Carola García-Calvo
Antecedentes
Los prolegómenos de la Cumbre estuvieron marcados por la gran expectación levantada por la presencia de Barack Obama entre los líderes latinoamericanos, a tal punto que ninguno de los invitados faltó a la cita, pese a algunas amenazas previas. Para la mayor parte de ellos era la ocasión de conocerlo personalmente. Los presidentes Lula, Calderón y Cristina Kirchner lo habían hecho en la Cumbre del G-20, y los dos primeros también tuvieron encuentros bilaterales, al igual que el primer ministro canadiense. A esto se suma el hecho, igualmente importante, de que para Obama era el momento de definir las principales líneas de su política hemisférica, especialmente después de los cambios manifestados en otras áreas de su política exterior. En sus primeros meses de gobierno, tanto el presidente como la secretaria de Estado, Hillary Clinton, hicieron importantes anuncios en lo relativo a Irak-Afganistán, al conflicto de Oriente Medio, a Irán y a las relaciones transatlánticas. La Cumbre de las Américas era el momento ideal para hablar de América Latina, tras los desencuentros de la Administración Bush. José Miguel Insulza, secretario general de la Organización de Estados Americanos (OEA), expresó su convencimiento de que esta V Cumbre de las Américas constituiría un “nuevo comienzo” en las relaciones hemisféricas “y en particular de EEUU con América Latina y el Caribe”.
América Latina era una asignatura pendiente de la anterior Administración republicana. A esto se suma la responsabilidad de EEUU en la crisis financiera internacional, que ha golpeado duramente a las economías latinoamericanas. Por ello, Obama quiso preparar concienzudamente la Cumbre contando con los servicios de dos diplomáticos experimentados, de gran credibilidad en América Latina: Thomas Shannon y Jeff Davidof. Shannon, subsecretario de Estado para el Hemisferio Occidental con Bush, fue mantenido en su puesto para preparar la Cumbre con el doble objetivo de contar con un equipo ya rodado y para evitar improvisaciones en temas delicados. Davidof, ex embajador de EEUU en Guatemala, Chile, Venezuela y México, y subsecretario de Estado para Asuntos Interamericanos con Bill Clinton, fue nombrado asesor presidencial de la Casa Blanca para la Cumbre. Al mismo tiempo es una de las piezas clave del equipo de Obama en su política de aproximación a Latinoamérica.
Lo cierto es que en los meses previos al encuentro de Trinidad y Tobago hubo en Washington una actividad febril, tanto por parte del Departamento de Estado como de los distintos think tanks locales que se ocupan de América Latina. Se elaboraron una gran cantidad de informes y se realizaron numerosos seminarios, en los cuales los diplomáticos norteamericanos, los académicos y los embajadores latinoamericanos pudieron intercambiar puntos de vista y avanzar en la preparación de la Cumbre. Todo esto contrasta con lo ocurrido en la mayoría de las capitales de América Latina, donde la preparación de la Cumbre más bien estuvo librada a la improvisación.
EEUU también impulsó una ofensiva diplomática previa a la Cumbre, que llevó al vicepresidente Joe Biden a Viña del Mar (Chile), a la Cumbre de Líderes progresistas el 27 y 28 de marzo, y a Hillary Clinton a reunirse en Washington con sus homólogos de Brasil, Argentina, Uruguay, Perú y Panamá, ofreciéndoles “profundizar y ampliar sus relaciones”, y discutiendo temas puntuales de la agenda. Todo esto sin olvidar el encuentro entre Lula y Obama en Washington y la visita presidencial a México, inmediatamente antes de la Cumbre. Estos dos últimos encuentros señalan la importancia que Obama dará a Brasil y México.
Los líderes latinoamericanos llegaban expectantes a la Cumbre y al desembarco de Obama en América Latina. La región está inmersa en una realidad muy diferente a la que Bush conoció a comienzos de su primer mandato. A esto se agregan los seis años de bonanza económica, cuyos efectos subsisten a la crisis, que han permitido que desde 2003, según la CEPAL, 37 millones de latinoamericanos hayan salido de la pobreza y 29 millones de la indigencia, así como también la emergencia de clases medias en países tan desiguales como Brasil. Pese a ello, el continente está dividido en dos grandes bloques en torno a diferentes proyectos políticos y de integración, sintetizables en los presidentes Lula y Chávez. Mientras Lula apuesta por Unasur (Unión de Naciones del Sur), Chávez oscila entre ésta y el ALBA, junto a Cuba.
Esta situación esconde un cierto conflicto por el liderazgo regional, donde encontramos a Brasil y Venezuela, pero también a México, aunque con otros problemas y consideraciones. Parece que finalmente Brasil se ha decidido a ejercer su liderazgo en América del Sur, tras comprender que para ser un actor global debe ser también un líder regional. Así, resulta auspiciosa la convergencia de las diplomacias brasileña y mexicana, como se constató en Costa do Sauípe. Esto permitió el encuentro entre Lula y Obama en la Casa Blanca, que el primero aprovechó más para repasar puntos de la agenda hemisférica que de la bilateral. Pero la nueva realidad regional también se caracteriza por la presencia de otros actores extrahemisféricos, distintos de la UE, como China, Rusia e Irán, que han estableciendo alianzas estratégicas con algunos países, cuestionando claramente la tradicional hegemonía regional de EEUU, algo que ya parece cosa del pasado, por más que Obama no quiera renunciar a seguir hablando del liderazgo americano.
Ante este escenario, se podría haber pensado que los líderes latinoamericanos acudirían a Trinidad y Tobago con ideas claras acerca de lo que quieren de Washington. Sin embargo, y salvo excepciones, acudieron con los deberes por hacer: esperando que las respuestas y las soluciones llegaran de Washington, bien para refrendarlas, bien para enfrentarlas, pero sin propuestas alternativas creíbles y negociables, dejando casi todo a la improvisación. Buena prueba de ello es que el principal argumento que han tenido para negociar con EEUU ha sido el de Cuba, un tema recurrente en sus mensajes a Obama.
Dos días antes del encuentro hemisférico, Hugo Chávez convocó una reunión del ALBA en Cumaná, a la que asistieron Evo Morales, de Bolivia, Raúl Castro, de Cuba, Manuel Zelaya, de Honduras, Daniel Ortega, de Nicaragua, y el primer ministro de Dominica, Roosevelt Skerrit. También estuvieron como invitados el paraguayo Fernando Lugo, Ralph Gonsalves, primer ministro de San Vicente y las Granadinas –que anunció su incorporación al ALBA–, y el canciller ecuatoriano, Fander Falconí. Se quería consensuar posturas para la V Cumbre y solicitar la incorporación de una cláusula sobre Cuba a la Declaración Final. Recordemos que todos estos países comparten un discurso antiimperialista, que mira reticentemente la acción de EEUU en América Latina. Sin embargo, ante la mano tendida de Obama a los dirigentes cubanos, la retórica bolivariana perdió uno de sus principales argumentos, dejando algo oscurecido el habitual protagonismo de Chávez.
Países más cercanos a Washington como Brasil y Chile, y otros que tienen una indefinición mayor, como Argentina, por diferentes motivos también se hicieron eco de la causa cubana. Mientras Lula quiere consolidar su papel de mediador regional y su posición de actor global, Bachelet y Kirchner se mueven más por cuestiones internas, por una idea algo naïf de solidaridad regional o por la ausencia de un discurso ad hoc. Sin embargo, todos los países latinoamericanos enmascaran en la cuestión cubana la descoordinación del bloque regional y la emergencia de un número creciente de conflictos bilaterales (como el de Argentina y Uruguay por las papeleras, y el de Ecuador y Colombia tras el bombardeo en 2008 de un campamento de las FARC en territorio ecuatoriano) que impiden que América Latina se presente ante EEUU con una política clara. Los más firmes aliados de EEUU, y más neutrales en el tema cubano, fueron Canadá, Colombia, la República Dominicana y México.
La Cumbre: temas de la agenda y Declaración Final
La V Cumbre fue inaugurada con un discurso de la presidenta Cristina Kirchner, cuyo país acogió la polémica IV Cumbre en 2005. Kirchner criticó la política regional de George W. Bush y abogó por levantar el embargo a Cuba, que calificó de “anacronismo”. Daniel Ortega retomó el asunto con términos más duros: “me da vergüenza estar en esta cumbre y llamarla cumbre de las Américas debido a que no sólo porque estaba ausente Cuba sino también Puerto Rico que seguía siendo una colonia de Estados Unidos en el Caribe”. Continuó el primer ministro de Belice, Dean Barrow, que dio paso al discurso más esperado, el de Obama, quien se estrenó en la Cumbre con una oferta de reconciliación a Cuba: “Creo que podemos dirigir las relaciones entre EEUU y Cuba en una nueva dirección”, ya que “en los últimos dos años, he indicado y lo repito hoy que estoy preparado para que mi administración se comprometa con el gobierno cubano en una amplia lista de temas, desde los derechos humanos, la libertad de expresión y la reforma democrática hasta drogas, migración y asuntos económicos”, dejando la pelota en el tejado cubano. Sin embargo, ningún líder latinoamericano se dirigió a Cuba para solicitar algún gesto de apertura democrática o diálogo político. Tras la sesión inaugural, con constantes alusiones a Cuba, convertida en la protagonista (ausente) del encuentro, los presidentes tuvieron la oportunidad de reunirse a puerta cerrada para tratar los temas que figuraban en la agenda de la Cumbre, que recogía una serie de puntos más relevantes para el futuro de la región, como la crisis y la cooperación energética.
Tras seis años de crecimiento, con tasas entre el 4% y el 6% anual, la CEPAL anunció el 1 de abril que las economías de América Latina y el Caribe decrecerán un 0,3% en 2009. Los países más afectados serán México, en torno al -2%, el más elevado de la región debido a su dependencia de los mercados de EEUU, Brasil (-1%), Costa Rica y Paraguay (-0,5%). Otros países como Panamá, Perú y Bolivia mantendrían un crecimiento positivo igual o superior al 3%, mientras que Ecuador y Chile se quedarían en tasas de crecimiento cero. La misma semana en que se inauguraba la Cumbre, se reunió en Río de Janeiro el Foro Económico Mundial sobre América Latina, con unas previsiones más pesimistas que las de la CEPAL: el PIB regional decrecería en 2009 un 0,6%, mientras el flujo de inversión privada caería en 47.000 millones de dólares, un 89% menos que en 2008. El buen desempeño de las economías latinoamericanas y las reformas de los últimos años hacen que la región reciba la crisis en una situación de fortaleza macroeconómica que, aunque no la inmunice, amortiguará el efecto arrastre de la recesión mundial. El Fondo Monetario Internacional (FMI), a través de su director gerente, Dominique Strauss-Kahn, dijo que América Latina se recuperará a buen ritmo una vez que haya un repunte en los países ricos, sobre todo EEUU, porque su sistema bancario se ha visto menos perjudicado que en otras regiones.
En la Cumbre del G-20, con presencia de tres países latinoamericanos, se acordó dotar con medio billón de dólares al FMI, pasando sus reservas de 250.000 millones a 750.000 millones de dólares, para reforzar su capacidad de préstamo, medida que fue tachada de “gravísima” por el ecuatoriano Rafael Correa. Sin embargo, Colombia y México han dicho que intentarán beneficiarse de esos recursos. Además, Obama anunció en Trinidad y Tobago que impulsará la recapitalización del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), una medida demandada por todos los líderes hemisféricos y un punto central de la Cumbre, ya que, algunos países, como Argentina, no pueden recurrir a los créditos flexibles del FMI. A fines de 2008, el presidente del BID, Luís Alberto Moreno, anunció préstamos para proyectos en América Latina por 12.200 millones de dólares, una cifra récord, para hacer frente a la crisis. En el mismo comunicado, Moreno informó que China se integraría al Banco como país donante, con un aporte de 350 millones de dólares, reforzando así sus lazos con América Latina. Obama aprovechó su anuncio sobre el BID para ganar popularidad frente a otros competidores, como China. Otro anuncio relevante fue la creación de un Nuevo Fondo de Microfinanzas para préstamos en el hemisferio.
Poco más se concretó en materia económica en Puerto España –lo que también fue aducido por los países del ALBA para no suscribir la Declaración Final, calificada de “inaceptable por no responder a la crisis económica global”–, aunque la falta de iniciativas claras fue suplida, de alguna manera, por la propuesta estadounidense de mayor cooperación energética, lo que centró la segunda jornada de la Cumbre. Consciente de la emergencia de América Latina como potencia energética, sobre todo de energías renovables, Obama quiere contar con socios latinoamericanos para potenciar proyectos conjuntos, así como para afrontar el desafío del cambio climático. El canciller brasileño, Celso Amorim, recibió bien la propuesta de Obama para estrechar la cooperación energética, teniendo en cuenta los intereses de cada país. Amorim señaló que no puede pensarse a nivel regional cuando “cada país tiene sus diferencias y enfoques distintos”. Pero el consenso existente en la búsqueda de nuevos modelos energéticos, la estrategia sobre los biocombustibles y la cooperación energética quedaron patentes en la Declaración Final.
Otro tema de vital importancia en las relaciones hemisféricas son las migraciones. Según un estudio de Foreign Affairs en español (VIII/2008), casi 26 millones de latinoamericanos viven fuera de sus países de origen. De éstos, 22,3 millones (el 86%) están fuera de la región, mientras cerca de 3,5 millones (el 14%) están en otros países latinoamericanos. El principal destino de los migrantes latinoamericanos ha sido y continúa siendo EEUU. Otro estudio, del Pew Research Center, afirma que el 75% de los inmigrantes ilegales residentes en EEUU son hispanos. De estos, un 59% (casi 7 millones) provienen de México, un 11% de América Central, el 7% de América del Sur y un 4% del Caribe.
Una vez finalizada la cumbre, los presidentes del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) se reunieron con Obama para abordar la reforma migratoria, anunciada, en un claro guiño a los hispanos, por el entonces candidato durante la campaña electoral. Los presidentes centroamericanos manifestaron su preocupación por sus ciudadanos en EEUU, incluidos los afectados por catástrofes naturales, acogidos bajo el Estatus de Protección Temporal (TPS, en sus siglas inglesas). Éste fue concedido a 250.000 salvadoreños, 75.000 hondureños y 4.000 nicaragüenses, cuyos visados expirarán en mayo de 2010 para Honduras y Nicaragua y en septiembre para El Salvador. El presidente salvadoreño saliente, Tony Saca, sugirió a Obama su legalización permanente. También trataron el espinoso tema de los inmigrantes con antecedentes penales deportados de EEUU, que quedan en libertad al llegar a sus países de origen. Álvaro Colom, presidente de Guatemala, afirmó que se discutió la posibilidad de que EEUU informe anticipadamente de las deportaciones, para que se puedan cumplir las penas en sus países. Pese a que muchos de los temas no fueron concretados, los presidentes centroamericanos se mostraron optimistas al término de la reunión, encontrando a Obama “totalmente diferente en el trato que estamos recibiendo, en el sentido de que hay más apertura, más diálogo, más respeto”. En este sentido vale la pena recalcar que Obama permaneció escuchando en las tres reuniones plenarias, evidenciando de ese modo un talante desconocido en sus predecesores.
Era previsible que en la Cumbre se retomaran las negociaciones sobre Tratados de Libre Comercio (TLC) entre EEUU y algunos países de la región, paralizados en el Congreso norteamericano. Así, gracias a intensos contactos bilaterales se sentaron las bases para relanzar las negociaciones en torno a la aprobación del TLC con Colombia y Panamá. La fórmula propuesta por Obama para amortiguar los efectos de la crisis en su país, “compra americano”, matizada posteriormente, no sentó nada bien entre sus vecinos, ya que EEUU es el primer socio comercial de América Latina. Pero no es menos cierto que en América Latina se ha sentido un rebrote proteccionista en los países del Mercosur (Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay). Diversas voces reclamaban un párrafo en la Declaración Final que aludiera explícitamente “a mantener un sistema de comercio abierto, multilateral y basado en reglas”, algo que finalmente se consiguió tal y como se recoge en el punto 14. En cualquier caso, el libre comercio no fue un tema de gran relevancia en la Cumbre, a pesar de haber sido el articulador sobre el cual se empezaron a celebrar estos encuentros hace ahora 15 años.
El narcotráfico y la violencia son de de los problemas más acuciantes en América Latina. En el caso mexicano, Hillary Clinton asumió, durante un viaje a México junto a la secretaria de Seguridad Interior, Janet Napolitano, la corresponsabilidad en la guerra contra los cárteles del narcotráfico. EEUU es el principal mercado para las drogas procedentes de México y, según el presidente Calderón, el origen del 90% de las armas en su poder. La visita de Obama a México, previa a la Cumbre, concretó la vía abierta por Clinton y Napolitano para la cooperación en la lucha contra las organizaciones criminales que operan en la zona. Un avance significativo que tiene repercusiones inmediatas en los países centroamericanos y suramericanos: según los últimos informes de la Agencia Antidroga estadounidense (DEA), la presión ejercida por el presidente Calderón ha empujado a algunos cárteles hacia Centroamérica, donde preocupa especialmente su implicación con las “maras” o pandillas callejeras. Según un informe de febrero de 2009 de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFA), un organismo autónomo de Naciones Unidas, “no hay país de la región que se salve del problema de las drogas”. Colombia, Bolivia y Perú se consolidan como los principales productores mundiales de coca y producción de cocaína, que se vende en EEUU y Europa a través de rutas terrestres, aéreas y marítimas que pasan por Centroamérica. En ellos, la superficie total de cultivos ilícitos en 2007 se incrementó un 16% respecto a 2006, El mismo informe advierte que “la corrupción, un sistema judicial dotado de escasos recursos, la falta de confianza pública y la débil acción de la ley” siguen siendo factores que obstaculizan la lucha contra las drogas en la región.
En la Declaración Final se recoge de forma genérica el compromiso de “combatir el problema mundial de las drogas y los delitos conexos” (punto 5), dentro del catálogo de retos a los que se enfrentan las Américas. Más adelante se recoge la voluntad de luchar de forma conjunta y coordinada (puntos 70 a 76) contra el lavado de dinero, la fabricación y el tráfico ilícito de armas, o cualquier otro tipo de delincuencia organizada transnacional. En cuanto al problema de las “maras”, los líderes acordaron alentar “los trabajos de la OEA en la elaboración de una estrategia integral y hemisférica para promover la cooperación interamericana en el tratamiento de las pandillas delictivas”. Habrá que ver cómo se desenvuelve efectivamente esta cooperación en el futuro, teniendo en cuenta las reticencias de Ecuador y Bolivia a la acción de la DEA en los Andes. Ecuador no renovó el convenio de la Base de Manta y en Bolivia, Evo Morales, suspendió en noviembre de 2008 las actividades de la DEA en su territorio tras acusar a algunos de sus agentes de conspirar contra su gobierno.
Únicamente el anfitrión, Peter Manning, suscribió la Declaración Final en nombre de todos los asistentes, reflejando el descontento de los países del ALBA. El documento había sido consensuado tras largos meses de negociaciones por las delegaciones, produciendo un documento extenso y retórico, convertido en “un cajón de sastre que no facilita estructurar las prioridades de la región”.
Tras la Cumbre
Aunque la Cumbre puede ser calificada de un éxito, no deben magnificarse los gestos realizados en Puerto España. En el discurso de Barack Obama con motivo de sus primeros 100 días en la Casa Blanca, no volvió a referirse al tema cubano, aunque marcó otros importantes temas de la política exterior estadounidense como Irak o la nueva estrategia para Afganistán y Pakistán. Los presidentes de EEUU mantienen reuniones anuales con los mandatarios de los países del Pacífico, en las que se da seguimiento a las iniciativas adoptadas en dicha región, y, en cambio, las Cumbres de las Américas tienen lugar cada cuatro años, sin que exista un seguimiento o evaluación de las medidas suscritas en las Declaraciones Finales.
El encuentro de Puerto España sí ha servido para dibujar un mapa de la realidad latinoamericana, tanto en lo relativo a la relación con EEUU, como en la ubicación de los diferentes países. En cuanto a la primera dimensión, EEUU era, con España, el único país que tenía una política global para la región. Sin embargo, las diferencias políticas y los enfrentamientos abiertos dificultan cada vez más este propósito, privilegiando el enfoque bilateral con agenda propia en cada caso. Brasil, México y, en menor medida, Chile se perfilan como aliados estratégicos.
Brasil ha salido reforzado como líder suramericano. Prueba de ello fue su intermediación para que EEUU dialogara con el bloque más crítico de la región: Venezuela, Bolivia, Nicaragua y Ecuador. Tras la petición brasileña a Hillary Clinton, ésta mostró públicamente su voluntad de hacerlo. Una vez más Lula le robó el protagonismo a Chávez. El discurso antiimperialista de estos países quedó ensombrecido no sólo por la mano tendida de Obama sino también por un Brasil cada vez más relevante en el panorama regional e internacional. También es significativo el papel de Argentina. La presidenta Kirchner no tuvo una reunión bilateral, reduciéndose su interacción con Obama a la reunión que mantuvo con los presidentes de la Unasur. Pese a que numerosas ocasiones Kirchner ha denunciado la estrategia de EEUU de desunir a los países latinoamericanos en base al célebre “divide y vencerás”, en esta ocasión dio la vuelta al argumento, quejándose por no haber sido recibida a solas por Obama, dando la sensación de que la presidenta era consciente que Argentina, de nuevo, vuelve a quedar fuera de las preferencias estratégicas de Obama, perdiendo otro tren interesante para su posicionamiento internacional.
Conclusiones
A pesar de la escasa concreción de la V Cumbre de la Américas, ésta ha abierto la puerta a una nueva relación de entre América Latina y el Caribe con EEUU. Ahora bien, una nueva política de EEUU “con” América Latina y no “para” América Latina exige un mayor compromiso y más definiciones por parte de los países de la región. Si no, y muy a su pesar, el liderazgo norteamericano seguirá marcando la agenda. Por todo esto, es conveniente no caer en triunfalismos hasta no comprobar si los prometedores pasos dados en Trinidad y Tobago, plasmados en el acercamiento a Cuba, la promesa de retomar la reforma migratoria, la lucha coordinada contra el narcotráfico y crimen organizado o el entierro del ALCA –que tanto y tan profundamente dividió al continente–, por citar ejemplos de gran contenido práctico y simbólico, se desarrollan efectivamente en acciones concretas.
Las diplomacias brasileña y mexicana jugarán un papel relevante en el futuro al haber sido señalados como interlocutores privilegiados por el vecino del norte, siendo además, en el caso brasileño, ampliamente reconocido su poder de mediación también por los países suramericanos. EEUU no es ajeno a esto ni al hecho de que Brasil es hoy por hoy un alumno aventajado en cuanto a energías renovables, socio imprescindible por tanto de Obama en su ambicioso programa energético en el continente americano. Por otra parte, y aunque no esgrimieron frente a Obama la hostilidad mostrada a su antecesor, George Bush, los países de ALBA dejaron patente su descontento al no suscribir la Declaración Final, gesto que aunque ampliamente comentado no logró, sin embargo, desdibujar las buenas sensaciones que caracterizaron el encuentro.
Otras de las cuestiones sobre la cual giraron múltiples de las reuniones mantenidas por las distintas delegaciones nacionales fuera de la sala de los plenos, fue la del futuro de Cuba en la OEA. En el aire están las críticas frontales contra la declaración de 1962 que la expulsó de la organización que permiten augurar un intenso debate en la próxima Asamblea General para lograr su anulación. Pero habrá que ver cómo se compatibiliza esta medida con la vigencia de la Carta Democrática de la Organización. En realidad, lo que está en cuestión es el propio futuro de la OEA y habrá que ver si el ánimo constructivo con que se cerró la Cumbre puede ser trasladado a este marco, y si la OEA es capaz de dar un paso unilateral en relación a Cuba, similar al dado por Obama sobre el mismo tema.
Antecedentes
Los prolegómenos de la Cumbre estuvieron marcados por la gran expectación levantada por la presencia de Barack Obama entre los líderes latinoamericanos, a tal punto que ninguno de los invitados faltó a la cita, pese a algunas amenazas previas. Para la mayor parte de ellos era la ocasión de conocerlo personalmente. Los presidentes Lula, Calderón y Cristina Kirchner lo habían hecho en la Cumbre del G-20, y los dos primeros también tuvieron encuentros bilaterales, al igual que el primer ministro canadiense. A esto se suma el hecho, igualmente importante, de que para Obama era el momento de definir las principales líneas de su política hemisférica, especialmente después de los cambios manifestados en otras áreas de su política exterior. En sus primeros meses de gobierno, tanto el presidente como la secretaria de Estado, Hillary Clinton, hicieron importantes anuncios en lo relativo a Irak-Afganistán, al conflicto de Oriente Medio, a Irán y a las relaciones transatlánticas. La Cumbre de las Américas era el momento ideal para hablar de América Latina, tras los desencuentros de la Administración Bush. José Miguel Insulza, secretario general de la Organización de Estados Americanos (OEA), expresó su convencimiento de que esta V Cumbre de las Américas constituiría un “nuevo comienzo” en las relaciones hemisféricas “y en particular de EEUU con América Latina y el Caribe”.
América Latina era una asignatura pendiente de la anterior Administración republicana. A esto se suma la responsabilidad de EEUU en la crisis financiera internacional, que ha golpeado duramente a las economías latinoamericanas. Por ello, Obama quiso preparar concienzudamente la Cumbre contando con los servicios de dos diplomáticos experimentados, de gran credibilidad en América Latina: Thomas Shannon y Jeff Davidof. Shannon, subsecretario de Estado para el Hemisferio Occidental con Bush, fue mantenido en su puesto para preparar la Cumbre con el doble objetivo de contar con un equipo ya rodado y para evitar improvisaciones en temas delicados. Davidof, ex embajador de EEUU en Guatemala, Chile, Venezuela y México, y subsecretario de Estado para Asuntos Interamericanos con Bill Clinton, fue nombrado asesor presidencial de la Casa Blanca para la Cumbre. Al mismo tiempo es una de las piezas clave del equipo de Obama en su política de aproximación a Latinoamérica.
Lo cierto es que en los meses previos al encuentro de Trinidad y Tobago hubo en Washington una actividad febril, tanto por parte del Departamento de Estado como de los distintos think tanks locales que se ocupan de América Latina. Se elaboraron una gran cantidad de informes y se realizaron numerosos seminarios, en los cuales los diplomáticos norteamericanos, los académicos y los embajadores latinoamericanos pudieron intercambiar puntos de vista y avanzar en la preparación de la Cumbre. Todo esto contrasta con lo ocurrido en la mayoría de las capitales de América Latina, donde la preparación de la Cumbre más bien estuvo librada a la improvisación.
EEUU también impulsó una ofensiva diplomática previa a la Cumbre, que llevó al vicepresidente Joe Biden a Viña del Mar (Chile), a la Cumbre de Líderes progresistas el 27 y 28 de marzo, y a Hillary Clinton a reunirse en Washington con sus homólogos de Brasil, Argentina, Uruguay, Perú y Panamá, ofreciéndoles “profundizar y ampliar sus relaciones”, y discutiendo temas puntuales de la agenda. Todo esto sin olvidar el encuentro entre Lula y Obama en Washington y la visita presidencial a México, inmediatamente antes de la Cumbre. Estos dos últimos encuentros señalan la importancia que Obama dará a Brasil y México.
Los líderes latinoamericanos llegaban expectantes a la Cumbre y al desembarco de Obama en América Latina. La región está inmersa en una realidad muy diferente a la que Bush conoció a comienzos de su primer mandato. A esto se agregan los seis años de bonanza económica, cuyos efectos subsisten a la crisis, que han permitido que desde 2003, según la CEPAL, 37 millones de latinoamericanos hayan salido de la pobreza y 29 millones de la indigencia, así como también la emergencia de clases medias en países tan desiguales como Brasil. Pese a ello, el continente está dividido en dos grandes bloques en torno a diferentes proyectos políticos y de integración, sintetizables en los presidentes Lula y Chávez. Mientras Lula apuesta por Unasur (Unión de Naciones del Sur), Chávez oscila entre ésta y el ALBA, junto a Cuba.
Esta situación esconde un cierto conflicto por el liderazgo regional, donde encontramos a Brasil y Venezuela, pero también a México, aunque con otros problemas y consideraciones. Parece que finalmente Brasil se ha decidido a ejercer su liderazgo en América del Sur, tras comprender que para ser un actor global debe ser también un líder regional. Así, resulta auspiciosa la convergencia de las diplomacias brasileña y mexicana, como se constató en Costa do Sauípe. Esto permitió el encuentro entre Lula y Obama en la Casa Blanca, que el primero aprovechó más para repasar puntos de la agenda hemisférica que de la bilateral. Pero la nueva realidad regional también se caracteriza por la presencia de otros actores extrahemisféricos, distintos de la UE, como China, Rusia e Irán, que han estableciendo alianzas estratégicas con algunos países, cuestionando claramente la tradicional hegemonía regional de EEUU, algo que ya parece cosa del pasado, por más que Obama no quiera renunciar a seguir hablando del liderazgo americano.
Ante este escenario, se podría haber pensado que los líderes latinoamericanos acudirían a Trinidad y Tobago con ideas claras acerca de lo que quieren de Washington. Sin embargo, y salvo excepciones, acudieron con los deberes por hacer: esperando que las respuestas y las soluciones llegaran de Washington, bien para refrendarlas, bien para enfrentarlas, pero sin propuestas alternativas creíbles y negociables, dejando casi todo a la improvisación. Buena prueba de ello es que el principal argumento que han tenido para negociar con EEUU ha sido el de Cuba, un tema recurrente en sus mensajes a Obama.
Dos días antes del encuentro hemisférico, Hugo Chávez convocó una reunión del ALBA en Cumaná, a la que asistieron Evo Morales, de Bolivia, Raúl Castro, de Cuba, Manuel Zelaya, de Honduras, Daniel Ortega, de Nicaragua, y el primer ministro de Dominica, Roosevelt Skerrit. También estuvieron como invitados el paraguayo Fernando Lugo, Ralph Gonsalves, primer ministro de San Vicente y las Granadinas –que anunció su incorporación al ALBA–, y el canciller ecuatoriano, Fander Falconí. Se quería consensuar posturas para la V Cumbre y solicitar la incorporación de una cláusula sobre Cuba a la Declaración Final. Recordemos que todos estos países comparten un discurso antiimperialista, que mira reticentemente la acción de EEUU en América Latina. Sin embargo, ante la mano tendida de Obama a los dirigentes cubanos, la retórica bolivariana perdió uno de sus principales argumentos, dejando algo oscurecido el habitual protagonismo de Chávez.
Países más cercanos a Washington como Brasil y Chile, y otros que tienen una indefinición mayor, como Argentina, por diferentes motivos también se hicieron eco de la causa cubana. Mientras Lula quiere consolidar su papel de mediador regional y su posición de actor global, Bachelet y Kirchner se mueven más por cuestiones internas, por una idea algo naïf de solidaridad regional o por la ausencia de un discurso ad hoc. Sin embargo, todos los países latinoamericanos enmascaran en la cuestión cubana la descoordinación del bloque regional y la emergencia de un número creciente de conflictos bilaterales (como el de Argentina y Uruguay por las papeleras, y el de Ecuador y Colombia tras el bombardeo en 2008 de un campamento de las FARC en territorio ecuatoriano) que impiden que América Latina se presente ante EEUU con una política clara. Los más firmes aliados de EEUU, y más neutrales en el tema cubano, fueron Canadá, Colombia, la República Dominicana y México.
La Cumbre: temas de la agenda y Declaración Final
La V Cumbre fue inaugurada con un discurso de la presidenta Cristina Kirchner, cuyo país acogió la polémica IV Cumbre en 2005. Kirchner criticó la política regional de George W. Bush y abogó por levantar el embargo a Cuba, que calificó de “anacronismo”. Daniel Ortega retomó el asunto con términos más duros: “me da vergüenza estar en esta cumbre y llamarla cumbre de las Américas debido a que no sólo porque estaba ausente Cuba sino también Puerto Rico que seguía siendo una colonia de Estados Unidos en el Caribe”. Continuó el primer ministro de Belice, Dean Barrow, que dio paso al discurso más esperado, el de Obama, quien se estrenó en la Cumbre con una oferta de reconciliación a Cuba: “Creo que podemos dirigir las relaciones entre EEUU y Cuba en una nueva dirección”, ya que “en los últimos dos años, he indicado y lo repito hoy que estoy preparado para que mi administración se comprometa con el gobierno cubano en una amplia lista de temas, desde los derechos humanos, la libertad de expresión y la reforma democrática hasta drogas, migración y asuntos económicos”, dejando la pelota en el tejado cubano. Sin embargo, ningún líder latinoamericano se dirigió a Cuba para solicitar algún gesto de apertura democrática o diálogo político. Tras la sesión inaugural, con constantes alusiones a Cuba, convertida en la protagonista (ausente) del encuentro, los presidentes tuvieron la oportunidad de reunirse a puerta cerrada para tratar los temas que figuraban en la agenda de la Cumbre, que recogía una serie de puntos más relevantes para el futuro de la región, como la crisis y la cooperación energética.
Tras seis años de crecimiento, con tasas entre el 4% y el 6% anual, la CEPAL anunció el 1 de abril que las economías de América Latina y el Caribe decrecerán un 0,3% en 2009. Los países más afectados serán México, en torno al -2%, el más elevado de la región debido a su dependencia de los mercados de EEUU, Brasil (-1%), Costa Rica y Paraguay (-0,5%). Otros países como Panamá, Perú y Bolivia mantendrían un crecimiento positivo igual o superior al 3%, mientras que Ecuador y Chile se quedarían en tasas de crecimiento cero. La misma semana en que se inauguraba la Cumbre, se reunió en Río de Janeiro el Foro Económico Mundial sobre América Latina, con unas previsiones más pesimistas que las de la CEPAL: el PIB regional decrecería en 2009 un 0,6%, mientras el flujo de inversión privada caería en 47.000 millones de dólares, un 89% menos que en 2008. El buen desempeño de las economías latinoamericanas y las reformas de los últimos años hacen que la región reciba la crisis en una situación de fortaleza macroeconómica que, aunque no la inmunice, amortiguará el efecto arrastre de la recesión mundial. El Fondo Monetario Internacional (FMI), a través de su director gerente, Dominique Strauss-Kahn, dijo que América Latina se recuperará a buen ritmo una vez que haya un repunte en los países ricos, sobre todo EEUU, porque su sistema bancario se ha visto menos perjudicado que en otras regiones.
En la Cumbre del G-20, con presencia de tres países latinoamericanos, se acordó dotar con medio billón de dólares al FMI, pasando sus reservas de 250.000 millones a 750.000 millones de dólares, para reforzar su capacidad de préstamo, medida que fue tachada de “gravísima” por el ecuatoriano Rafael Correa. Sin embargo, Colombia y México han dicho que intentarán beneficiarse de esos recursos. Además, Obama anunció en Trinidad y Tobago que impulsará la recapitalización del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), una medida demandada por todos los líderes hemisféricos y un punto central de la Cumbre, ya que, algunos países, como Argentina, no pueden recurrir a los créditos flexibles del FMI. A fines de 2008, el presidente del BID, Luís Alberto Moreno, anunció préstamos para proyectos en América Latina por 12.200 millones de dólares, una cifra récord, para hacer frente a la crisis. En el mismo comunicado, Moreno informó que China se integraría al Banco como país donante, con un aporte de 350 millones de dólares, reforzando así sus lazos con América Latina. Obama aprovechó su anuncio sobre el BID para ganar popularidad frente a otros competidores, como China. Otro anuncio relevante fue la creación de un Nuevo Fondo de Microfinanzas para préstamos en el hemisferio.
Poco más se concretó en materia económica en Puerto España –lo que también fue aducido por los países del ALBA para no suscribir la Declaración Final, calificada de “inaceptable por no responder a la crisis económica global”–, aunque la falta de iniciativas claras fue suplida, de alguna manera, por la propuesta estadounidense de mayor cooperación energética, lo que centró la segunda jornada de la Cumbre. Consciente de la emergencia de América Latina como potencia energética, sobre todo de energías renovables, Obama quiere contar con socios latinoamericanos para potenciar proyectos conjuntos, así como para afrontar el desafío del cambio climático. El canciller brasileño, Celso Amorim, recibió bien la propuesta de Obama para estrechar la cooperación energética, teniendo en cuenta los intereses de cada país. Amorim señaló que no puede pensarse a nivel regional cuando “cada país tiene sus diferencias y enfoques distintos”. Pero el consenso existente en la búsqueda de nuevos modelos energéticos, la estrategia sobre los biocombustibles y la cooperación energética quedaron patentes en la Declaración Final.
Otro tema de vital importancia en las relaciones hemisféricas son las migraciones. Según un estudio de Foreign Affairs en español (VIII/2008), casi 26 millones de latinoamericanos viven fuera de sus países de origen. De éstos, 22,3 millones (el 86%) están fuera de la región, mientras cerca de 3,5 millones (el 14%) están en otros países latinoamericanos. El principal destino de los migrantes latinoamericanos ha sido y continúa siendo EEUU. Otro estudio, del Pew Research Center, afirma que el 75% de los inmigrantes ilegales residentes en EEUU son hispanos. De estos, un 59% (casi 7 millones) provienen de México, un 11% de América Central, el 7% de América del Sur y un 4% del Caribe.
Una vez finalizada la cumbre, los presidentes del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) se reunieron con Obama para abordar la reforma migratoria, anunciada, en un claro guiño a los hispanos, por el entonces candidato durante la campaña electoral. Los presidentes centroamericanos manifestaron su preocupación por sus ciudadanos en EEUU, incluidos los afectados por catástrofes naturales, acogidos bajo el Estatus de Protección Temporal (TPS, en sus siglas inglesas). Éste fue concedido a 250.000 salvadoreños, 75.000 hondureños y 4.000 nicaragüenses, cuyos visados expirarán en mayo de 2010 para Honduras y Nicaragua y en septiembre para El Salvador. El presidente salvadoreño saliente, Tony Saca, sugirió a Obama su legalización permanente. También trataron el espinoso tema de los inmigrantes con antecedentes penales deportados de EEUU, que quedan en libertad al llegar a sus países de origen. Álvaro Colom, presidente de Guatemala, afirmó que se discutió la posibilidad de que EEUU informe anticipadamente de las deportaciones, para que se puedan cumplir las penas en sus países. Pese a que muchos de los temas no fueron concretados, los presidentes centroamericanos se mostraron optimistas al término de la reunión, encontrando a Obama “totalmente diferente en el trato que estamos recibiendo, en el sentido de que hay más apertura, más diálogo, más respeto”. En este sentido vale la pena recalcar que Obama permaneció escuchando en las tres reuniones plenarias, evidenciando de ese modo un talante desconocido en sus predecesores.
Era previsible que en la Cumbre se retomaran las negociaciones sobre Tratados de Libre Comercio (TLC) entre EEUU y algunos países de la región, paralizados en el Congreso norteamericano. Así, gracias a intensos contactos bilaterales se sentaron las bases para relanzar las negociaciones en torno a la aprobación del TLC con Colombia y Panamá. La fórmula propuesta por Obama para amortiguar los efectos de la crisis en su país, “compra americano”, matizada posteriormente, no sentó nada bien entre sus vecinos, ya que EEUU es el primer socio comercial de América Latina. Pero no es menos cierto que en América Latina se ha sentido un rebrote proteccionista en los países del Mercosur (Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay). Diversas voces reclamaban un párrafo en la Declaración Final que aludiera explícitamente “a mantener un sistema de comercio abierto, multilateral y basado en reglas”, algo que finalmente se consiguió tal y como se recoge en el punto 14. En cualquier caso, el libre comercio no fue un tema de gran relevancia en la Cumbre, a pesar de haber sido el articulador sobre el cual se empezaron a celebrar estos encuentros hace ahora 15 años.
El narcotráfico y la violencia son de de los problemas más acuciantes en América Latina. En el caso mexicano, Hillary Clinton asumió, durante un viaje a México junto a la secretaria de Seguridad Interior, Janet Napolitano, la corresponsabilidad en la guerra contra los cárteles del narcotráfico. EEUU es el principal mercado para las drogas procedentes de México y, según el presidente Calderón, el origen del 90% de las armas en su poder. La visita de Obama a México, previa a la Cumbre, concretó la vía abierta por Clinton y Napolitano para la cooperación en la lucha contra las organizaciones criminales que operan en la zona. Un avance significativo que tiene repercusiones inmediatas en los países centroamericanos y suramericanos: según los últimos informes de la Agencia Antidroga estadounidense (DEA), la presión ejercida por el presidente Calderón ha empujado a algunos cárteles hacia Centroamérica, donde preocupa especialmente su implicación con las “maras” o pandillas callejeras. Según un informe de febrero de 2009 de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFA), un organismo autónomo de Naciones Unidas, “no hay país de la región que se salve del problema de las drogas”. Colombia, Bolivia y Perú se consolidan como los principales productores mundiales de coca y producción de cocaína, que se vende en EEUU y Europa a través de rutas terrestres, aéreas y marítimas que pasan por Centroamérica. En ellos, la superficie total de cultivos ilícitos en 2007 se incrementó un 16% respecto a 2006, El mismo informe advierte que “la corrupción, un sistema judicial dotado de escasos recursos, la falta de confianza pública y la débil acción de la ley” siguen siendo factores que obstaculizan la lucha contra las drogas en la región.
En la Declaración Final se recoge de forma genérica el compromiso de “combatir el problema mundial de las drogas y los delitos conexos” (punto 5), dentro del catálogo de retos a los que se enfrentan las Américas. Más adelante se recoge la voluntad de luchar de forma conjunta y coordinada (puntos 70 a 76) contra el lavado de dinero, la fabricación y el tráfico ilícito de armas, o cualquier otro tipo de delincuencia organizada transnacional. En cuanto al problema de las “maras”, los líderes acordaron alentar “los trabajos de la OEA en la elaboración de una estrategia integral y hemisférica para promover la cooperación interamericana en el tratamiento de las pandillas delictivas”. Habrá que ver cómo se desenvuelve efectivamente esta cooperación en el futuro, teniendo en cuenta las reticencias de Ecuador y Bolivia a la acción de la DEA en los Andes. Ecuador no renovó el convenio de la Base de Manta y en Bolivia, Evo Morales, suspendió en noviembre de 2008 las actividades de la DEA en su territorio tras acusar a algunos de sus agentes de conspirar contra su gobierno.
Únicamente el anfitrión, Peter Manning, suscribió la Declaración Final en nombre de todos los asistentes, reflejando el descontento de los países del ALBA. El documento había sido consensuado tras largos meses de negociaciones por las delegaciones, produciendo un documento extenso y retórico, convertido en “un cajón de sastre que no facilita estructurar las prioridades de la región”.
Tras la Cumbre
Aunque la Cumbre puede ser calificada de un éxito, no deben magnificarse los gestos realizados en Puerto España. En el discurso de Barack Obama con motivo de sus primeros 100 días en la Casa Blanca, no volvió a referirse al tema cubano, aunque marcó otros importantes temas de la política exterior estadounidense como Irak o la nueva estrategia para Afganistán y Pakistán. Los presidentes de EEUU mantienen reuniones anuales con los mandatarios de los países del Pacífico, en las que se da seguimiento a las iniciativas adoptadas en dicha región, y, en cambio, las Cumbres de las Américas tienen lugar cada cuatro años, sin que exista un seguimiento o evaluación de las medidas suscritas en las Declaraciones Finales.
El encuentro de Puerto España sí ha servido para dibujar un mapa de la realidad latinoamericana, tanto en lo relativo a la relación con EEUU, como en la ubicación de los diferentes países. En cuanto a la primera dimensión, EEUU era, con España, el único país que tenía una política global para la región. Sin embargo, las diferencias políticas y los enfrentamientos abiertos dificultan cada vez más este propósito, privilegiando el enfoque bilateral con agenda propia en cada caso. Brasil, México y, en menor medida, Chile se perfilan como aliados estratégicos.
Brasil ha salido reforzado como líder suramericano. Prueba de ello fue su intermediación para que EEUU dialogara con el bloque más crítico de la región: Venezuela, Bolivia, Nicaragua y Ecuador. Tras la petición brasileña a Hillary Clinton, ésta mostró públicamente su voluntad de hacerlo. Una vez más Lula le robó el protagonismo a Chávez. El discurso antiimperialista de estos países quedó ensombrecido no sólo por la mano tendida de Obama sino también por un Brasil cada vez más relevante en el panorama regional e internacional. También es significativo el papel de Argentina. La presidenta Kirchner no tuvo una reunión bilateral, reduciéndose su interacción con Obama a la reunión que mantuvo con los presidentes de la Unasur. Pese a que numerosas ocasiones Kirchner ha denunciado la estrategia de EEUU de desunir a los países latinoamericanos en base al célebre “divide y vencerás”, en esta ocasión dio la vuelta al argumento, quejándose por no haber sido recibida a solas por Obama, dando la sensación de que la presidenta era consciente que Argentina, de nuevo, vuelve a quedar fuera de las preferencias estratégicas de Obama, perdiendo otro tren interesante para su posicionamiento internacional.
Conclusiones
A pesar de la escasa concreción de la V Cumbre de la Américas, ésta ha abierto la puerta a una nueva relación de entre América Latina y el Caribe con EEUU. Ahora bien, una nueva política de EEUU “con” América Latina y no “para” América Latina exige un mayor compromiso y más definiciones por parte de los países de la región. Si no, y muy a su pesar, el liderazgo norteamericano seguirá marcando la agenda. Por todo esto, es conveniente no caer en triunfalismos hasta no comprobar si los prometedores pasos dados en Trinidad y Tobago, plasmados en el acercamiento a Cuba, la promesa de retomar la reforma migratoria, la lucha coordinada contra el narcotráfico y crimen organizado o el entierro del ALCA –que tanto y tan profundamente dividió al continente–, por citar ejemplos de gran contenido práctico y simbólico, se desarrollan efectivamente en acciones concretas.
Las diplomacias brasileña y mexicana jugarán un papel relevante en el futuro al haber sido señalados como interlocutores privilegiados por el vecino del norte, siendo además, en el caso brasileño, ampliamente reconocido su poder de mediación también por los países suramericanos. EEUU no es ajeno a esto ni al hecho de que Brasil es hoy por hoy un alumno aventajado en cuanto a energías renovables, socio imprescindible por tanto de Obama en su ambicioso programa energético en el continente americano. Por otra parte, y aunque no esgrimieron frente a Obama la hostilidad mostrada a su antecesor, George Bush, los países de ALBA dejaron patente su descontento al no suscribir la Declaración Final, gesto que aunque ampliamente comentado no logró, sin embargo, desdibujar las buenas sensaciones que caracterizaron el encuentro.
Otras de las cuestiones sobre la cual giraron múltiples de las reuniones mantenidas por las distintas delegaciones nacionales fuera de la sala de los plenos, fue la del futuro de Cuba en la OEA. En el aire están las críticas frontales contra la declaración de 1962 que la expulsó de la organización que permiten augurar un intenso debate en la próxima Asamblea General para lograr su anulación. Pero habrá que ver cómo se compatibiliza esta medida con la vigencia de la Carta Democrática de la Organización. En realidad, lo que está en cuestión es el propio futuro de la OEA y habrá que ver si el ánimo constructivo con que se cerró la Cumbre puede ser trasladado a este marco, y si la OEA es capaz de dar un paso unilateral en relación a Cuba, similar al dado por Obama sobre el mismo tema.
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