Juan Carlos García Cebolla
Una crisis de precios
El alza de los precios de los alimentos, junto al petróleo y otras materias primas, ha emergido durante 2008 como uno de los temas de mayor relevancia en la agenda internacional. Hablamos de crisis alimentaria, aunque padecemos una crisis por los precios de los alimentos, no por la disponibilidad global de los mismos.
A pesar de que América Latina y el Caribe es, en su conjunto, una gran zona productora y exportadora de alimentos, una proporción importante de la población se vio afectada por su encarecimiento, al punto de deteriorar sus niveles de vida y nutricionales, que ya eran precarios. Si bien hay un importante grupo de países que dependen de las importaciones para su abastecimiento y que en determinados momentos y lugares se presentan problemas de disponibilidad, el problema del hambre en la región es básicamente un problema de equidad: un porcentaje significativo de la población no tiene acceso adecuado a los medios económicos, al punto de padecer subnutrición, una ingesta inferior a la que satisface las necesidades de energía alimentaria, situación que en América Latina y el Caribe alcanzó en 2005 a 45 millones de personas (FAO).
Un cambio de tendencia y una crisis
Tras varias décadas en que los precios de las materias primas alimentarias mantenían una tendencia a la baja, podríamos estar ante un cambio de tendencia que implicará precios al alza durante un período prolongado y, en todo caso, precios promedio sensiblemente superiores a los de la década de 1990. Esa posibilidad no había sido considerada de un modo serio hasta que la aceleración y la volatilidad de los precios desde 2006 (en especial en 2007 y la primera mitad de 2008) comenzaron a poner en graves dificultades a casi todo el mundo, incluso a países productores y exportadores de materias primas alimentarias.
El análisis de las causas tuvo un primer momento en que se impuso la búsqueda de culpables. Se planteó el análisis en términos morales que añadían resonancia al debate pero no aclaraban lo sustancial y dejaban de lado aspectos relevantes. Incluso algunas llamadas a los términos morales son poco consistentes y cuestionan los usos no alimentarios (biocombustibles) sin reparar en otras contradicciones, como el cultivo del tabaco que ocupa varios millones de hectáreas.
Progresivamente vamos encontrando análisis cada vez más ricos y más ponderados que permiten ir comprendiendo mejor lo sucedido y pensar en políticas que ataquen a los problemas de un modo efectivo.
Los ciclos de alzas de precios de las materias primas agrícolas, normalmente seguidos por períodos de bajas, son eventos recurrentes en el comercio internacional alimentario. El actual período inflacionario de los alimentos no constituye en sí mismo una situación inédita. De hecho, en términos reales, el ciclo de alzas de mediados de la década de 1970 alcanzó niveles mayores que en el presente.
Tras las alzas hay factores propios del comercio internacional de productos agrícolas (oferta y demanda) y factores de índole monetaria y financiera. Va existiendo un consenso bastante amplio a nivel internacional acerca de cuáles son los factores, pero todavía falta un conocimiento mejor fundado respecto a las jerarquías e interacciones de esos factores. Respecto a la oferta y la demanda de productos agrícolas, se observa desde hace varios años un rezago de la oferta internacional de varios alimentos frente a una demanda fuertemente expansiva, dando lugar a una disminución progresiva de las existencias a nivel internacional, especialmente de granos.
La demanda internacional se ha expandido fuertemente desde la década de 1990 como consecuencia de las altas tasas de crecimiento de los países emergentes, especialmente de Asia. En la década actual, la demanda de la industria de los biocombustibles, particularmente el maíz para etanol en EEUU, y la colza y/u otros aceites vegetales para biodiesel en la UE, han incidido en la demanda, en ambos casos impulsados y regulados mediante sendas normativas legales.
Por el lado de la producción, más allá de situaciones coyunturales que incidieron en menores cosechas de granos en temporadas anteriores (sequía en Australia y Canadá), el hecho más relevante ha sido el fuerte aumento de los costes, en gran medida como efecto directo de las alzas de los combustibles, y también de los fertilizantes (potásicos y fosforados), en ese caso por una insuficiente oferta.
En el ámbito monetario diversos autores han señalado el papel de las políticas monetarias ligadas al dólar y su fuerte devaluación. Hubo un claro efecto del deterioro de la relación real de intercambio del dólar respecto de los precios internacionales de las materias primas, entre ellas las alimentarias.
Dos sospechosos habituales
La producción de agro o biocombustibles tiene un efecto en la distribución total de recursos (tierra, agua, insumos) y en la producción total y el precio de las materias primas alimentarias, pero en lo que se refiere al fuerte aumento y a la volatilidad de los precios acontecidos en los últimos años y más claramente en 2007 y 2008 el papel de cada uno de los cultivos y de los diferentes actores ha sido distinto.
En el caso del maíz,2 la producción de EEUU y sus exportaciones constituyen una proporción relevante del mercado mundial. La fracción de la producción de maíz destinada a la producción de etanol de 2002 a 2007 ha supuesto el 30% del incremento del consumo mundial de cereales, excluido el arroz, en ese período. Otros casos, como las grasas derivadas a la producción de biodiesel, no parece que hayan tenido una influencia directa tan fuerte, y la caña de azúcar no parece haber tenido un efecto coyuntural.
Las regulaciones que pretenden expandir artificialmente el uso de biocombustibles para el transporte en EEUU y la UE tienen el efecto de crear una expectativa de precios altos. Es este aspecto el que liga mercados de futuros y biocombustibles ayudando a que ambos pasen, de un modo desproporcionado, a la primera página como culpables del alza de precios, para tranquilidad de muchos de los que no hicieron bien su trabajo.
Faltan estudios profundos que muestren como los futuros pueden transmitir directamente el precio a los productos cuando los contratos de futuros en su mayor parte se liquidan sin comercio físico del producto, máxime cuando no se detecta un acaparamiento y su correspondiente aumento de inventarios y sin embargo se producen frecuentes e importantes desacoples entre el precio de liquidación de contratos de futuros y los precios en los mercados con presencia de mercancía.
El arroz parece indicar que las restricciones a la exportación en unos casos y las compras masivas por algunos gobiernos han sido causas principales del brusco y acelerado encarecimiento de ese producto a fines de 2007 y 2008.3 En el lado micro, podemos encontrar que una comunicación poco matizada, que en marzo y abril de 2008 saturó los medios de comunicación, dio lugar a fenómenos de acaparamiento, con familias comprando en una semana el arroz que consumen en dos años. Podemos ahí encontrar a un par de grupos de especuladores bienintencionados que parece tuvieron mucho que ver con el tramo último del alza de precios, unos afectando a los precios de los mercados internacionales y otros incidiendo en los precios minoristas de los alimentos.
La crisis
Ese cambio de tendencia, si no hubiera venido acompañado de otros fenómenos más peligrosos, nos hubiera planteado un escenario mixto de problemas y oportunidades que de un modo simplificado se podría resumir en un incremento de dificultades en las áreas urbanas con pobreza, impactos positivos sobre zonas y grupos rurales mejor situados y conectados al mercado, ventana de oportunidades para los productores agrarios menos conectados a mercados e impactos negativos para los grupos rurales de consumidores netos de alimentos.
El cambio de tendencia viene acompañado de dos factores que amenazan con crear amplios impactos: (1) una inflación elevada que deja sin posibilidad de reacción a los mas pobres; y (2) una volatilidad que desestabiliza las economías de los países y las familias, tanto porque la volatilidad agregada tiene efectos rápidos en la inequidad de los ingresos (erosión del poder adquisitivo más acusada para los más pobres), como por la destrucción o pérdidas de activos que acompañan a la volatilidad (ganado que debe ser sacrificado o vendido) que tienen efectos sobre la distribución de ingresos y, en consecuencia, sobre el futuro acceso a bienes y servicios por parte de los pobres.
La subida de precios de los alimentos afecta más a los más pobres por dos razones. Primero, por dedicar gran parte de sus recursos a la alimentación, de modo que el peso del alza de los alimentos tiene un efecto muy superior al del IPC. Segundo, los más pobres compran alimentos poco o nada elaborados, cuyo precio está más influido por el precio de la materia prima, de modo que en coyunturas como la actual sufren más por el alza de precios (en términos porcentuales) que otros grupos con más capacidad de pago.
Efectos en la población
En términos de lucha contra el hambre y la malnutrición hubo un retroceso importante. La FAO estima que en 2007 la población subnutrida se incrementó en 6 millones de personas respecto a 2005, en lo que se refiere a América Latina y el Caribe (ALC), alcanzando los 51 millones de personas. Como la subida de precios continuó siendo fuerte durante la primera parte de 2008, cabe temer que esa cifra haya seguido aumentando y que al presente hayamos retrocedido a la situación de 1990, con 53 millones de personas subnutridas en ALC.
Esto no significa que se hayan perdido dos décadas. Sin el trabajo de la última, el impacto hubiera sido mayor, pues las políticas implantadas (transferencias de rentas, programas de alimentación escolar, mejoras de los programas de salud materno-infantil, etc.) han ayudado a que el efecto de esta crisis no sea tan acusado en términos de fuertes brotes de desnutrición aguda o que sea posible evitar o reducir su incidencia adicional sobre la desnutrición crónica infantil. Estos programas han permitido no sólo que una parte de la población tuviera cierta protección, sino también ampliar esa protección en muchos casos a otros grupos y/o canalizar recursos adicionales para amortiguar el impacto del primer golpe. Pero hemos retrocedido dos décadas en la erradicación del hambre y seguimos teniendo que crear mecanismos que aseguren el derecho a la alimentación para más de 50 millones de personas en la región, como en 1990. Y esto en una región que es la principal exportadora de alimentos.
De los resultados preliminares de un estudio de la FAO en Perú usando la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) se desprende que las familias usan activamente la sustitución de alimentos para evitar una caída más drástica en el consumo calórico. De todos modos, el quintil más pobre ha tenido una caída del 6% en su consumo calórico. Los hogares rurales han sufrido un mayor efecto en su consumo calórico que los hogares urbanos. Igualmente, los hogares de la sierra han tenido un efecto negativo, casi el doble, que el resto de hogares del país en términos calóricos.
Las primeras aproximaciones a la evaluación del efecto del alza de precios de los alimentos, en términos de ingresos apuntan a que el numero de pobres en la región podría aumentar de manera importante, sumando 10 millones más al total de 2007 (CEPAL). El BID estima que de persistir los elevados precios de los alimentos y producirse aumentos de los mismos del orden del 30%, el numero de indigentes se incrementaría en 26 millones, casi un 5% de la población de la región, de modo que la pobreza extrema afectaría a mas del 17% de la población de ALC. La pobreza no sólo aumentaría sino que se agravaría significativamente.
Los pobres rurales se ven en su mayor parte golpeados por el efecto de pérdida de capacidad adquisitiva, pues la mayoría son compradores netos de productos alimentarios. Entre la población en extrema pobreza (los que viven con menos de un dólar diario) dominan los compradores netos de alimentos, tanto en áreas urbanas como rurales. En Nicaragua son el 79% de los indigentes, y en Guatemala el 83,1%. Cifras que, cuando se habla de los indigentes rurales, sólo son ligeramente menores: 73% y 82,2%, respectivamente.
Los análisis de impacto realizados por la División de Economía del Desarrollo Agrícola de FAO muestran que hay una relación con el acceso a la tierra y la cantidad de tierra disponible y modo de acceso para aquellos que ya lo tienen. Los que no lo tienen o lo tienen de modo muy precario se ven más afectados por esta crisis, como una gran parte de los asalariados rurales (agrícolas o no), una proporción importante de la población en zonas tradicionalmente vulnerables del trópico seco centroamericano. Igualmente, se ven más afectados los productores que no tienen acceso al crédito, insumos adecuados y en general los que por diferentes razones quedan excluidos de modos de producción tecnificados. Los hogares encabezados por mujeres se ven más afectados, pero existen excepciones, como el grupo de hogares urbanos encabezados por mujeres en Nicaragua que en conjunto tendrían un pequeño impacto positivo, posiblemente por su fuerte peso en el comercio minorista de alimentos.
Otros efectos menos escandalosos pero importantes, que afectarán a grupos de población en situación de pobreza y a estratos económicamente intermedios, vendrán dados por el deterioro de la capacidad adquisitiva que significará un ajuste importante en el gasto en comida y provocará una disminución de la calidad nutricional de los alimentos consumidos (menor variedad, menor contenido de vitaminas y oligoelementos, menos proteína) y repuntes en enfermedades ligadas a déficit de micro-nutrientes, anemia, e incremento de la vulnerabilidad frente a desastres o pérdidas adicionales de ingresos. En los grupos situados en la frontera de la pobreza asistiremos a un incremento de un fenómeno que ya presentaba un fuerte crecimiento: la obesidad como signo de pobreza o conviviendo con la pobreza, afectando también a la infancia, consecuencia de dietas pobres en proteínas, frutas y verduras, desquilibradas pero que sacian a un precio relativamente barato, esta vez impulsadas por la crisis en lugar de por el paradigma de consumo que promueve la modernidad.
No obstante, aunque esta crisis ha sido en parte amortiguada mediante políticas públicas instrumentadas en la última década, ese efecto no será igual en toda la región. No todos los países tienen los mismos niveles de cobertura y calidad de la selección de participantes (focalización) de las intervenciones con capacidad de incidir: programas de alimentación de grupos vulnerables (escolares, gestantes, neonatos y tercera edad), transferencias condicionadas o programas de complementos de nutrición Los países con programas de alimentación para grupos vulnerables y/o programas de transferencias de rentas con una trayectoria más larga (México, Colombia, Chile y Brasil) en el corto plazo cuentan con mayores posibilidades de limitar los efectos de la crisis de precios alimentarios sobre la seguridad alimentaria y nutricional. Aquellos que no disponían de estos programas al inicio de la crisis o estaban en fase de implantarlos o extenderlos (Paraguay, Bolivia, Ecuador y la mayor parte de Centroamérica) tendrán mayores dificultades y podrían sufrir efectos más marcados. Como en la mayor parte de los casos el grado de cobertura y el nivel de calidad de operación de los programas suele ser mayor en los ámbitos urbanos que en los rurales, su efecto de amortiguamiento en las áreas rurales posiblemente sea muy limitado.
Oportunidades y riesgos a medio plazo para los pequeños productores
Un escenario de precios de los alimentos más elevados que en la década anterior y un cambio en la demanda alimentaria de amplios sectores de los países en desarrollo significarán un mejor nivel de precios para las producciones de alimentos en general, que se hará más patente en la medida que los precios de las materias primas alimentarias básicas pierdan volatilidad, lo cual no parece que vaya a ocurrir con facilidad. Los precios internacionales de estas materias primas están descendiendo en el segundo semestre de 2008, manteniéndose altos respecto a 2005-2006. Mientras los precios caen, los costes de los insumos –especialmente los fertilizantes fosforados y potásicos– siguen altos. Aunque puedan descender por una menor demanda o por la caída del precio del petróleo, muy posiblemente continúen con precios relativamente altos en los próximos tres o cuatro años. Adicionalmente, la crisis financiera está dejando sin financiación no ya al pequeño productor que, en América Latina, se quedó sin mecanismos de financiación adecuados hace décadas, sino también a la agricultura comercial y en general a todos los actores económicos. Los operadores comerciales de materias primas y la gran industria agroalimentaria están viendo reducida su liquidez y los instrumentos de financiación del comercio exterior. Esto conforma un escenario que amenaza con mantener elevada la volatilidad de los precios agrícolas internacionales en los próximos años.
Para que esas oportunidades lleguen a un número amplio de productores y mejoren las condiciones de vida de la población rural hay que disponer de instrumentos de intervención y políticas específicas. Sin esos elementos que permitan tecnificar la producción de la agricultura familiar, de un modo accesible, con un nivel de costes que no erosione el margen bruto de los pequeños productores, así como acceso a instrumentos de financiación ágiles y de bajo coste de operación, sistemas de información relevantes y accesibles para los productores e infraestructuras adecuadas, no será posible realizar esos potenciales.
Esta oportunidad posiblemente no será aprovechada en la mayoría de los países, especialmente los más vulnerables, pues esas políticas no fueron centrales en la década pasada, aunque algunos países (Brasil, Argentina, Uruguay y Chile) hayan mostrado un mayor interés en la agricultura familiar. Incluso si se priorizan estas políticas, sería necesario, en primer lugar, construir unas redes mínimas que permitan a los gobiernos poner en marcha programas y cubrir el territorio, lo que implica que los efectos de esas políticas no se notarían de un modo claro en los dos o tres primeros años. En un marco de crisis con necesidades presupuestarias crecientes y disponibilidades de recursos menguantes (entre otras razones por las medidas adoptadas para reducir el impacto del alza de precios de los alimentos) resulta difícil creer que esto vaya a ocurrir. Para ejemplificar la tendencia, cabe considerar lo acontecido entre 2007 y 2008: en un contexto de precios altos, la producción de granos básicos creció un 11% en los países desarrollados y un 0,9% en los países en desarrollo. Si excluimos Brasil, la India y China, en el resto de países en desarrollo la producción cayó un 1,6%.
Oportunidades y riesgos a medio plazo para la integración regional
Otro efecto de la crisis es un avance en los procesos de integración regional. Esto es más probable en Centroamérica, que ha dado pasos en ese sentido. Por otra parte, la estrategia de Venezuela de ligar su abastecimiento alimentario y la comercialización de su petróleo con facilidades crediticias e iniciativas especificas, puede ser un factor positivo de desarrollo para sus socios, si bien para que tenga impacto en la pequeña agricultura habría que fortalecer los instrumentos necesarios para que los pequeños productores aprovechen estas oportunidades. Otro elemento a considerar es que una vinculación del pago de la factura energética con exportaciones de alimentos pueda dar lugar a tensiones importantes y riesgos para la seguridad alimentaria en la zona si no se considera el efecto que ello puede tener en el abastecimiento de las áreas deficitarias con escaso poder de pago.
En otras zonas con mayor heterogeneidad de intereses, como América del Sur, aunque es pronto para evaluar los efectos de fondo, la crisis tendrá un efecto sobre los procesos de integración regional o sub-regional que si en lo político puede ser de impulso, en lo técnico puede ser de dificultades añadidas pues el interés renovado por aumentar niveles de autosuficiencia alimentaria y la proliferación de medidas ad hoc para responder a la crisis dificultará los procesos técnicos de integración.
Un efecto adicional de la crisis de precios de los alimentos es el impulso a determinadas visiones y propuestas orientadas a la autosuficiencia alimentaria. La corriente que propone la denominada “Soberanía Alimentaria” ha salido reforzada, ya que un número creciente de países y políticos aluden al mismo en sus normas o en las propuestas de nuevas normas. No existe un concepto universalmente aceptado de soberanía alimentaria y no todas las visiones tienen las mismas implicaciones, pero las versiones fuertemente dogmáticas que sostienen algunos sectores podrían implicar una deriva hacia políticas crecientemente intervencionistas y proteccionistas que no necesariamente aumentarían la protección del derecho a la alimentación de la población más vulnerable.
La vuelta al primer plano de la seguridad alimentaria como elemento estratégico en términos económicos y de defensa, que se muestra en la creciente consideración del concepto de Soberanía Alimentaria, ha tenido ya implicaciones prácticas relevantes. La adopción de esas visiones por grandes exportadores de América del Sur, no en términos retóricos sino con medidas de restricción de las exportaciones durante la crisis de 2008, supone un importante cambio de mensaje por algunos países que han participado en el grupo Cairns, lo cual a largo plazo tendrá efectos fuera de la región, pero también para los importadores netos de alimentos da América Latina y el Caribe.
Conclusiones
La existencia de políticas sociales y la instrumentación de medidas para paliar sus efectos en la población más vulnerable ha determinado que los efectos de la crisis hayan sido parcialmente amortiguados, pero esas medidas tienen costes, en algunos casos muy elevados. Simultáneamente los países han recurrido a reducciones de tasas e impuestos que afectan a los precios pero también a sus ingresos, también erosionados por la contracción económica derivada de la crisis financiera internacional, en una región donde en 2007 la recaudación del sector público (incluidas las contribuciones sociales) no superó en promedio el 18% del PIB. En los próximos años se producirán importantes retos para las haciendas públicas. En especial en América Central y el Caribe, que dependen mayoritariamente de las importaciones de alimentos y petróleo, difícilmente se podrán sostener los programas de inversión social contra la desnutrición y la pobreza y afrontar las necesidades de inversión en capital físico, incluso sin que se produzca ninguna catástrofe extraordinaria. La sostenibilidad de esas políticas, que han reducido el impacto de la crisis y tienen alta rentabilidad social si se mantienen en el largo plazo, requerirá del cumplimiento de los compromisos de la comunidad internacional y de la aplicación de mecanismos de financiación que fortalezcan lo ya construido.
Con un escenario de precios más altos, habrá también una mayor dificultad para las respuestas a catástrofes y emergencias, que se agravará si persisten las condiciones de volatilidad de los precios. La reducción de la volatilidad, la introducción de mecanismos de financiación y/o aseguramiento que den sostenibilidad a los programas públicos frente a crisis y emergencias y el desarrollo de mecanismos de rehabilitación más eficaces y rápidos serán los aspectos prioritarios para afrontar las futuras crisis y emergencias que no sólo se harán mas frecuentes por el cambio climático, sino también por los efectos de los cambios de usos del suelo, la urbanización y una mayor antropización del territorio. Esto es de especial relevancia en una región con una elevada incidencia de emergencias e impactos por factores climáticos y geológicos.
Igualmente, un escenario de precios altos, con volatilidad, creará una presión creciente de la población rural sin tierra por el acceso a la misma, lo que supondrá una dificultad adicional para aprovechar las oportunidades. Previsiblemente también se incrementará la presión sobre las áreas de selva que todavía no han sido colonizadas.
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1 Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización.
2 Si bien el consumo de maíz para producir etanol en EEUU crecía desde años anteriores, es notable la coincidencia de la aprobación en 2005 de una norma que establece un objetivo de 7.500 millones de galones (28.390 millones de litros) para 2012 con el inicio de un crecimiento acelerado de este uso, que con el apoyo de la aprobación de otra norma en 2007 que fija el objetivo para 2022 en 36.000 millones de galones (136.275 millones de litros), supuso que entre 2005 y 2008 el porcentaje del maíz consumido en EEUU para producir de etanol pase del 14% al 32%.
Una crisis de precios
El alza de los precios de los alimentos, junto al petróleo y otras materias primas, ha emergido durante 2008 como uno de los temas de mayor relevancia en la agenda internacional. Hablamos de crisis alimentaria, aunque padecemos una crisis por los precios de los alimentos, no por la disponibilidad global de los mismos.
A pesar de que América Latina y el Caribe es, en su conjunto, una gran zona productora y exportadora de alimentos, una proporción importante de la población se vio afectada por su encarecimiento, al punto de deteriorar sus niveles de vida y nutricionales, que ya eran precarios. Si bien hay un importante grupo de países que dependen de las importaciones para su abastecimiento y que en determinados momentos y lugares se presentan problemas de disponibilidad, el problema del hambre en la región es básicamente un problema de equidad: un porcentaje significativo de la población no tiene acceso adecuado a los medios económicos, al punto de padecer subnutrición, una ingesta inferior a la que satisface las necesidades de energía alimentaria, situación que en América Latina y el Caribe alcanzó en 2005 a 45 millones de personas (FAO).
Un cambio de tendencia y una crisis
Tras varias décadas en que los precios de las materias primas alimentarias mantenían una tendencia a la baja, podríamos estar ante un cambio de tendencia que implicará precios al alza durante un período prolongado y, en todo caso, precios promedio sensiblemente superiores a los de la década de 1990. Esa posibilidad no había sido considerada de un modo serio hasta que la aceleración y la volatilidad de los precios desde 2006 (en especial en 2007 y la primera mitad de 2008) comenzaron a poner en graves dificultades a casi todo el mundo, incluso a países productores y exportadores de materias primas alimentarias.
El análisis de las causas tuvo un primer momento en que se impuso la búsqueda de culpables. Se planteó el análisis en términos morales que añadían resonancia al debate pero no aclaraban lo sustancial y dejaban de lado aspectos relevantes. Incluso algunas llamadas a los términos morales son poco consistentes y cuestionan los usos no alimentarios (biocombustibles) sin reparar en otras contradicciones, como el cultivo del tabaco que ocupa varios millones de hectáreas.
Progresivamente vamos encontrando análisis cada vez más ricos y más ponderados que permiten ir comprendiendo mejor lo sucedido y pensar en políticas que ataquen a los problemas de un modo efectivo.
Los ciclos de alzas de precios de las materias primas agrícolas, normalmente seguidos por períodos de bajas, son eventos recurrentes en el comercio internacional alimentario. El actual período inflacionario de los alimentos no constituye en sí mismo una situación inédita. De hecho, en términos reales, el ciclo de alzas de mediados de la década de 1970 alcanzó niveles mayores que en el presente.
Tras las alzas hay factores propios del comercio internacional de productos agrícolas (oferta y demanda) y factores de índole monetaria y financiera. Va existiendo un consenso bastante amplio a nivel internacional acerca de cuáles son los factores, pero todavía falta un conocimiento mejor fundado respecto a las jerarquías e interacciones de esos factores. Respecto a la oferta y la demanda de productos agrícolas, se observa desde hace varios años un rezago de la oferta internacional de varios alimentos frente a una demanda fuertemente expansiva, dando lugar a una disminución progresiva de las existencias a nivel internacional, especialmente de granos.
La demanda internacional se ha expandido fuertemente desde la década de 1990 como consecuencia de las altas tasas de crecimiento de los países emergentes, especialmente de Asia. En la década actual, la demanda de la industria de los biocombustibles, particularmente el maíz para etanol en EEUU, y la colza y/u otros aceites vegetales para biodiesel en la UE, han incidido en la demanda, en ambos casos impulsados y regulados mediante sendas normativas legales.
Por el lado de la producción, más allá de situaciones coyunturales que incidieron en menores cosechas de granos en temporadas anteriores (sequía en Australia y Canadá), el hecho más relevante ha sido el fuerte aumento de los costes, en gran medida como efecto directo de las alzas de los combustibles, y también de los fertilizantes (potásicos y fosforados), en ese caso por una insuficiente oferta.
En el ámbito monetario diversos autores han señalado el papel de las políticas monetarias ligadas al dólar y su fuerte devaluación. Hubo un claro efecto del deterioro de la relación real de intercambio del dólar respecto de los precios internacionales de las materias primas, entre ellas las alimentarias.
Dos sospechosos habituales
La producción de agro o biocombustibles tiene un efecto en la distribución total de recursos (tierra, agua, insumos) y en la producción total y el precio de las materias primas alimentarias, pero en lo que se refiere al fuerte aumento y a la volatilidad de los precios acontecidos en los últimos años y más claramente en 2007 y 2008 el papel de cada uno de los cultivos y de los diferentes actores ha sido distinto.
En el caso del maíz,2 la producción de EEUU y sus exportaciones constituyen una proporción relevante del mercado mundial. La fracción de la producción de maíz destinada a la producción de etanol de 2002 a 2007 ha supuesto el 30% del incremento del consumo mundial de cereales, excluido el arroz, en ese período. Otros casos, como las grasas derivadas a la producción de biodiesel, no parece que hayan tenido una influencia directa tan fuerte, y la caña de azúcar no parece haber tenido un efecto coyuntural.
Las regulaciones que pretenden expandir artificialmente el uso de biocombustibles para el transporte en EEUU y la UE tienen el efecto de crear una expectativa de precios altos. Es este aspecto el que liga mercados de futuros y biocombustibles ayudando a que ambos pasen, de un modo desproporcionado, a la primera página como culpables del alza de precios, para tranquilidad de muchos de los que no hicieron bien su trabajo.
Faltan estudios profundos que muestren como los futuros pueden transmitir directamente el precio a los productos cuando los contratos de futuros en su mayor parte se liquidan sin comercio físico del producto, máxime cuando no se detecta un acaparamiento y su correspondiente aumento de inventarios y sin embargo se producen frecuentes e importantes desacoples entre el precio de liquidación de contratos de futuros y los precios en los mercados con presencia de mercancía.
El arroz parece indicar que las restricciones a la exportación en unos casos y las compras masivas por algunos gobiernos han sido causas principales del brusco y acelerado encarecimiento de ese producto a fines de 2007 y 2008.3 En el lado micro, podemos encontrar que una comunicación poco matizada, que en marzo y abril de 2008 saturó los medios de comunicación, dio lugar a fenómenos de acaparamiento, con familias comprando en una semana el arroz que consumen en dos años. Podemos ahí encontrar a un par de grupos de especuladores bienintencionados que parece tuvieron mucho que ver con el tramo último del alza de precios, unos afectando a los precios de los mercados internacionales y otros incidiendo en los precios minoristas de los alimentos.
La crisis
Ese cambio de tendencia, si no hubiera venido acompañado de otros fenómenos más peligrosos, nos hubiera planteado un escenario mixto de problemas y oportunidades que de un modo simplificado se podría resumir en un incremento de dificultades en las áreas urbanas con pobreza, impactos positivos sobre zonas y grupos rurales mejor situados y conectados al mercado, ventana de oportunidades para los productores agrarios menos conectados a mercados e impactos negativos para los grupos rurales de consumidores netos de alimentos.
El cambio de tendencia viene acompañado de dos factores que amenazan con crear amplios impactos: (1) una inflación elevada que deja sin posibilidad de reacción a los mas pobres; y (2) una volatilidad que desestabiliza las economías de los países y las familias, tanto porque la volatilidad agregada tiene efectos rápidos en la inequidad de los ingresos (erosión del poder adquisitivo más acusada para los más pobres), como por la destrucción o pérdidas de activos que acompañan a la volatilidad (ganado que debe ser sacrificado o vendido) que tienen efectos sobre la distribución de ingresos y, en consecuencia, sobre el futuro acceso a bienes y servicios por parte de los pobres.
La subida de precios de los alimentos afecta más a los más pobres por dos razones. Primero, por dedicar gran parte de sus recursos a la alimentación, de modo que el peso del alza de los alimentos tiene un efecto muy superior al del IPC. Segundo, los más pobres compran alimentos poco o nada elaborados, cuyo precio está más influido por el precio de la materia prima, de modo que en coyunturas como la actual sufren más por el alza de precios (en términos porcentuales) que otros grupos con más capacidad de pago.
Efectos en la población
En términos de lucha contra el hambre y la malnutrición hubo un retroceso importante. La FAO estima que en 2007 la población subnutrida se incrementó en 6 millones de personas respecto a 2005, en lo que se refiere a América Latina y el Caribe (ALC), alcanzando los 51 millones de personas. Como la subida de precios continuó siendo fuerte durante la primera parte de 2008, cabe temer que esa cifra haya seguido aumentando y que al presente hayamos retrocedido a la situación de 1990, con 53 millones de personas subnutridas en ALC.
Esto no significa que se hayan perdido dos décadas. Sin el trabajo de la última, el impacto hubiera sido mayor, pues las políticas implantadas (transferencias de rentas, programas de alimentación escolar, mejoras de los programas de salud materno-infantil, etc.) han ayudado a que el efecto de esta crisis no sea tan acusado en términos de fuertes brotes de desnutrición aguda o que sea posible evitar o reducir su incidencia adicional sobre la desnutrición crónica infantil. Estos programas han permitido no sólo que una parte de la población tuviera cierta protección, sino también ampliar esa protección en muchos casos a otros grupos y/o canalizar recursos adicionales para amortiguar el impacto del primer golpe. Pero hemos retrocedido dos décadas en la erradicación del hambre y seguimos teniendo que crear mecanismos que aseguren el derecho a la alimentación para más de 50 millones de personas en la región, como en 1990. Y esto en una región que es la principal exportadora de alimentos.
De los resultados preliminares de un estudio de la FAO en Perú usando la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) se desprende que las familias usan activamente la sustitución de alimentos para evitar una caída más drástica en el consumo calórico. De todos modos, el quintil más pobre ha tenido una caída del 6% en su consumo calórico. Los hogares rurales han sufrido un mayor efecto en su consumo calórico que los hogares urbanos. Igualmente, los hogares de la sierra han tenido un efecto negativo, casi el doble, que el resto de hogares del país en términos calóricos.
Las primeras aproximaciones a la evaluación del efecto del alza de precios de los alimentos, en términos de ingresos apuntan a que el numero de pobres en la región podría aumentar de manera importante, sumando 10 millones más al total de 2007 (CEPAL). El BID estima que de persistir los elevados precios de los alimentos y producirse aumentos de los mismos del orden del 30%, el numero de indigentes se incrementaría en 26 millones, casi un 5% de la población de la región, de modo que la pobreza extrema afectaría a mas del 17% de la población de ALC. La pobreza no sólo aumentaría sino que se agravaría significativamente.
Los pobres rurales se ven en su mayor parte golpeados por el efecto de pérdida de capacidad adquisitiva, pues la mayoría son compradores netos de productos alimentarios. Entre la población en extrema pobreza (los que viven con menos de un dólar diario) dominan los compradores netos de alimentos, tanto en áreas urbanas como rurales. En Nicaragua son el 79% de los indigentes, y en Guatemala el 83,1%. Cifras que, cuando se habla de los indigentes rurales, sólo son ligeramente menores: 73% y 82,2%, respectivamente.
Los análisis de impacto realizados por la División de Economía del Desarrollo Agrícola de FAO muestran que hay una relación con el acceso a la tierra y la cantidad de tierra disponible y modo de acceso para aquellos que ya lo tienen. Los que no lo tienen o lo tienen de modo muy precario se ven más afectados por esta crisis, como una gran parte de los asalariados rurales (agrícolas o no), una proporción importante de la población en zonas tradicionalmente vulnerables del trópico seco centroamericano. Igualmente, se ven más afectados los productores que no tienen acceso al crédito, insumos adecuados y en general los que por diferentes razones quedan excluidos de modos de producción tecnificados. Los hogares encabezados por mujeres se ven más afectados, pero existen excepciones, como el grupo de hogares urbanos encabezados por mujeres en Nicaragua que en conjunto tendrían un pequeño impacto positivo, posiblemente por su fuerte peso en el comercio minorista de alimentos.
Otros efectos menos escandalosos pero importantes, que afectarán a grupos de población en situación de pobreza y a estratos económicamente intermedios, vendrán dados por el deterioro de la capacidad adquisitiva que significará un ajuste importante en el gasto en comida y provocará una disminución de la calidad nutricional de los alimentos consumidos (menor variedad, menor contenido de vitaminas y oligoelementos, menos proteína) y repuntes en enfermedades ligadas a déficit de micro-nutrientes, anemia, e incremento de la vulnerabilidad frente a desastres o pérdidas adicionales de ingresos. En los grupos situados en la frontera de la pobreza asistiremos a un incremento de un fenómeno que ya presentaba un fuerte crecimiento: la obesidad como signo de pobreza o conviviendo con la pobreza, afectando también a la infancia, consecuencia de dietas pobres en proteínas, frutas y verduras, desquilibradas pero que sacian a un precio relativamente barato, esta vez impulsadas por la crisis en lugar de por el paradigma de consumo que promueve la modernidad.
No obstante, aunque esta crisis ha sido en parte amortiguada mediante políticas públicas instrumentadas en la última década, ese efecto no será igual en toda la región. No todos los países tienen los mismos niveles de cobertura y calidad de la selección de participantes (focalización) de las intervenciones con capacidad de incidir: programas de alimentación de grupos vulnerables (escolares, gestantes, neonatos y tercera edad), transferencias condicionadas o programas de complementos de nutrición Los países con programas de alimentación para grupos vulnerables y/o programas de transferencias de rentas con una trayectoria más larga (México, Colombia, Chile y Brasil) en el corto plazo cuentan con mayores posibilidades de limitar los efectos de la crisis de precios alimentarios sobre la seguridad alimentaria y nutricional. Aquellos que no disponían de estos programas al inicio de la crisis o estaban en fase de implantarlos o extenderlos (Paraguay, Bolivia, Ecuador y la mayor parte de Centroamérica) tendrán mayores dificultades y podrían sufrir efectos más marcados. Como en la mayor parte de los casos el grado de cobertura y el nivel de calidad de operación de los programas suele ser mayor en los ámbitos urbanos que en los rurales, su efecto de amortiguamiento en las áreas rurales posiblemente sea muy limitado.
Oportunidades y riesgos a medio plazo para los pequeños productores
Un escenario de precios de los alimentos más elevados que en la década anterior y un cambio en la demanda alimentaria de amplios sectores de los países en desarrollo significarán un mejor nivel de precios para las producciones de alimentos en general, que se hará más patente en la medida que los precios de las materias primas alimentarias básicas pierdan volatilidad, lo cual no parece que vaya a ocurrir con facilidad. Los precios internacionales de estas materias primas están descendiendo en el segundo semestre de 2008, manteniéndose altos respecto a 2005-2006. Mientras los precios caen, los costes de los insumos –especialmente los fertilizantes fosforados y potásicos– siguen altos. Aunque puedan descender por una menor demanda o por la caída del precio del petróleo, muy posiblemente continúen con precios relativamente altos en los próximos tres o cuatro años. Adicionalmente, la crisis financiera está dejando sin financiación no ya al pequeño productor que, en América Latina, se quedó sin mecanismos de financiación adecuados hace décadas, sino también a la agricultura comercial y en general a todos los actores económicos. Los operadores comerciales de materias primas y la gran industria agroalimentaria están viendo reducida su liquidez y los instrumentos de financiación del comercio exterior. Esto conforma un escenario que amenaza con mantener elevada la volatilidad de los precios agrícolas internacionales en los próximos años.
Para que esas oportunidades lleguen a un número amplio de productores y mejoren las condiciones de vida de la población rural hay que disponer de instrumentos de intervención y políticas específicas. Sin esos elementos que permitan tecnificar la producción de la agricultura familiar, de un modo accesible, con un nivel de costes que no erosione el margen bruto de los pequeños productores, así como acceso a instrumentos de financiación ágiles y de bajo coste de operación, sistemas de información relevantes y accesibles para los productores e infraestructuras adecuadas, no será posible realizar esos potenciales.
Esta oportunidad posiblemente no será aprovechada en la mayoría de los países, especialmente los más vulnerables, pues esas políticas no fueron centrales en la década pasada, aunque algunos países (Brasil, Argentina, Uruguay y Chile) hayan mostrado un mayor interés en la agricultura familiar. Incluso si se priorizan estas políticas, sería necesario, en primer lugar, construir unas redes mínimas que permitan a los gobiernos poner en marcha programas y cubrir el territorio, lo que implica que los efectos de esas políticas no se notarían de un modo claro en los dos o tres primeros años. En un marco de crisis con necesidades presupuestarias crecientes y disponibilidades de recursos menguantes (entre otras razones por las medidas adoptadas para reducir el impacto del alza de precios de los alimentos) resulta difícil creer que esto vaya a ocurrir. Para ejemplificar la tendencia, cabe considerar lo acontecido entre 2007 y 2008: en un contexto de precios altos, la producción de granos básicos creció un 11% en los países desarrollados y un 0,9% en los países en desarrollo. Si excluimos Brasil, la India y China, en el resto de países en desarrollo la producción cayó un 1,6%.
Oportunidades y riesgos a medio plazo para la integración regional
Otro efecto de la crisis es un avance en los procesos de integración regional. Esto es más probable en Centroamérica, que ha dado pasos en ese sentido. Por otra parte, la estrategia de Venezuela de ligar su abastecimiento alimentario y la comercialización de su petróleo con facilidades crediticias e iniciativas especificas, puede ser un factor positivo de desarrollo para sus socios, si bien para que tenga impacto en la pequeña agricultura habría que fortalecer los instrumentos necesarios para que los pequeños productores aprovechen estas oportunidades. Otro elemento a considerar es que una vinculación del pago de la factura energética con exportaciones de alimentos pueda dar lugar a tensiones importantes y riesgos para la seguridad alimentaria en la zona si no se considera el efecto que ello puede tener en el abastecimiento de las áreas deficitarias con escaso poder de pago.
En otras zonas con mayor heterogeneidad de intereses, como América del Sur, aunque es pronto para evaluar los efectos de fondo, la crisis tendrá un efecto sobre los procesos de integración regional o sub-regional que si en lo político puede ser de impulso, en lo técnico puede ser de dificultades añadidas pues el interés renovado por aumentar niveles de autosuficiencia alimentaria y la proliferación de medidas ad hoc para responder a la crisis dificultará los procesos técnicos de integración.
Un efecto adicional de la crisis de precios de los alimentos es el impulso a determinadas visiones y propuestas orientadas a la autosuficiencia alimentaria. La corriente que propone la denominada “Soberanía Alimentaria” ha salido reforzada, ya que un número creciente de países y políticos aluden al mismo en sus normas o en las propuestas de nuevas normas. No existe un concepto universalmente aceptado de soberanía alimentaria y no todas las visiones tienen las mismas implicaciones, pero las versiones fuertemente dogmáticas que sostienen algunos sectores podrían implicar una deriva hacia políticas crecientemente intervencionistas y proteccionistas que no necesariamente aumentarían la protección del derecho a la alimentación de la población más vulnerable.
La vuelta al primer plano de la seguridad alimentaria como elemento estratégico en términos económicos y de defensa, que se muestra en la creciente consideración del concepto de Soberanía Alimentaria, ha tenido ya implicaciones prácticas relevantes. La adopción de esas visiones por grandes exportadores de América del Sur, no en términos retóricos sino con medidas de restricción de las exportaciones durante la crisis de 2008, supone un importante cambio de mensaje por algunos países que han participado en el grupo Cairns, lo cual a largo plazo tendrá efectos fuera de la región, pero también para los importadores netos de alimentos da América Latina y el Caribe.
Conclusiones
La existencia de políticas sociales y la instrumentación de medidas para paliar sus efectos en la población más vulnerable ha determinado que los efectos de la crisis hayan sido parcialmente amortiguados, pero esas medidas tienen costes, en algunos casos muy elevados. Simultáneamente los países han recurrido a reducciones de tasas e impuestos que afectan a los precios pero también a sus ingresos, también erosionados por la contracción económica derivada de la crisis financiera internacional, en una región donde en 2007 la recaudación del sector público (incluidas las contribuciones sociales) no superó en promedio el 18% del PIB. En los próximos años se producirán importantes retos para las haciendas públicas. En especial en América Central y el Caribe, que dependen mayoritariamente de las importaciones de alimentos y petróleo, difícilmente se podrán sostener los programas de inversión social contra la desnutrición y la pobreza y afrontar las necesidades de inversión en capital físico, incluso sin que se produzca ninguna catástrofe extraordinaria. La sostenibilidad de esas políticas, que han reducido el impacto de la crisis y tienen alta rentabilidad social si se mantienen en el largo plazo, requerirá del cumplimiento de los compromisos de la comunidad internacional y de la aplicación de mecanismos de financiación que fortalezcan lo ya construido.
Con un escenario de precios más altos, habrá también una mayor dificultad para las respuestas a catástrofes y emergencias, que se agravará si persisten las condiciones de volatilidad de los precios. La reducción de la volatilidad, la introducción de mecanismos de financiación y/o aseguramiento que den sostenibilidad a los programas públicos frente a crisis y emergencias y el desarrollo de mecanismos de rehabilitación más eficaces y rápidos serán los aspectos prioritarios para afrontar las futuras crisis y emergencias que no sólo se harán mas frecuentes por el cambio climático, sino también por los efectos de los cambios de usos del suelo, la urbanización y una mayor antropización del territorio. Esto es de especial relevancia en una región con una elevada incidencia de emergencias e impactos por factores climáticos y geológicos.
Igualmente, un escenario de precios altos, con volatilidad, creará una presión creciente de la población rural sin tierra por el acceso a la misma, lo que supondrá una dificultad adicional para aprovechar las oportunidades. Previsiblemente también se incrementará la presión sobre las áreas de selva que todavía no han sido colonizadas.
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1 Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización.
2 Si bien el consumo de maíz para producir etanol en EEUU crecía desde años anteriores, es notable la coincidencia de la aprobación en 2005 de una norma que establece un objetivo de 7.500 millones de galones (28.390 millones de litros) para 2012 con el inicio de un crecimiento acelerado de este uso, que con el apoyo de la aprobación de otra norma en 2007 que fija el objetivo para 2022 en 36.000 millones de galones (136.275 millones de litros), supuso que entre 2005 y 2008 el porcentaje del maíz consumido en EEUU para producir de etanol pase del 14% al 32%.
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