados mostraría diferentes tonalidades. Por una parte, el TIAR (convocado sin efectos pertinentes después del 9/11) y las zonas de paz fueron iniciativas propias de la guerra fría que no tenían por qué operar después del término de las situaciones que le dieron origen. Pedirles una funcionalidad contemporánea sería descontextualizarlas. Por otra parte, no está claro que el incluir una definición amplia de seguridad contribuya a la estabilidad y paz en el hemisferio. Por el contrario, este es un factor de inseguridad e inestabilidad toda vez que la militarización que se le asocia es contradictoria con la inspiración inicial de la misma.
Esta ampliación conceptual, justificada por la acción terrorista del 9/11 del 2001, no debería consolidarse y, por el contrario, debería dar lugar a una desmilitarización de la cooperación civil en las áreas de competencia que le corresponden. El posible protagonismo internacional que este CSS le permitiría a la región es igualmente dudoso. La posibilidad de generar a partir del este Consejo una fuerza militar sudamericana, en el contexto de la dispersión política existente y de las resistencias a la hegemonía brasileña, sería menor que la del conjunto de propuestas integracionistas antes mencionadas. Por otra parte, el exitoso desarrollo de medidas de confianza mutua en la región sudamericana ha sido posible en un marco bilateral y no tiene por qué esperar o estar condicionado por un mecanismo como un CSS. La creación de la brigada conjunta argentino-chilena, “Cruz del Sur”, es una ilustración de este exitoso proceso. Finalmente, la mediación regional (OIEA y Grupo de Río) ha mostrado sus buenos resultados durante la última crisis colombo-ecuatoriana proporcionando mayor seguridad en las fronteras.
Las amenazas, según Washington
Un actor disfuncional en este espacio son los EE.UU. quienes tienen malos antecedentes en América Latina. Sus políticas intervencionistas, proteccionistas, unilateralistas y coercitivas no han generado muchas simpatías en la región. Con todo, las posibilidades de ingresar a su mercado interno ha sido un buen incentivo para que muchos países latinoamericanos estén interesados o hayan firmado TLCs con los EE.UU. los que no lo están, como Brasil, esperan resolver sus temas de acceso vía Ronda de Doha.
En el ámbito de la seguridad hemisférica su actual política –inspirada en una concepción “amplia” de seguridad- es quizás mucho más negativa. De acuerdo a su visión de los temas regionales, las principales amenazas a la seguridad hemisférica son el crimen organizado, las bandas criminales y el tráfico ilegal de drogas. Para enfrentar estas amenazas, en el mes de abril se ha implementado en el marco del Comando Sur un ‘Comando Interagencial de Seguridad Conjunto’, que se involucrará en temas que van desde el desarrollo económico de largo plazo hasta el comercio y la seguridad pública, coordinando todas las agencias estadounidenses relevantes, incluyendo las no militares que operan en la región.
Esta concentración y centralización de funciones de orden interno en las instituciones castrenses tiene como efecto la militarización de los temas civiles y, simultáneamente, la desprofesionalización de las fuerzas armadas ocupadas en cuestiones que no son de su competencia y para los cuales no tienen el entrenamiento ni los medios correspondientes. Aun cuando los temas migratorios, de droga y criminalidad son asuntos de importancia regional ellos deben ser enfrentados por instituciones civiles especializadas, particularmente las policías, las que requieren un fuerte apoyo y profesionalización previniendo su erosión por la competencia militar que invade sus espacios.
Estas definiciones ideológicas y unilaterales de los temas de seguridad regional no permiten enfrentar los reales temas que exigen respuestas inmediatas para prevenir inestabilidades en el campo estratégico regional. Esto es, la necesidad de tratar regional y multilateralmente la crisis interna colombiana y su extensión por sobre las fronteras vecinales, tal como se vio recientemente en el conflicto colombo-ecuatoriano; el fracaso de la política estadounidense de erradicación de la droga; el manejo colectivo de la potencial crisis Venezuela-Guyana en la cual los EE.UU. se encuentran involucrados; los crecientes niveles de compra de armamento en la región; el tráfico de armas pequeñas y la falta de control de estos flujos desde los EE.UU.; la reforma policial; así como los nuevos desarrollos nucleares y su uso militar.
Mas grave aún ha sido su evidente apoyo logístico y de inteligencia en la violación del territorio ecuatoriano por parte de Colombia, introduciendo por primera vez en la región la política de la acción preventiva que Washington implementa en su lucha mundial contra el terrorismo.
El principal problema de seguridad hemisférico, entonces, es cómo contener y evitar la implementación de estas equivocadas políticas estadounidenses en la región. Descartada la opción de un equilibrio militar EE.UU. / América Latina, el único camino transitable para “reducir paulatinamente la influencia militar de EE.UU. y sus bases en Sudamérica sin desafiar abiertamente su hegemonía” es la opción política y esta no puede jugarse en otros ámbitos que no sean los entes multilaterales. Si dentro de estos marcos los EE.UU. son difíciles de contener, fuera de los mismos los EE.UU. serían un peligro sin límite alguno reproduciéndose el tipo de alianzas bilaterales que hoy día exhibe con Colombia.
El espacio de acción de EE.UU. en la OEA, si bien en algunos momentos ha sido muy amplio obstaculizando el normal desarrollo de las relaciones hemisféricas, puede contenerse por una coalición intra-latinoamericana en su seno alineándola junto a la mayoría, tal como sucedió en la última elección de secretario general. En este marco la OEA tiene un papel central que cumplir. La organización hemisférica ha desempeñado y sigue cumpliendo un papel crucial en la resolución y estabilización de las relaciones colombo-ecuatorianas. La resolución de la OEA consensuada el 5 de marzo, condenando la incursión colombiana, puso fin al conflicto. Esta fue ratificada por el Grupo de Río, dos días después, en el marco de una reunión en Santo Domingo citada con anterioridad al conflicto, y a la que no asistió el Presidente Lula, para tratar otros temas como la energía, desastres naturales y desarrollo.
Posteriormente, la misión del Secretario General de inspeccionar in situ la incursión colombiana y auditar independientemente la situación creada, muestran el valor de esta instancia para la resolución de conflictos y el control de las tensiones. Asimismo, la estructura permanente que posee la organización para tratar estos temas la constituyen en el ámbito natural y privilegiado para tratarlos, lo que habría que preservar y fortalecer. Tal como se reconoce, “hoy, la Comisión de Seguridad Hemisférica que opera en el seno de la OEA es el único foro continental en materia de seguridad y defensa”.
Por tales razones, la desintitucionalización de las relaciones hemisféricas de seguridad generando instancias de resolución informales como son los encuentros de ministros de defensa (muchos de los cuales son militares) o proponiendo nuevas fórmulas, con la CSS, no debieran prosperar toda vez que erosionan y debilitan las instancias formales que tienen un rol clave en la gestión multilateral de la seguridad hemisférica.
Brasil y la seguridad regional
De este análisis puede concluirse que la propuesta brasileña de una CSS es parte de una política multidimensional y global que tiene por objetivo lograr tener un rol preponderante en el mundo y supremacía en la región. Esta opción se ve favorecida por la actual evolución de la política internacional toda vez que, como se ha reconocido últimamente, el sistema global ya no es “multi” ni “unipolar” sino que simplemente “no polar”, en el cual existen muchos centros de poder entre los cuales se cuentan entidades que no son estados-naciones, los que han perdido el monopolio del poder y, en algunos ámbitos, preeminencia.
En suma, hoy en día “el poder se encuentra en muchas manos y muchos lugares”. En este contexto, la opción brasileña de desempeñar un papel global tiene altas posibilidades de realización y para ello debe subordinar a las contrapartes sudamericanas. En este sentido, su propuesta de crear un CSS –la que obviamente quedaría bajo su hegemonía—es consistente con su política de lograr superioridad en materia de seguridad convirtiéndose en una potencia militar. El reciente acuerdo de desarrollo de submarinos nucleares con ayuda de Francia así lo ilustra.
Esta política es coincidente con los propósitos de “promover la cooperación en equipos y armas y, en particular, ampliar el mercado regional para la industria bélica de Brasil [y serviría] de plataforma y legitimación colectiva para la aspiración de Brasil de convertirse en miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas”. A la vez, es una inteligente repuesta que bloquearía la propuesta venezolana de crear un Ejército del ALBA.
En síntesis, con esta propuesta de crear una CSS, Brasil se presenta como potente actor emergente en un mundo no-polar y ha dado un paso más en su proyecto de potencia hegemónica en Sudamérica. La Unión Europea, en flagrante contradicción con sus orientaciones multilateralistas, pragmáticamente ha reconocido este hecho al firmar en mayo de 2007 el acuerdo bilateral de asociación estratégica UE-Brasil.
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