Luis Armando Galvis y Adolfo Meisel Roca
En el ámbito internacional, se ha observado una regularidad en los ejercicios empíricos basados en los planteamientos de Kuznets, quien postula que existe una relación de U invertida entre las inequidades de un país y su crecimiento económico. De acuerdo con estos planteamientos, a medida que aumentan los niveles de ingreso per cápita, aumentan las desigualdades, y a partir de cierto punto, los mayores incrementos en el ingreso per cápita van acompañados de una reducción en las disparidades. En Colombia, dichas inequidades se han acentuado durante las últimas décadas, y con ello el crecimiento económico y el bienestar de la población se podrían ver afectados, pues las mayores inequidades explican, en parte, por qué las grandes ciudades, como Bogotá, han alcanzado una importancia sin precedente en la economía nacional.
A lo largo del siglo XX, la preponderancia de Bogotá no era evidente, pues Colombia fue uno de los pocos países latinoamericanos cuya red urbana no estuvo dominada por una sola ciudad. En el resto de los países latinoamericanos, con excepción de Brasil y Ecuador, el auge de la industrialización fue un factor que impulsó la consolidación de la ciudad principal como el centro del crecimiento económico y demográfico.
Dicho fenómeno se conoce como primacía urbana y aparece cuando la ciudad principal, que coincide con la capital del país, se sobredimensiona con respecto al tamaño de las demás ciudades y se crea una suerte de dependencia jerárquica del resto de las ciudades de la red urbana. El conjunto de las ciudades empieza a depender económicamente de la ciudad principal, pues en ésta se concentran las fuentes de empleo más importantes, la inversión en infraestructura que fortalece la capacidad para emprender proyectos y establecer empresas nuevas, y la inversión en capital social y cultural proveniente de recursos privados, así como los recursos del gobierno central. De esta manera, las ciudades de mediano tamaño se convierten en expulsoras netas de población hacia la ciudad principal, por ser esta última la que tiene un mercado mayor y, por ende, mayor capacidad para generar empleos.
En Colombia, la primacía urbana no se observó a lo largo del siglo XX, probablemente porque su abrupta topografía ocasionó que la comunicación terrestre fuera relativamente deficiente entre las ciudades intermedias y Bogotá, la ciudad principal por tamaño y por ser la capital del país. Como consecuencia, el patrón de localización de la población en Colombia se caracterizó por presentar varios polos de crecimiento relativamente equilibrados.
Esto generó la aparición de cuatro regiones económicas principales, que están muy ligadas a la topografía del país: a medida que la cordillera de los Andes entra al sur-occidente del país, ésta se ramifica en tres cadenas montañosas que lo dividen en varias regiones diferenciadas en términos físicos y económicos. Es así como se configuran la región central, con Bogotá como el principal centro urbano; la región pacífica, que cuenta con la ciudad de Cali como el principal centro urbano; la región del eje cafetalero, con Medellín, y la costa del Caribe, con Barranquilla como la principal ciudad de la región.
Inicio del Siglo XX
Al inicio del Siglo XX, Bogotá era la única ciudad colombiana cuya población excedía los 50 000 habitantes, pues el resto del país era predominantemente rural y el poblamiento era muy disperso. Uno de los efectos que trajo la industrialización de las siguientes décadas fue que las cuatro ciudades principales —Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla— surgieron como polos de desarrollo relativamente equilibrados. Al respecto, es importante mencionar que Bogotá, según los datos del censo de 1951, representó solamente el 6.2% de la población total del país y, además, sólo el 85% de la población agregada de las tres siguientes ciudades principales. Esto quiere decir que, aunque Bogotá era la ciudad más grande, no estaba sobredimensionada con respecto a las demás ciudades principales. Por eso se dice que la red de ciudades estaba relativamente equilibrada.
Cada una de esas ciudades principales se convirtió en el centro económico e industrial de las regiones más importantes del país que, para ese entonces, estaban relativamente segmentadas. Sólo hacia el final de la primera mitad del siglo XX, dichas regiones empezaron a estar integradas a partir de una red de carreteras y ferrocarriles que se construyeron, en principio, con los recursos obtenidos como indemnización por la pérdida de Panamá en 1903, y con otros recursos provenientes de créditos de organismos internacionales. Estos fondos le permitieron al país experimentar, durante las décadas de 1920 a 1960, una fase sin precedente de inversión en infraestructura. De esta manera, se logró consolidar una malla vial que integró a las principales regiones del país, especialmente las de la zona central.
La región de la costa del Caribe tenía inicialmente una posición privilegiada por contar con el puerto de Barranquilla conectado con el río Magdalena, principal medio de comunicación entre la región y el centro del país. Sin embargo, esa ventaja comparativa se perdió con la preponderancia del transporte terrestre y la pérdida relativa de la importancia del transporte fluvial en el escenario colombiano. A ello se le sumó otro elemento relacionado con Panamá, pues con la apertura del Canal en 1914 se dio paso para que un par de décadas más tarde Barranquilla quedara desplazado como el principal puerto de embarque y se consolidara el puerto de Buenaventura, localizado en el océano Pacífico. Este último, por estar cercano a Cali, otra de las ciudades principales, y por estar mejor conectado con la zona cafetalera (en relación con Barranquilla), pasó a ser un punto importante para las relaciones comerciales del país con el resto del mundo. En efecto, el café, uno de los productos fundamentales en términos del mercado internacional, empezó a exportarse a comienzos de los años treinta, principalmente por el puerto de Buenaventura.
Además de la recomposición de los patrones de transporte y de comercialización de los productos de exportación del país, como consecuencia de la redefinición de la infraestructura vial, con la creciente importancia del café en la economía nacional se consolidó la zona cafetalera como un eje de desarrollo y de bienestar que albergaba una gran proporción de la población del país. Asimismo, se optó por convertir a Colombia en un país industrializado por medio de una política de sustitución de importaciones, que privilegió la economía de la región cafetalera y generó un proceso de concentración de la riqueza en esa zona.
La política de sustitución de importaciones, a su vez, representó una desventaja para zonas como la costa del Caribe. Los bajos impuestos a la importación de productos relacionados con el café, tasas incluso negativas en términos reales, permitieron que la zona cafetalera se consolidara dentro del país como la de mayor desarrollo económico.
El ascenso de la principal metrópoli: Bogotá
El patrón de una red urbana relativamente equilibrada empezó a cambiar desde la década de los cincuenta, cuando Barranquilla, la principal ciudad de la región Caribe, entró en un proceso de estancamiento y declive que dio como resultado que Cali se convirtiera en la tercera ciudad más importante en el país. A partir de allí, el centro demográfico y de actividad económica pasó a ser el triángulo Bogotá-Medellín-Cali. Esta área, por ser el principal eje de la actividad económica, financiera, demográfica e incluso política, ha sido referida frecuentemente como el “triángulo de oro”. En esas tres ciudades, para el año de 1973, se concentraba casi el 20% de la población nacional, y ya para 2005, según los resultados censales, esa participación estaba en el 26.7%. Este cambio fue promovido principalmente por el apresurado crecimiento de Bogotá, pues las otras ciudades principales del triángulo, e incluso Barranquilla, mantuvieron relativamente estable su participación en la población total.
En términos de la movilidad de la población, en dicho triángulo se ha presentado una dinámica poblacional muy importante, pues para 1968 todas las ciudades atraían y no expulsaban población, pero ya para el censo de 1993 o el de 2005, eran expulsoras netas de población, con excepción de Bogotá, que durante todos los períodos censales entre 1973 y 2005 apareció como receptor neto. Llama la atención que, dentro de la dinámica de población, Bogotá es el principal destino migratorio, incluso de la población de las otras ciudades principales que, aunque están sumando población de otras ciudades intermedias, tienen un flujo importante de emigrantes hacia la capital.
Así, el patrón de las cuatro principales regiones relativamente equilibradas ha estado cambiando desde hace un par de décadas, y Bogotá se ha venido consolidando como la gran urbe en el panorama nacional. Por ejemplo, si para 1951 la participación de Bogotá en el agregado de las tres siguientes ciudades fue del 85%, ya para 1973 ese valor era del 96% y, según los datos del último censo de población, al año 2005 ese valor ascendió a 125%. Algunos factores que han favorecido el crecimiento tanto económico como demográfico de Bogotá han sido las economías de aglomeración y la gran influencia del sector público por ser la sede del gobierno central. Otra razón que ha permitido ese ascenso de Bogotá es que se ha consolidado como el gran mercado nacional al estar en el centro del país y ser accesible desde las demás zonas.
Como consecuencia de esos patrones, se confirma que, desde la década de los setenta, Colombia ha entrado en una dinámica similar al modelo de primacía urbana, característico de los países latinoamericanos, pues desde entonces Bogotá ha ganado participación en el total nacional a un ritmo que no han podido igualar las demás ciudades. De esta manera, las principales ciudades siguen teniendo un papel significativo, pero no tanto como Bogotá, que en 2005 albergó un total de 6.7 millones de habitantes que representaron el 16.3% de la población nacional. Esa creciente importancia de la capital en el entorno nacional es más notable si se examina la participación de Bogotá en el PIB nacional: mientras en 1960 Bogotá contribuía con el 14% del PIB, ese porcentaje se incrementó al 24.2% en 1997. Se estima que en 2006 su participación subió al 26%.
Las disparidades económicas regionales
Junto con el fenómeno del ascenso de la importancia de Bogotá en la economía nacional, en Colombia se ha presentado un creciente aumento en las disparidades regionales. Esto se puede apreciar en la concentración del ingreso per cápita en los departamentos de Colombia, que son la primera división político-administrativa del país, y dentro de los cuales se cuenta a Bogotá como uno de sus constituyentes. En el Gráfico 1 se presenta el cálculo del índice de Theil, que pone en evidencia la polarización en la distribución del ingreso. Se han presentado resultados similares, utilizando el PIB per cápita, en varias de las publicaciones del Centro de Estudios Económicos Regionales (CEER) pero, considerando que el ingreso es una variable más diciente del comportamiento de la disponibilidad de riqueza en las regiones, se utilizó ésta en lugar del PIB. Los cálculos se hicieron hasta el año 2000, última fecha para la cual existen datos del ingreso per cápita publicados por el Centro de Estudios Ganaderos y Agrícolas (CEGA).
Se observa que, en Colombia, las unidades territoriales con mayor PIB per cápita del país han ido ganando cada vez mayor participación. A su vez, las más pobres están contribuyendo con una menor fracción del PIB. Eso ha traído como resultado una serie de desequilibrios espaciales en la distribución de la riqueza en el país, pues las zonas más empobrecidas están localizadas en la periferia, principalmente a lo largo de la costa del océano Pacífico y del mar Caribe. Dentro de esta zona costera, por ejemplo, a pesar de que sólo contribuyen con el 30% de la población nacional, se concentra cerca del 50% de la población con necesidades básicas insatisfechas (NBI). Se esperaría que si la pobreza está distribuida por igual, los territorios que aportan el 30% de la población participen igualmente con un 30% de las personas en condición de pobreza.
Además, en la Costa Pacífica (definida como la suma de los departamentos de Chocó, Nariño y Cauca, junto con el municipio de Buenaventura), el porcentaje de personas con NBI es del 47.9%, en la Costa Caribe es del 45.4%, mientras que en Bogotá ese porcentaje fue del 9.16% en 2005. Si se agregan los departamentos a los que pertenecen las ciudades del denominado “triángulo de oro”, se observa que el índice de NBI en 2005 llega sólo al 15%: una tercera parte de lo observado en las regiones del Pacífico y del Caribe.
De acuerdo con estos resultados, se observa que en Colombia el fenómeno de la pobreza tiene un claro referente espacial: la riqueza se acumula en el centro del país y la pobreza en la periferia. Este resultado se exacerba porque, incluso dentro de los departamentos, es decir, en el nivel municipal, se encuentran desigualdades que también están asociadas con un fenómeno espacial. Hay, por ejemplo, una gran correlación positiva entre la distancia al municipio que es capital del departamento y el porcentaje de personas sin dotación de servicios públicos básicos.
En conclusión, en Colombia, el fenómeno de la pobreza y de las desigualdades está presente en los ámbitos interdepartamental, intradepartamental y regional. Desafortunadamente, las políticas del gobierno nacional no han estado encaminadas a reducir esas disparidades. De hecho, en los últimos planes de desarrollo, no se ha formulado una política dirigida a la reducción de las disparidades económicas regionales.
El papel del gobierno central
Con la política de descentralización que se fortaleció con la Constitución Política de 1991, e incluso antes de ella, se establecieron transferencias o participaciones en el presupuesto nacional y de los fondos provenientes de la explotación de los recursos naturales, de los cuales una parte debía asignarse a las municipalidades de donde se extraían dichos recursos. Además, un porcentaje se debía repartir entre las demás municipalidades y departamentos, siguiendo un conjunto de criterios, como la participación en la población, entre otros.
Con tales políticas se esperaba que, al transferir recursos desde las zonas con gran riqueza por su dotación natural de recursos, se diera un impulso al fortalecimiento del capital humano y a la reducción de los desequilibrios en los ingresos disponibles en las administraciones públicas locales en desventaja. Los recursos se destinarían inicialmente a financiar gastos de educación y salud. Sólo con la última reforma de 2007 se incluyó el saneamiento básico como uno de los sectores en los que se invertirían las transferencias. Lo paradójico de esas medidas es que precisamente la mala dotación de servicios básicos, como agua y alcantarillado, es una fuente de transmisión de enfermedades que a la larga afectan el nivel de salud; esto, a su vez, afecta las capacidades del individuo para aprovechar la educación recibida.
No obstante lo anterior, se observa que en Colombia los clusters de municipios donde hay un gran monto per cápita del sistema nacional de participaciones y de regalías no coinciden con los clusters de pobreza. En el Mapa 2 se presenta una estimación de los clusters espaciales de pobreza y de asignación de transferencias. Los clusters fueron detectados con base en los indicadores locales de asociación espacial, LISA (por sus siglas en inglés), empleando el software GeoDa. Las áreas con sombreado más oscuro son los municipios con altos valores de la variable en cuestión que están rodeados significativamente por municipios con valores igualmente altos, denominados clusters alto-alto. En consecuencia, los clusters bajo-bajo corresponden a municipios con bajos niveles en la variable medida, rodeados de municipios cuyo valor es, de la misma manera, bajo.
A partir de este análisis, se esperaría es que los clusters alto-alto en términos del NBI se correspondieran con áreas de transferencias per cápita altas o clusters alto-alto en términos de dichos recursos. Ésta no es la situación observada y, de hecho, en el panel (a) del Mapa 2 se aprecia que hay una gran fracción de municipios con un alto nivel de NBI que, a su vez, están rodeados de municipios en la misma condición y sin un nivel de transferencias del gobierno nacional que corresponda con esa situación de pobreza (están localizados en clusters de bajos montos de transferencias, representados por las áreas gris claro). Esto sucede en la parte sur de los departamentos de la Costa Caribe y en algunos municipios en la Costa Pacífica, así como en varios municipios en el oriente del país. Resultados similares se encuentran para el índice de NBI para 1993, especialmente en la Costa Caribe.
El “Efecto San Mateo” y sus implicaciones en Colombia
Parecería que las políticas del gobierno nacional en Colombia siguen muy de cerca la parábola de San Mateo (25,29): “Porque al que tiene, le será dado, y tendrá más; y al que no tiene, aún lo que tiene le será quitado”.
Es claro que los ingresos fiscales per cápita (ingresos propios más transferencias del gobierno nacional) están sesgados hacia las zonas menos necesitadas, pues su nivel de ingreso per cápita está por encima del promedio. Esto se hace evidente al examinar la relación del PIB per cápita departamental con los ingresos totales per cápita, sumando lo que se recibe por transferencias y lo que se genera localmente. En el Gráfico 2, se presenta dicha relación y se muestra que ésta es positiva, resultado de una política claramente regresiva, pues los municipios que tienen mayor riqueza per cápita están recibiendo una mayor porción de esos recursos.
Sin duda, es prioritario definir una política regional que tenga en cuenta los elementos de equidad, siguiendo el ejemplo de algunos países desarrollados que son más equitativos, como Suecia, y no el de países en desarrollo y relativamente pobres, que presentan altos niveles de desigualdad. Por ejemplo, el último informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) calcula el índice de Gini —que varía entre 0 y 1, siendo 1 el mayor nivel de concentración del ingreso— y señala que, en el ranking mundial de desigualdades en la distribución del ingreso, a Colombia (con un coeficiente de Gini de 0.586) sólo lo superan Haití (0.592), Bolivia (0.601), Botsuana (0.605), la República Centroafricana (0.613), Sierra Leona (0.629), Lesoto (0.632) y Namibia (0.743).
Las políticas económicas y sociales deben buscar la reducción de las brechas en la distribución del ingreso que, como se ha discutido antes, tienen un componente regional bastante marcado. Es decir, se requiere un compromiso del gobierno nacional que se plasme en los planes de desarrollo venideros, que tenga en cuenta esas desigualdades e identifique sus causas para que se propongan estrategias encaminadas a su reducción.
En Colombia, tal vez por la convicción de que el mercado será el ente que se encargue de lograr los equilibrios en la distribución del ingreso, no se han formulado políticas claras al respecto. Sin embargo, se observa que para los segmentos de la mano de obra con mayores diferenciales en sus ingresos, como la mano de obra no calificada, éstos no tienden a igualarse con el tiempo. Esto sí suele suceder con segmentos más calificados de mano de obra. Una explicación sería porque los grupos de población más calificados, o que probablemente pueden asumir los costos de la migración, se trasladan hacia los lugares donde el nivel de ingreso es más alto. Este fenómeno tiene, además, un elemento que introduce una mayor brecha en la generación de ingresos entre los territorios del país: si quienes están migrando son, en su mayoría, las personas más calificadas, y migran hacia las zonas donde hay mejores oportunidades de ingresos laborales, esa migración está provocando que las zonas más deprimidas pierdan capital humano que podría ser benéfico para el desarrollo de la zona, y se deja atrás a la porción de la mano de obra no calificada que sólo puede acceder a trabajos de muy baja remuneración.
Ese fenómeno migratorio en Colombia se ha caracterizado por concentrar como principales destinos, por orden de importancia, a Bogotá, Cundinamarca, Valle, Antioquia y Atlántico, hacia donde se dirigió más del 50% de la migración ocurrida entre 1988 y 1993, según el censo de 1993 y entre los años 2000 y 2005, según el censo de 2005. Ahora bien, éstos son precisamente los departamentos que más riqueza concentran en el país, pero el gran flujo migratorio de ese período aún no parece reflejarse en la igualación de los ingresos regionales.
Por otro lado, se suponía que la mayor apertura económica del país a comienzos de la década de 1990 iba a ayudar a reducir las disparidades regionales. El mecanismo que iba a actuar era la localización de empresas en las zonas aledañas a los puertos y a las costas del país. Esto debía generar empleos y riqueza en esas zonas, las más deprimidas en la historia reciente de Colombia. Sin embargo, ha ocurrido todo lo contrario: la mayor concentración de empresas en Bogotá y en otras zonas con una riqueza relativamente alta, así como la mayor generación de productos en dichas zonas, ha acrecentado las disparidades. Este resultado se podía prever, según los planteamientos de la llamada “nueva geografía económica” (NGE): de acuerdo con Paul Krugman, se esperaría que las economías de escala y los costos de transporte llevaran a que la concentración de la actividad económica se presentara en el centro y no en la periferia.
Es claro que el mercado no va a solucionar los problemas en la distribución del ingreso territorial. Si el gobierno central actúa según la lógica de San Mateo, lo que se observará en el país en los próximos años será una fragmentación entre zonas pobres y estancadas sin ninguna posibilidad de romper el círculo de la pobreza, y zonas prósperas y en auge. La suerte de Colombia la llevará a convertirse en un país cada vez más polarizado en los aspectos económicos y seguramente también en lo político; será quizá un país cuyas regiones querrán convertirse en autónomas para poder definir su propio destino.
En el ámbito internacional, se ha observado una regularidad en los ejercicios empíricos basados en los planteamientos de Kuznets, quien postula que existe una relación de U invertida entre las inequidades de un país y su crecimiento económico. De acuerdo con estos planteamientos, a medida que aumentan los niveles de ingreso per cápita, aumentan las desigualdades, y a partir de cierto punto, los mayores incrementos en el ingreso per cápita van acompañados de una reducción en las disparidades. En Colombia, dichas inequidades se han acentuado durante las últimas décadas, y con ello el crecimiento económico y el bienestar de la población se podrían ver afectados, pues las mayores inequidades explican, en parte, por qué las grandes ciudades, como Bogotá, han alcanzado una importancia sin precedente en la economía nacional.
A lo largo del siglo XX, la preponderancia de Bogotá no era evidente, pues Colombia fue uno de los pocos países latinoamericanos cuya red urbana no estuvo dominada por una sola ciudad. En el resto de los países latinoamericanos, con excepción de Brasil y Ecuador, el auge de la industrialización fue un factor que impulsó la consolidación de la ciudad principal como el centro del crecimiento económico y demográfico.
Dicho fenómeno se conoce como primacía urbana y aparece cuando la ciudad principal, que coincide con la capital del país, se sobredimensiona con respecto al tamaño de las demás ciudades y se crea una suerte de dependencia jerárquica del resto de las ciudades de la red urbana. El conjunto de las ciudades empieza a depender económicamente de la ciudad principal, pues en ésta se concentran las fuentes de empleo más importantes, la inversión en infraestructura que fortalece la capacidad para emprender proyectos y establecer empresas nuevas, y la inversión en capital social y cultural proveniente de recursos privados, así como los recursos del gobierno central. De esta manera, las ciudades de mediano tamaño se convierten en expulsoras netas de población hacia la ciudad principal, por ser esta última la que tiene un mercado mayor y, por ende, mayor capacidad para generar empleos.
En Colombia, la primacía urbana no se observó a lo largo del siglo XX, probablemente porque su abrupta topografía ocasionó que la comunicación terrestre fuera relativamente deficiente entre las ciudades intermedias y Bogotá, la ciudad principal por tamaño y por ser la capital del país. Como consecuencia, el patrón de localización de la población en Colombia se caracterizó por presentar varios polos de crecimiento relativamente equilibrados.
Esto generó la aparición de cuatro regiones económicas principales, que están muy ligadas a la topografía del país: a medida que la cordillera de los Andes entra al sur-occidente del país, ésta se ramifica en tres cadenas montañosas que lo dividen en varias regiones diferenciadas en términos físicos y económicos. Es así como se configuran la región central, con Bogotá como el principal centro urbano; la región pacífica, que cuenta con la ciudad de Cali como el principal centro urbano; la región del eje cafetalero, con Medellín, y la costa del Caribe, con Barranquilla como la principal ciudad de la región.
Inicio del Siglo XX
Al inicio del Siglo XX, Bogotá era la única ciudad colombiana cuya población excedía los 50 000 habitantes, pues el resto del país era predominantemente rural y el poblamiento era muy disperso. Uno de los efectos que trajo la industrialización de las siguientes décadas fue que las cuatro ciudades principales —Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla— surgieron como polos de desarrollo relativamente equilibrados. Al respecto, es importante mencionar que Bogotá, según los datos del censo de 1951, representó solamente el 6.2% de la población total del país y, además, sólo el 85% de la población agregada de las tres siguientes ciudades principales. Esto quiere decir que, aunque Bogotá era la ciudad más grande, no estaba sobredimensionada con respecto a las demás ciudades principales. Por eso se dice que la red de ciudades estaba relativamente equilibrada.
Cada una de esas ciudades principales se convirtió en el centro económico e industrial de las regiones más importantes del país que, para ese entonces, estaban relativamente segmentadas. Sólo hacia el final de la primera mitad del siglo XX, dichas regiones empezaron a estar integradas a partir de una red de carreteras y ferrocarriles que se construyeron, en principio, con los recursos obtenidos como indemnización por la pérdida de Panamá en 1903, y con otros recursos provenientes de créditos de organismos internacionales. Estos fondos le permitieron al país experimentar, durante las décadas de 1920 a 1960, una fase sin precedente de inversión en infraestructura. De esta manera, se logró consolidar una malla vial que integró a las principales regiones del país, especialmente las de la zona central.
La región de la costa del Caribe tenía inicialmente una posición privilegiada por contar con el puerto de Barranquilla conectado con el río Magdalena, principal medio de comunicación entre la región y el centro del país. Sin embargo, esa ventaja comparativa se perdió con la preponderancia del transporte terrestre y la pérdida relativa de la importancia del transporte fluvial en el escenario colombiano. A ello se le sumó otro elemento relacionado con Panamá, pues con la apertura del Canal en 1914 se dio paso para que un par de décadas más tarde Barranquilla quedara desplazado como el principal puerto de embarque y se consolidara el puerto de Buenaventura, localizado en el océano Pacífico. Este último, por estar cercano a Cali, otra de las ciudades principales, y por estar mejor conectado con la zona cafetalera (en relación con Barranquilla), pasó a ser un punto importante para las relaciones comerciales del país con el resto del mundo. En efecto, el café, uno de los productos fundamentales en términos del mercado internacional, empezó a exportarse a comienzos de los años treinta, principalmente por el puerto de Buenaventura.
Además de la recomposición de los patrones de transporte y de comercialización de los productos de exportación del país, como consecuencia de la redefinición de la infraestructura vial, con la creciente importancia del café en la economía nacional se consolidó la zona cafetalera como un eje de desarrollo y de bienestar que albergaba una gran proporción de la población del país. Asimismo, se optó por convertir a Colombia en un país industrializado por medio de una política de sustitución de importaciones, que privilegió la economía de la región cafetalera y generó un proceso de concentración de la riqueza en esa zona.
La política de sustitución de importaciones, a su vez, representó una desventaja para zonas como la costa del Caribe. Los bajos impuestos a la importación de productos relacionados con el café, tasas incluso negativas en términos reales, permitieron que la zona cafetalera se consolidara dentro del país como la de mayor desarrollo económico.
El ascenso de la principal metrópoli: Bogotá
El patrón de una red urbana relativamente equilibrada empezó a cambiar desde la década de los cincuenta, cuando Barranquilla, la principal ciudad de la región Caribe, entró en un proceso de estancamiento y declive que dio como resultado que Cali se convirtiera en la tercera ciudad más importante en el país. A partir de allí, el centro demográfico y de actividad económica pasó a ser el triángulo Bogotá-Medellín-Cali. Esta área, por ser el principal eje de la actividad económica, financiera, demográfica e incluso política, ha sido referida frecuentemente como el “triángulo de oro”. En esas tres ciudades, para el año de 1973, se concentraba casi el 20% de la población nacional, y ya para 2005, según los resultados censales, esa participación estaba en el 26.7%. Este cambio fue promovido principalmente por el apresurado crecimiento de Bogotá, pues las otras ciudades principales del triángulo, e incluso Barranquilla, mantuvieron relativamente estable su participación en la población total.
En términos de la movilidad de la población, en dicho triángulo se ha presentado una dinámica poblacional muy importante, pues para 1968 todas las ciudades atraían y no expulsaban población, pero ya para el censo de 1993 o el de 2005, eran expulsoras netas de población, con excepción de Bogotá, que durante todos los períodos censales entre 1973 y 2005 apareció como receptor neto. Llama la atención que, dentro de la dinámica de población, Bogotá es el principal destino migratorio, incluso de la población de las otras ciudades principales que, aunque están sumando población de otras ciudades intermedias, tienen un flujo importante de emigrantes hacia la capital.
Así, el patrón de las cuatro principales regiones relativamente equilibradas ha estado cambiando desde hace un par de décadas, y Bogotá se ha venido consolidando como la gran urbe en el panorama nacional. Por ejemplo, si para 1951 la participación de Bogotá en el agregado de las tres siguientes ciudades fue del 85%, ya para 1973 ese valor era del 96% y, según los datos del último censo de población, al año 2005 ese valor ascendió a 125%. Algunos factores que han favorecido el crecimiento tanto económico como demográfico de Bogotá han sido las economías de aglomeración y la gran influencia del sector público por ser la sede del gobierno central. Otra razón que ha permitido ese ascenso de Bogotá es que se ha consolidado como el gran mercado nacional al estar en el centro del país y ser accesible desde las demás zonas.
Como consecuencia de esos patrones, se confirma que, desde la década de los setenta, Colombia ha entrado en una dinámica similar al modelo de primacía urbana, característico de los países latinoamericanos, pues desde entonces Bogotá ha ganado participación en el total nacional a un ritmo que no han podido igualar las demás ciudades. De esta manera, las principales ciudades siguen teniendo un papel significativo, pero no tanto como Bogotá, que en 2005 albergó un total de 6.7 millones de habitantes que representaron el 16.3% de la población nacional. Esa creciente importancia de la capital en el entorno nacional es más notable si se examina la participación de Bogotá en el PIB nacional: mientras en 1960 Bogotá contribuía con el 14% del PIB, ese porcentaje se incrementó al 24.2% en 1997. Se estima que en 2006 su participación subió al 26%.
Las disparidades económicas regionales
Junto con el fenómeno del ascenso de la importancia de Bogotá en la economía nacional, en Colombia se ha presentado un creciente aumento en las disparidades regionales. Esto se puede apreciar en la concentración del ingreso per cápita en los departamentos de Colombia, que son la primera división político-administrativa del país, y dentro de los cuales se cuenta a Bogotá como uno de sus constituyentes. En el Gráfico 1 se presenta el cálculo del índice de Theil, que pone en evidencia la polarización en la distribución del ingreso. Se han presentado resultados similares, utilizando el PIB per cápita, en varias de las publicaciones del Centro de Estudios Económicos Regionales (CEER) pero, considerando que el ingreso es una variable más diciente del comportamiento de la disponibilidad de riqueza en las regiones, se utilizó ésta en lugar del PIB. Los cálculos se hicieron hasta el año 2000, última fecha para la cual existen datos del ingreso per cápita publicados por el Centro de Estudios Ganaderos y Agrícolas (CEGA).
Se observa que, en Colombia, las unidades territoriales con mayor PIB per cápita del país han ido ganando cada vez mayor participación. A su vez, las más pobres están contribuyendo con una menor fracción del PIB. Eso ha traído como resultado una serie de desequilibrios espaciales en la distribución de la riqueza en el país, pues las zonas más empobrecidas están localizadas en la periferia, principalmente a lo largo de la costa del océano Pacífico y del mar Caribe. Dentro de esta zona costera, por ejemplo, a pesar de que sólo contribuyen con el 30% de la población nacional, se concentra cerca del 50% de la población con necesidades básicas insatisfechas (NBI). Se esperaría que si la pobreza está distribuida por igual, los territorios que aportan el 30% de la población participen igualmente con un 30% de las personas en condición de pobreza.
Además, en la Costa Pacífica (definida como la suma de los departamentos de Chocó, Nariño y Cauca, junto con el municipio de Buenaventura), el porcentaje de personas con NBI es del 47.9%, en la Costa Caribe es del 45.4%, mientras que en Bogotá ese porcentaje fue del 9.16% en 2005. Si se agregan los departamentos a los que pertenecen las ciudades del denominado “triángulo de oro”, se observa que el índice de NBI en 2005 llega sólo al 15%: una tercera parte de lo observado en las regiones del Pacífico y del Caribe.
De acuerdo con estos resultados, se observa que en Colombia el fenómeno de la pobreza tiene un claro referente espacial: la riqueza se acumula en el centro del país y la pobreza en la periferia. Este resultado se exacerba porque, incluso dentro de los departamentos, es decir, en el nivel municipal, se encuentran desigualdades que también están asociadas con un fenómeno espacial. Hay, por ejemplo, una gran correlación positiva entre la distancia al municipio que es capital del departamento y el porcentaje de personas sin dotación de servicios públicos básicos.
En conclusión, en Colombia, el fenómeno de la pobreza y de las desigualdades está presente en los ámbitos interdepartamental, intradepartamental y regional. Desafortunadamente, las políticas del gobierno nacional no han estado encaminadas a reducir esas disparidades. De hecho, en los últimos planes de desarrollo, no se ha formulado una política dirigida a la reducción de las disparidades económicas regionales.
El papel del gobierno central
Con la política de descentralización que se fortaleció con la Constitución Política de 1991, e incluso antes de ella, se establecieron transferencias o participaciones en el presupuesto nacional y de los fondos provenientes de la explotación de los recursos naturales, de los cuales una parte debía asignarse a las municipalidades de donde se extraían dichos recursos. Además, un porcentaje se debía repartir entre las demás municipalidades y departamentos, siguiendo un conjunto de criterios, como la participación en la población, entre otros.
Con tales políticas se esperaba que, al transferir recursos desde las zonas con gran riqueza por su dotación natural de recursos, se diera un impulso al fortalecimiento del capital humano y a la reducción de los desequilibrios en los ingresos disponibles en las administraciones públicas locales en desventaja. Los recursos se destinarían inicialmente a financiar gastos de educación y salud. Sólo con la última reforma de 2007 se incluyó el saneamiento básico como uno de los sectores en los que se invertirían las transferencias. Lo paradójico de esas medidas es que precisamente la mala dotación de servicios básicos, como agua y alcantarillado, es una fuente de transmisión de enfermedades que a la larga afectan el nivel de salud; esto, a su vez, afecta las capacidades del individuo para aprovechar la educación recibida.
No obstante lo anterior, se observa que en Colombia los clusters de municipios donde hay un gran monto per cápita del sistema nacional de participaciones y de regalías no coinciden con los clusters de pobreza. En el Mapa 2 se presenta una estimación de los clusters espaciales de pobreza y de asignación de transferencias. Los clusters fueron detectados con base en los indicadores locales de asociación espacial, LISA (por sus siglas en inglés), empleando el software GeoDa. Las áreas con sombreado más oscuro son los municipios con altos valores de la variable en cuestión que están rodeados significativamente por municipios con valores igualmente altos, denominados clusters alto-alto. En consecuencia, los clusters bajo-bajo corresponden a municipios con bajos niveles en la variable medida, rodeados de municipios cuyo valor es, de la misma manera, bajo.
A partir de este análisis, se esperaría es que los clusters alto-alto en términos del NBI se correspondieran con áreas de transferencias per cápita altas o clusters alto-alto en términos de dichos recursos. Ésta no es la situación observada y, de hecho, en el panel (a) del Mapa 2 se aprecia que hay una gran fracción de municipios con un alto nivel de NBI que, a su vez, están rodeados de municipios en la misma condición y sin un nivel de transferencias del gobierno nacional que corresponda con esa situación de pobreza (están localizados en clusters de bajos montos de transferencias, representados por las áreas gris claro). Esto sucede en la parte sur de los departamentos de la Costa Caribe y en algunos municipios en la Costa Pacífica, así como en varios municipios en el oriente del país. Resultados similares se encuentran para el índice de NBI para 1993, especialmente en la Costa Caribe.
El “Efecto San Mateo” y sus implicaciones en Colombia
Parecería que las políticas del gobierno nacional en Colombia siguen muy de cerca la parábola de San Mateo (25,29): “Porque al que tiene, le será dado, y tendrá más; y al que no tiene, aún lo que tiene le será quitado”.
Es claro que los ingresos fiscales per cápita (ingresos propios más transferencias del gobierno nacional) están sesgados hacia las zonas menos necesitadas, pues su nivel de ingreso per cápita está por encima del promedio. Esto se hace evidente al examinar la relación del PIB per cápita departamental con los ingresos totales per cápita, sumando lo que se recibe por transferencias y lo que se genera localmente. En el Gráfico 2, se presenta dicha relación y se muestra que ésta es positiva, resultado de una política claramente regresiva, pues los municipios que tienen mayor riqueza per cápita están recibiendo una mayor porción de esos recursos.
Sin duda, es prioritario definir una política regional que tenga en cuenta los elementos de equidad, siguiendo el ejemplo de algunos países desarrollados que son más equitativos, como Suecia, y no el de países en desarrollo y relativamente pobres, que presentan altos niveles de desigualdad. Por ejemplo, el último informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) calcula el índice de Gini —que varía entre 0 y 1, siendo 1 el mayor nivel de concentración del ingreso— y señala que, en el ranking mundial de desigualdades en la distribución del ingreso, a Colombia (con un coeficiente de Gini de 0.586) sólo lo superan Haití (0.592), Bolivia (0.601), Botsuana (0.605), la República Centroafricana (0.613), Sierra Leona (0.629), Lesoto (0.632) y Namibia (0.743).
Las políticas económicas y sociales deben buscar la reducción de las brechas en la distribución del ingreso que, como se ha discutido antes, tienen un componente regional bastante marcado. Es decir, se requiere un compromiso del gobierno nacional que se plasme en los planes de desarrollo venideros, que tenga en cuenta esas desigualdades e identifique sus causas para que se propongan estrategias encaminadas a su reducción.
En Colombia, tal vez por la convicción de que el mercado será el ente que se encargue de lograr los equilibrios en la distribución del ingreso, no se han formulado políticas claras al respecto. Sin embargo, se observa que para los segmentos de la mano de obra con mayores diferenciales en sus ingresos, como la mano de obra no calificada, éstos no tienden a igualarse con el tiempo. Esto sí suele suceder con segmentos más calificados de mano de obra. Una explicación sería porque los grupos de población más calificados, o que probablemente pueden asumir los costos de la migración, se trasladan hacia los lugares donde el nivel de ingreso es más alto. Este fenómeno tiene, además, un elemento que introduce una mayor brecha en la generación de ingresos entre los territorios del país: si quienes están migrando son, en su mayoría, las personas más calificadas, y migran hacia las zonas donde hay mejores oportunidades de ingresos laborales, esa migración está provocando que las zonas más deprimidas pierdan capital humano que podría ser benéfico para el desarrollo de la zona, y se deja atrás a la porción de la mano de obra no calificada que sólo puede acceder a trabajos de muy baja remuneración.
Ese fenómeno migratorio en Colombia se ha caracterizado por concentrar como principales destinos, por orden de importancia, a Bogotá, Cundinamarca, Valle, Antioquia y Atlántico, hacia donde se dirigió más del 50% de la migración ocurrida entre 1988 y 1993, según el censo de 1993 y entre los años 2000 y 2005, según el censo de 2005. Ahora bien, éstos son precisamente los departamentos que más riqueza concentran en el país, pero el gran flujo migratorio de ese período aún no parece reflejarse en la igualación de los ingresos regionales.
Por otro lado, se suponía que la mayor apertura económica del país a comienzos de la década de 1990 iba a ayudar a reducir las disparidades regionales. El mecanismo que iba a actuar era la localización de empresas en las zonas aledañas a los puertos y a las costas del país. Esto debía generar empleos y riqueza en esas zonas, las más deprimidas en la historia reciente de Colombia. Sin embargo, ha ocurrido todo lo contrario: la mayor concentración de empresas en Bogotá y en otras zonas con una riqueza relativamente alta, así como la mayor generación de productos en dichas zonas, ha acrecentado las disparidades. Este resultado se podía prever, según los planteamientos de la llamada “nueva geografía económica” (NGE): de acuerdo con Paul Krugman, se esperaría que las economías de escala y los costos de transporte llevaran a que la concentración de la actividad económica se presentara en el centro y no en la periferia.
Es claro que el mercado no va a solucionar los problemas en la distribución del ingreso territorial. Si el gobierno central actúa según la lógica de San Mateo, lo que se observará en el país en los próximos años será una fragmentación entre zonas pobres y estancadas sin ninguna posibilidad de romper el círculo de la pobreza, y zonas prósperas y en auge. La suerte de Colombia la llevará a convertirse en un país cada vez más polarizado en los aspectos económicos y seguramente también en lo político; será quizá un país cuyas regiones querrán convertirse en autónomas para poder definir su propio destino.
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