Víctor J. Elías
La desigualdad económica es un fenómeno de larga data. Territorialmente, se observa en diversos países, en regiones dentro de un mismo país y también entre sus habitantes. De los distintos tipos de desigualdad, la personal es más fuerte que ninguna otra. Actualmente, si se compara el Producto Interno Bruto (PIB) per cápita, se percibe una diferencia territorial mundial de, por lo menos, setenta veces entre el país de mayor ingreso con respecto al de menor ingreso. En el caso de América Latina, la diferencia entre el país más rico y el país más pobre es sólo de cinco veces. Cuando se consideran las desigualdades regionales dentro de cada país y las que existen entre los distintos países, resulta que la región de mayor ingreso está alejada 350 veces del área de menor ingreso. Y, por último, si se considera el ingreso personal, esta diferencia es de 2 000 veces, por lo menos. La U invertida de Kuznets parece caracterizar también a la relación entre desigualdad territorial y nivel de ingreso.
La descomposición de estos desequilibrios se puede hacer de varias maneras. La primera consiste en desagregar el PIB per cápita en el salario por persona y la cantidad de activos o capital por persona. Si bien hay variaciones en el salario individual entre países y regiones, lo más importante es la diferencia que existe en el capital por persona. La segunda descomposición trataría de distinguir entre el nivel de productividad o tecnológico y la cantidad de insumos per cápita. En este caso, una vez más, lo importante es la diferencia en la cantidad de insumos per cápita y no las desigualdades tecnológicas. Si, por ejemplo, se compara a América Latina con los países más desarrollados, resulta evidente que los contrastes se deben, en gran parte, a las diferencias en la cantidad de insumos per cápita. Incluso cuando América Latina se acercó levemente a los países más avanzados, esto sucedió en el momento en que se dio un ligero acercamiento en la cantidad de insumos per cápita y no en el nivel tecnológico.
La diferencia que existe en la cantidad de insumos per cápita se debe, básicamente, a las variaciones en la tasa de ahorro, en el crecimiento poblacional y en la acumulación de capital humano. Algunas de estas variables, a su vez, favorecen que las desigualdades tiendan a aumentar o a reducirse. El aspecto territorial como determinante de estas diferencias tiene que ver con factores como la distancia, la concentración industrial, la complementariedad entre productos e insumos y la ubicación geográfica.
El comercio internacional, resultado de la movilidad de productos a través de países y regiones como sustituto de la movilidad internacional de factores (capital y trabajo), podría haber suavizado las desigualdades territoriales. Pero, en general, esto no ocurrió, salvo en el caso de Europa gracias al mercado común. La movilidad de factores también fue sólo parcial, por lo que no pudo compensar la falta de movilidad de productos. Parece ser que la migración entre regiones de un mismo país fue más efectiva para disminuir los contrastes territoriales en los países más avanzados; en cambio, parece haberla acentuado en los países menos desarrollados.
La desigualdad personal se encuentra en cualquier país o región y, por lo tanto, el aspecto territorial desempeña un papel menor. A diferencia de las disparidades entre países y regiones, en la desigualdad personal influyen mucho más los desequilibrios salariales. Por otro lado, estas diferencias en salarios dependen, básicamente, de las características personales de educación, edad, género, ocupación, experiencia y sector económico, entre otras. Este tipo de desigualdad ha sido muy persistente a través del tiempo, a pesar de la constante movilidad social, y debido a que gran parte de los incrementos en los ingresos se producen en la misma ocupación.
Las diferencias señaladas y sus diversos componentes sirven para evaluar el papel que pueden desempeñar las políticas públicas para suavizarlas o disminuirlas drásticamente. Muchas de estas disparidades son el resultado de decisiones individuales, por lo que las políticas públicas pueden ser más efectivas en el caso de las desigualdades promedio entre países y en las regiones, y no tanto en las desigualdades personales.
La desigualdad económica territorial en Argentina
Medida por el producto bruto geográfico per cápita (PBG pc), la desigualdad económica territorial ha sido un fenómeno persistente en Argentina durante todo el siglo XX. Si se toma en consideración sólo a las regiones más pobladas, pueden notarse diferencias de hasta el doble. Incluidas todas las regiones, las divergencias pueden multiplicarse hasta por seis o por siete. Estas desigualdades fueron disminuyendo muy lentamente a través del tiempo, de forma que, en algunos casos, hicieron falta unos 200 años para que una región de menor nivel económico alcanzara un nivel económico superior.
La desigualdad económica territorial de Argentina es una de las más profundas de América Latina. Sin embargo, algunos indicadores, como el índice de fragmentación geográfico de la población, le dan un valor de 0.60, similar al de América Latina, pero mucho mayor de lo que se observa en los países industrializados, que tienen un valor de 0.35. Por otro lado, algunas estimaciones del índice de polarización indican que fue aumentando en los últimos 20 años. Todo esto sugiere que la desigualdad económica territorial en Argentina se ha convertido en un importante desafío de política pública.
Si bien las diferencias económicas territoriales de Argentina son altas con respecto al resto de América Latina, el país tiene una menor desigualdad económica entre sus habitantes. En casi toda América Latina, la participación en el ingreso nacional que corresponde al máximo decil está en el orden del 40%, y sólo el 2% le corresponde al decil más bajo. Esto agrega una dificultad adicional para la disminución de la desigualdad territorial.
Argentina está compuesta por veinticuatro provincias que pueden agruparse en cinco regiones: Pampeana, Patagonia, NOA (Noroeste), Cuyo y NEA (Noreste). Si bien esta clasificación es muy ilustrativa, en algunos casos, dentro de la propia región, existen muchas diferencias. La región de Patagonia, por ejemplo, es la que presenta el mayor PBG pc; luego siguen la Pampeana, Cuyo, NOA y NEA. Esto se ilustra en el mapa de la siguiente página.
Para entender los determinantes de estas diferencias territoriales, es importante utilizar otros indicadores de desigualdad. Un indicador social muy utilizado es el de esperanza de vida, que brinda una medida del nivel de salud pública. Cuando se utiliza este indicador, se aprecia que las diferencias entre regiones son menores y, a la vez, presenta una convergencia mucho mayor. A pesar de que se observan grandes variaciones en el gasto público por habitante a través de las diversas regiones, y considerando que dicho gasto se podría interpretar como un mecanismo de política pública para disminuir las desigualdades territoriales, es muy poco lo que se ha logrado en Argentina en los últimos 100 años.
Como el PBG es más un indicador de la producción que del ingreso, puede distorsionar la verdadera desigualdad o sus fuentes. El ingreso puede descomponerse en salarios y ganancias que surgen del capital físico. Si se analiza así, esto llevaría a precisar mejor las fuentes de las desigualdades territoriales de Argentina. En consecuencia, se podriá ver que las regiones con menores ingresos por habitante tienen, a su vez, menores salarios y menor capital físico por habitante. Estas desigualdades salariales se deben básicamente a las diferencias en capital humano por habitante, y no a diferencias salariales regionales para personas de igual capacidad. De allí que resulte interesante preguntarse por qué las regiones de menor nivel económico tienen el empleo menos capacitado y menor capital físico por empleado.
En el siglo XIX, tuvo lugar una gran expansión territorial, especialmente en la región pampeana, que, en muy poco tiempo, prácticamente triplicó su extensión. Esta ampliación territorial no estuvo acompañada de un aumento poblacional inmediato, sino que la población creció posteriormente por la llegada de inmigrantes europeos. A esto se sumó la formación de nuevos mercados. A partir de entonces, se generó un sector agropecuario pujante en esta región que, en consecuencia, pudo liderar el crecimiento en Argentina. Cabe destacar que este desarrollo no fue homogéneo dentro de la región Pampeana.
A finales del siglo XIX y a comienzos del XX, Argentina recibió grandes flujos migratorios, principalmente provenientes de Europa. En este período, el país experimentó una gran expansión en el PIB, debido al incremento de la población y al uso de la tierra (por ejemplo, mediante la privatización de 150 millones de hectáreas públicas, sólo en los primeros 10 años del siglo XX), lo cual se complementó con una gran expansión de los medios de transporte. Una gran parte de la inmigración se estableció en la región Pampeana, que pasó del 42% al 70% del total de la población. Esta distribución se mantiene más o menos hasta la fecha, tras haber ocurrido concentraciones dentro de cada provincia, comparables a lo observado entre ellas. A finales del siglo XX, también desaparecieron numerosos pueblos rurales. La concentración urbana, a pesar de haber bajado en los últimos 50 años, aún está en el orden del 40%, cifra muy superior a la de los países industrializados que tienen el 26% de población urbana.
Cuando uno divide el siglo XX en dos medios siglos, es interesante ver que ambos períodos se diferencian básicamente por el crecimiento poblacional: el PIB per cápita crece a tasas parecidas del 1.5 % anual, y el crecimiento poblacional se desacelera. A escala mundial se observa, sin embargo, que el segundo período registra una aceleración, tanto en el crecimiento poblacional como en el PIB per cápita. Esto llevó a que Argentina perdiera su posición relativa en cuanto a nivel económico.
Determinantes de la desigualdad
El ingreso por habitante se compone básicamente del salario, de la cantidad de activos y de los rendimientos que generan esos activos. Un cuarto componente sería la cantidad de horas por año que trabaja una persona. De allí que las diferencias territoriales se deben básicamente a diferencias en estos cuatro componentes del ingreso por habitante. Si se empieza por el salario, cabe decir que, en general, las diferencias que existen entre distintas personas se deben a las características de su capacidad productiva, y no responden a diferencias por falta de eficiencia en la asignación de recursos entre regiones. De estas características, las más importantes son el nivel educativo, el grado de entrenamiento y la experiencia. Por eso, para explicar las desigualdades territoriales en los salarios, habrá que explicar por qué existen diferencias en la educación, el entrenamiento y la experiencia entre las distintas regiones.
La migración de las personas más preparadas a los lugares en donde hay gente más preparada lo explica en parte. Por otro lado, al tener la región Pampeana ciudades mucho más grandes que las otras, se produce un crecimiento mayor del porcentaje de personas preparadas con respecto a las no preparadas. En la Tabla 1 puede verse que, en la columna de salarios, salvo por la región Patagónica, los salarios relativos entre las regiones siguen el mismo comportamiento que el PBG per cápita. Estas observaciones llevan a pensar que las desigualdades territoriales responden al mismo problema que el de la distribución personal del ingreso, si se considera al país como una sola región.
En el caso de Argentina, esta distribución manifiesta una mayor concentración, quizá debido a diferenciales territoriales que son mucho mayores a aquellos de los países más desarrollados. Tal vez por eso el problema de la desigualdad sea más fácil de resolver potencialmente, aunque la evidencia histórica muestre que es un fenómeno añejo.
El diferencial de salarios entre las diversas regiones se comporta de forma similar para todas las actividades económicas. Si se toma sólo Buenos Aires como valor base de 1, las diferencias fluctúan entre 2 y 0.55. Las regiones mantienen una variación similar en todas las actividades.
Por otro lado, el diferencial de activos o de capital por persona entre las diversas regiones debería ser el principal determinante de las desigualdades territoriales. Esto se ha constatado cuando se comparan los niveles económicos de diferentes países. En el ámbito regional, para el caso argentino, no hay estimaciones que sirvan para corroborar esta aseveración. Suponiendo que el mismo fenómeno ocurre a nivel regional, habría que explicar por qué existe una gran desigualdad territorial en los activos por habitante. Esto tiene que ver con el nivel de ahorro y con el destino del mismo entre regiones. El tercer determinante que acompaña a los activos por habitante es la tasa de rendimiento de los activos. En este sentido, es de esperar que las diferencias en tasas de rendimiento al capital entre regiones sean mucho menores que las diferencias en la cantidad de activos por habitante.
Las regiones con mayores ingresos per cápita presentan también mayores exportaciones per cápita y mayor densidad poblacional. Algunos trabajos recientes sostienen que, en la actividad de exportación, las empresas son mayores y más productivas, lo cual podría explicar en parte las desigualdades territoriales. Sin emabrgo, para Argentina, algunas evidencias indican que eso no es lo que está ocurriendo. Es interesante destacar, por ejemplo, que el transporte de los bienes hacia los puertos de exportación en Argentina cuesta, por lo menos, un 40% más que en Estados Unidos. Si se homogeneizaran los bienes transportados por su calidad, esta diferencia sería aún mayor. A su vez, las regiones más alejadas de los puertos exportan a destinos más lejanos que las regiones pampeanas, más cercanas a éstos. Esto estaría indicando que las regiones de menores ingresos exportan bienes que pueden absorber un mayor costo de transporte.
Así, las regiones con mayores ingresos tienen, por lo tanto, dos poderes de atracción: los productos de exportación que podrían atraer a empresas más dinámicas y zonas más pobladas que podrían atraer al personal más calificado. Por otro lado, parece ser que los acuerdos de integración económica que firmó Argentina con los países de la región no son los más apropiados para lograr una mayor convergencia económica regional, como sí ocurrió en los países europeos. Para obtener un beneficio más generalizado de la integración económica, a Argentina le convendría tener un concepto más amplio que incluya países de otros continentes.
Además, la política pública no ha logrado mejorar la infraestructura necesaria para que las regiones de menores ingresos tengan menos desventajas, a pesar de las grandes diferencias que existen en el gasto público per cápita (Tabla 1). El responsable pudo haber sido tanto el gobierno central como el provincial. El sistema de coparticipación fiscal en Argentina se expresa más en el nivel de grandes agregados, sin poner énfasis en la eficiencia de los gastos. En los países avanzados, existen programas de coparticipación basados en criterios de matching del Estado con las provincias, lo cual puede ser más efectivo. También puede observarse que los proyectos comunes entre provincias de una misma región son escasos. Tampoco se observa una disciplina fiscal provincial: la presión tributaria es muy diferente entre regiones.
Sin duda, la red de caminos es un factor importante para disminuir la desigualdad territorial. Si se compara lo realizado en Argentina con el caso de Estados Unidos, corrigiendo las diferencias económicas y de extensión territorial, destaca que Estados Unidos tiene una red caminera siete veces mayor que la de Argentina. Esto puede explicar, en parte, la alta convergencia lograda en Estados Unidos y la muy baja conseguida en Argentina. Por otro lado, si se analiza la distribución de la red nacional de caminos pavimentados en Argentina (que representa solamente el 16% del total de la red), corrigiendo el tamaño del territorio en las regiones, se nota un sesgo pronunciado a favor de la región Pampeana. Es preocupante que los diversos planes públicos para el desarrollo de obras de infraestructura estén más orientados hacia la región Pampeana; esto es más evidente en los proyectos de caminos rurales, autopistas y aeropuertos.
Asimismo, la calidad de la tierra varía mucho entre las diversas regiones. Mientras que en la región Pampeana, la de mayor ingreso, el 30% de la tierra disponible para el sector agropecuario es del tipo I y II (mejores condiciones climáticas, drenaje, profundidad efectiva, textura superficial, salinidad, alcalinidad, materia orgánica, pendiente y pedregosidad), en las regiones de menores ingresos (NOA y NEA) esta clase de tierra ocupa sólo el 6% del total del terreno disponible para uso agropecuario. Esto provoca que las regiones con menores ingresos necesiten mayores inversiones en el sector agropecuario para hacer rentable la producción. Un desarrollo más apropiado de la infraestructura podría compensar, en parte, estas desventajas. Semejante esfuerzo se ha visto frustrado parcialmente porque a veces se han brindado incentivos para el desarrollo de infraestructuras poco convenientes en las regiones alejadas de Buenos Aires, en detrimento de las más apropiadas. Un caso importante es el del transporte, en el que el papel del ferrocarril disminuyó mucho más de lo que hubiera ocurrido con políticas más neutrales.
Argentina es uno de los países que registra más períodos de crisis a lo largo del siglo XX. Gran parte de estas crisis se debieron a problemas de déficit fiscal sostenido. Las consecuencias de estas crisis, así como las fluctuaciones cíclicas de la economía, no fueron similares para todas las regiones. Las de menores ingresos, en general, mostraron períodos de recesión más prolongados y caídas más profundas, al igual que expansiones menos fuertes. Éste puede ser uno de los factores más importantes que explique la baja convergencia económica regional. Por lo tanto, habría que mantener una política fiscal más apropiada que evite esta volatilidad: las políticas macroeconómicas, además de su papel para el agregado de la economía, pueden ayudar a disminuir las desigualdades territoriales en Argentina. El alto índice de inflación que mantuvo Argentina durante toda la segunda mitad del siglo XX llevó a muchas provincias a emitir su propio “dinero”, lo que profundizó las dificultades para lograr una mayor convergencia regional.
Algunos factores microeconómicos provienen del funcionamiento del mercado laboral. Existen importantes discrepancias en los salarios unitarios entre regiones, entre sectores económicos y en el premium que se paga por la mayor capacidad o productividad. Como consecuencia, se observa en el mercado laboral mayor búsqueda de trabajo, menor matching entre la calidad de trabajo que se demanda y la ocupación final (personas con nivel de educación superior que desempeñan tareas que necesitan menor nivel educativo) y un costo de despido más alto debido a las regulaciones laborales “efectivas”. Estas diferencias entre los mercados laborales de las regiones pueden ser muy importantes, porque neutralizan los efectos potenciales de las políticas públicas.
Algunos desafíos de políticas públicas
Existen diversas políticas públicas que pueden ayudar a disminuir considerablemente la desigualdad económica territorial. Esto podría implicar acciones directas del Estado o bien la generación de mecanismos que ayuden a hacer más eficiente la asignación de recursos a lo largo y ancho de las regiones. Es muy importante generar incentivos correctos para que los distintos agentes económicos reaccionen. Esto puede ser muy útil para el desarrollo de la infraestructura necesaria, así como para mejorar el capital humano de los trabajadores.
La calidad de las infraestructuras y del capital humano se ha vuelto un elemento muy importante para la mayoría de los países desarrollados y en vías de desarrollo. En algunos casos, la calidad importa más que la cantidad. Algunos países ya iniciaron este desafío, pero, en el caso de Argentina, aún falta elegir el buen camino.
Los avances tecnológicos plantean un gran desafío para que puedan convertirse en un factor que contribuya al desarrollo regional. Si bien la diferencia en el capital personal es el principal determinante de la desigualdad territorial, el desarrollo tecnológico puede incentivar nuevas inversiones. La clave estará en generar los incentivos, aunados a una mayor descentralización en las decisiones, para que haya un avance en la productividad. La coparticipación fiscal Estado-provincia requiere cambios importantes para su instauración. Por eso, deben crearse bases más estables que permitan ejecutar proyectos de largo plazo.
Vientos favorables recientes
A mediados del Siglo XX, las regiones de NOA, NEA y Cuyo sufrieron los efectos de la crisis de sus principales agroindustrias, que las atrasó por muchos años. Algunas de estas regiones, como el caso de Cuyo, se reconvirtieron mediante la mejora de la calidad de su producto y la ampliación del mercado exportador. Otras hicieron inversiones para mejorar su productividad y responder así a la disminución de los precios externos de sus productos. Todo esto, más el gran repunte reciente del precio de algunos productos agropecuarios, llevó a estas economías a alcanzar una recuperación tal que hubiera podido acercarlas más al nivel económico de las otras regiones. La experiencia argentina, como la de un mal navegante, parece indicar que los vientos favorables no son bien aprovechados para lograr efectos de mayor crecimiento equilibrado en el largo plazo.
La desigualdad económica es un fenómeno de larga data. Territorialmente, se observa en diversos países, en regiones dentro de un mismo país y también entre sus habitantes. De los distintos tipos de desigualdad, la personal es más fuerte que ninguna otra. Actualmente, si se compara el Producto Interno Bruto (PIB) per cápita, se percibe una diferencia territorial mundial de, por lo menos, setenta veces entre el país de mayor ingreso con respecto al de menor ingreso. En el caso de América Latina, la diferencia entre el país más rico y el país más pobre es sólo de cinco veces. Cuando se consideran las desigualdades regionales dentro de cada país y las que existen entre los distintos países, resulta que la región de mayor ingreso está alejada 350 veces del área de menor ingreso. Y, por último, si se considera el ingreso personal, esta diferencia es de 2 000 veces, por lo menos. La U invertida de Kuznets parece caracterizar también a la relación entre desigualdad territorial y nivel de ingreso.
La descomposición de estos desequilibrios se puede hacer de varias maneras. La primera consiste en desagregar el PIB per cápita en el salario por persona y la cantidad de activos o capital por persona. Si bien hay variaciones en el salario individual entre países y regiones, lo más importante es la diferencia que existe en el capital por persona. La segunda descomposición trataría de distinguir entre el nivel de productividad o tecnológico y la cantidad de insumos per cápita. En este caso, una vez más, lo importante es la diferencia en la cantidad de insumos per cápita y no las desigualdades tecnológicas. Si, por ejemplo, se compara a América Latina con los países más desarrollados, resulta evidente que los contrastes se deben, en gran parte, a las diferencias en la cantidad de insumos per cápita. Incluso cuando América Latina se acercó levemente a los países más avanzados, esto sucedió en el momento en que se dio un ligero acercamiento en la cantidad de insumos per cápita y no en el nivel tecnológico.
La diferencia que existe en la cantidad de insumos per cápita se debe, básicamente, a las variaciones en la tasa de ahorro, en el crecimiento poblacional y en la acumulación de capital humano. Algunas de estas variables, a su vez, favorecen que las desigualdades tiendan a aumentar o a reducirse. El aspecto territorial como determinante de estas diferencias tiene que ver con factores como la distancia, la concentración industrial, la complementariedad entre productos e insumos y la ubicación geográfica.
El comercio internacional, resultado de la movilidad de productos a través de países y regiones como sustituto de la movilidad internacional de factores (capital y trabajo), podría haber suavizado las desigualdades territoriales. Pero, en general, esto no ocurrió, salvo en el caso de Europa gracias al mercado común. La movilidad de factores también fue sólo parcial, por lo que no pudo compensar la falta de movilidad de productos. Parece ser que la migración entre regiones de un mismo país fue más efectiva para disminuir los contrastes territoriales en los países más avanzados; en cambio, parece haberla acentuado en los países menos desarrollados.
La desigualdad personal se encuentra en cualquier país o región y, por lo tanto, el aspecto territorial desempeña un papel menor. A diferencia de las disparidades entre países y regiones, en la desigualdad personal influyen mucho más los desequilibrios salariales. Por otro lado, estas diferencias en salarios dependen, básicamente, de las características personales de educación, edad, género, ocupación, experiencia y sector económico, entre otras. Este tipo de desigualdad ha sido muy persistente a través del tiempo, a pesar de la constante movilidad social, y debido a que gran parte de los incrementos en los ingresos se producen en la misma ocupación.
Las diferencias señaladas y sus diversos componentes sirven para evaluar el papel que pueden desempeñar las políticas públicas para suavizarlas o disminuirlas drásticamente. Muchas de estas disparidades son el resultado de decisiones individuales, por lo que las políticas públicas pueden ser más efectivas en el caso de las desigualdades promedio entre países y en las regiones, y no tanto en las desigualdades personales.
La desigualdad económica territorial en Argentina
Medida por el producto bruto geográfico per cápita (PBG pc), la desigualdad económica territorial ha sido un fenómeno persistente en Argentina durante todo el siglo XX. Si se toma en consideración sólo a las regiones más pobladas, pueden notarse diferencias de hasta el doble. Incluidas todas las regiones, las divergencias pueden multiplicarse hasta por seis o por siete. Estas desigualdades fueron disminuyendo muy lentamente a través del tiempo, de forma que, en algunos casos, hicieron falta unos 200 años para que una región de menor nivel económico alcanzara un nivel económico superior.
La desigualdad económica territorial de Argentina es una de las más profundas de América Latina. Sin embargo, algunos indicadores, como el índice de fragmentación geográfico de la población, le dan un valor de 0.60, similar al de América Latina, pero mucho mayor de lo que se observa en los países industrializados, que tienen un valor de 0.35. Por otro lado, algunas estimaciones del índice de polarización indican que fue aumentando en los últimos 20 años. Todo esto sugiere que la desigualdad económica territorial en Argentina se ha convertido en un importante desafío de política pública.
Si bien las diferencias económicas territoriales de Argentina son altas con respecto al resto de América Latina, el país tiene una menor desigualdad económica entre sus habitantes. En casi toda América Latina, la participación en el ingreso nacional que corresponde al máximo decil está en el orden del 40%, y sólo el 2% le corresponde al decil más bajo. Esto agrega una dificultad adicional para la disminución de la desigualdad territorial.
Argentina está compuesta por veinticuatro provincias que pueden agruparse en cinco regiones: Pampeana, Patagonia, NOA (Noroeste), Cuyo y NEA (Noreste). Si bien esta clasificación es muy ilustrativa, en algunos casos, dentro de la propia región, existen muchas diferencias. La región de Patagonia, por ejemplo, es la que presenta el mayor PBG pc; luego siguen la Pampeana, Cuyo, NOA y NEA. Esto se ilustra en el mapa de la siguiente página.
Para entender los determinantes de estas diferencias territoriales, es importante utilizar otros indicadores de desigualdad. Un indicador social muy utilizado es el de esperanza de vida, que brinda una medida del nivel de salud pública. Cuando se utiliza este indicador, se aprecia que las diferencias entre regiones son menores y, a la vez, presenta una convergencia mucho mayor. A pesar de que se observan grandes variaciones en el gasto público por habitante a través de las diversas regiones, y considerando que dicho gasto se podría interpretar como un mecanismo de política pública para disminuir las desigualdades territoriales, es muy poco lo que se ha logrado en Argentina en los últimos 100 años.
Como el PBG es más un indicador de la producción que del ingreso, puede distorsionar la verdadera desigualdad o sus fuentes. El ingreso puede descomponerse en salarios y ganancias que surgen del capital físico. Si se analiza así, esto llevaría a precisar mejor las fuentes de las desigualdades territoriales de Argentina. En consecuencia, se podriá ver que las regiones con menores ingresos por habitante tienen, a su vez, menores salarios y menor capital físico por habitante. Estas desigualdades salariales se deben básicamente a las diferencias en capital humano por habitante, y no a diferencias salariales regionales para personas de igual capacidad. De allí que resulte interesante preguntarse por qué las regiones de menor nivel económico tienen el empleo menos capacitado y menor capital físico por empleado.
En el siglo XIX, tuvo lugar una gran expansión territorial, especialmente en la región pampeana, que, en muy poco tiempo, prácticamente triplicó su extensión. Esta ampliación territorial no estuvo acompañada de un aumento poblacional inmediato, sino que la población creció posteriormente por la llegada de inmigrantes europeos. A esto se sumó la formación de nuevos mercados. A partir de entonces, se generó un sector agropecuario pujante en esta región que, en consecuencia, pudo liderar el crecimiento en Argentina. Cabe destacar que este desarrollo no fue homogéneo dentro de la región Pampeana.
A finales del siglo XIX y a comienzos del XX, Argentina recibió grandes flujos migratorios, principalmente provenientes de Europa. En este período, el país experimentó una gran expansión en el PIB, debido al incremento de la población y al uso de la tierra (por ejemplo, mediante la privatización de 150 millones de hectáreas públicas, sólo en los primeros 10 años del siglo XX), lo cual se complementó con una gran expansión de los medios de transporte. Una gran parte de la inmigración se estableció en la región Pampeana, que pasó del 42% al 70% del total de la población. Esta distribución se mantiene más o menos hasta la fecha, tras haber ocurrido concentraciones dentro de cada provincia, comparables a lo observado entre ellas. A finales del siglo XX, también desaparecieron numerosos pueblos rurales. La concentración urbana, a pesar de haber bajado en los últimos 50 años, aún está en el orden del 40%, cifra muy superior a la de los países industrializados que tienen el 26% de población urbana.
Cuando uno divide el siglo XX en dos medios siglos, es interesante ver que ambos períodos se diferencian básicamente por el crecimiento poblacional: el PIB per cápita crece a tasas parecidas del 1.5 % anual, y el crecimiento poblacional se desacelera. A escala mundial se observa, sin embargo, que el segundo período registra una aceleración, tanto en el crecimiento poblacional como en el PIB per cápita. Esto llevó a que Argentina perdiera su posición relativa en cuanto a nivel económico.
Determinantes de la desigualdad
El ingreso por habitante se compone básicamente del salario, de la cantidad de activos y de los rendimientos que generan esos activos. Un cuarto componente sería la cantidad de horas por año que trabaja una persona. De allí que las diferencias territoriales se deben básicamente a diferencias en estos cuatro componentes del ingreso por habitante. Si se empieza por el salario, cabe decir que, en general, las diferencias que existen entre distintas personas se deben a las características de su capacidad productiva, y no responden a diferencias por falta de eficiencia en la asignación de recursos entre regiones. De estas características, las más importantes son el nivel educativo, el grado de entrenamiento y la experiencia. Por eso, para explicar las desigualdades territoriales en los salarios, habrá que explicar por qué existen diferencias en la educación, el entrenamiento y la experiencia entre las distintas regiones.
La migración de las personas más preparadas a los lugares en donde hay gente más preparada lo explica en parte. Por otro lado, al tener la región Pampeana ciudades mucho más grandes que las otras, se produce un crecimiento mayor del porcentaje de personas preparadas con respecto a las no preparadas. En la Tabla 1 puede verse que, en la columna de salarios, salvo por la región Patagónica, los salarios relativos entre las regiones siguen el mismo comportamiento que el PBG per cápita. Estas observaciones llevan a pensar que las desigualdades territoriales responden al mismo problema que el de la distribución personal del ingreso, si se considera al país como una sola región.
En el caso de Argentina, esta distribución manifiesta una mayor concentración, quizá debido a diferenciales territoriales que son mucho mayores a aquellos de los países más desarrollados. Tal vez por eso el problema de la desigualdad sea más fácil de resolver potencialmente, aunque la evidencia histórica muestre que es un fenómeno añejo.
El diferencial de salarios entre las diversas regiones se comporta de forma similar para todas las actividades económicas. Si se toma sólo Buenos Aires como valor base de 1, las diferencias fluctúan entre 2 y 0.55. Las regiones mantienen una variación similar en todas las actividades.
Por otro lado, el diferencial de activos o de capital por persona entre las diversas regiones debería ser el principal determinante de las desigualdades territoriales. Esto se ha constatado cuando se comparan los niveles económicos de diferentes países. En el ámbito regional, para el caso argentino, no hay estimaciones que sirvan para corroborar esta aseveración. Suponiendo que el mismo fenómeno ocurre a nivel regional, habría que explicar por qué existe una gran desigualdad territorial en los activos por habitante. Esto tiene que ver con el nivel de ahorro y con el destino del mismo entre regiones. El tercer determinante que acompaña a los activos por habitante es la tasa de rendimiento de los activos. En este sentido, es de esperar que las diferencias en tasas de rendimiento al capital entre regiones sean mucho menores que las diferencias en la cantidad de activos por habitante.
Las regiones con mayores ingresos per cápita presentan también mayores exportaciones per cápita y mayor densidad poblacional. Algunos trabajos recientes sostienen que, en la actividad de exportación, las empresas son mayores y más productivas, lo cual podría explicar en parte las desigualdades territoriales. Sin emabrgo, para Argentina, algunas evidencias indican que eso no es lo que está ocurriendo. Es interesante destacar, por ejemplo, que el transporte de los bienes hacia los puertos de exportación en Argentina cuesta, por lo menos, un 40% más que en Estados Unidos. Si se homogeneizaran los bienes transportados por su calidad, esta diferencia sería aún mayor. A su vez, las regiones más alejadas de los puertos exportan a destinos más lejanos que las regiones pampeanas, más cercanas a éstos. Esto estaría indicando que las regiones de menores ingresos exportan bienes que pueden absorber un mayor costo de transporte.
Así, las regiones con mayores ingresos tienen, por lo tanto, dos poderes de atracción: los productos de exportación que podrían atraer a empresas más dinámicas y zonas más pobladas que podrían atraer al personal más calificado. Por otro lado, parece ser que los acuerdos de integración económica que firmó Argentina con los países de la región no son los más apropiados para lograr una mayor convergencia económica regional, como sí ocurrió en los países europeos. Para obtener un beneficio más generalizado de la integración económica, a Argentina le convendría tener un concepto más amplio que incluya países de otros continentes.
Además, la política pública no ha logrado mejorar la infraestructura necesaria para que las regiones de menores ingresos tengan menos desventajas, a pesar de las grandes diferencias que existen en el gasto público per cápita (Tabla 1). El responsable pudo haber sido tanto el gobierno central como el provincial. El sistema de coparticipación fiscal en Argentina se expresa más en el nivel de grandes agregados, sin poner énfasis en la eficiencia de los gastos. En los países avanzados, existen programas de coparticipación basados en criterios de matching del Estado con las provincias, lo cual puede ser más efectivo. También puede observarse que los proyectos comunes entre provincias de una misma región son escasos. Tampoco se observa una disciplina fiscal provincial: la presión tributaria es muy diferente entre regiones.
Sin duda, la red de caminos es un factor importante para disminuir la desigualdad territorial. Si se compara lo realizado en Argentina con el caso de Estados Unidos, corrigiendo las diferencias económicas y de extensión territorial, destaca que Estados Unidos tiene una red caminera siete veces mayor que la de Argentina. Esto puede explicar, en parte, la alta convergencia lograda en Estados Unidos y la muy baja conseguida en Argentina. Por otro lado, si se analiza la distribución de la red nacional de caminos pavimentados en Argentina (que representa solamente el 16% del total de la red), corrigiendo el tamaño del territorio en las regiones, se nota un sesgo pronunciado a favor de la región Pampeana. Es preocupante que los diversos planes públicos para el desarrollo de obras de infraestructura estén más orientados hacia la región Pampeana; esto es más evidente en los proyectos de caminos rurales, autopistas y aeropuertos.
Asimismo, la calidad de la tierra varía mucho entre las diversas regiones. Mientras que en la región Pampeana, la de mayor ingreso, el 30% de la tierra disponible para el sector agropecuario es del tipo I y II (mejores condiciones climáticas, drenaje, profundidad efectiva, textura superficial, salinidad, alcalinidad, materia orgánica, pendiente y pedregosidad), en las regiones de menores ingresos (NOA y NEA) esta clase de tierra ocupa sólo el 6% del total del terreno disponible para uso agropecuario. Esto provoca que las regiones con menores ingresos necesiten mayores inversiones en el sector agropecuario para hacer rentable la producción. Un desarrollo más apropiado de la infraestructura podría compensar, en parte, estas desventajas. Semejante esfuerzo se ha visto frustrado parcialmente porque a veces se han brindado incentivos para el desarrollo de infraestructuras poco convenientes en las regiones alejadas de Buenos Aires, en detrimento de las más apropiadas. Un caso importante es el del transporte, en el que el papel del ferrocarril disminuyó mucho más de lo que hubiera ocurrido con políticas más neutrales.
Argentina es uno de los países que registra más períodos de crisis a lo largo del siglo XX. Gran parte de estas crisis se debieron a problemas de déficit fiscal sostenido. Las consecuencias de estas crisis, así como las fluctuaciones cíclicas de la economía, no fueron similares para todas las regiones. Las de menores ingresos, en general, mostraron períodos de recesión más prolongados y caídas más profundas, al igual que expansiones menos fuertes. Éste puede ser uno de los factores más importantes que explique la baja convergencia económica regional. Por lo tanto, habría que mantener una política fiscal más apropiada que evite esta volatilidad: las políticas macroeconómicas, además de su papel para el agregado de la economía, pueden ayudar a disminuir las desigualdades territoriales en Argentina. El alto índice de inflación que mantuvo Argentina durante toda la segunda mitad del siglo XX llevó a muchas provincias a emitir su propio “dinero”, lo que profundizó las dificultades para lograr una mayor convergencia regional.
Algunos factores microeconómicos provienen del funcionamiento del mercado laboral. Existen importantes discrepancias en los salarios unitarios entre regiones, entre sectores económicos y en el premium que se paga por la mayor capacidad o productividad. Como consecuencia, se observa en el mercado laboral mayor búsqueda de trabajo, menor matching entre la calidad de trabajo que se demanda y la ocupación final (personas con nivel de educación superior que desempeñan tareas que necesitan menor nivel educativo) y un costo de despido más alto debido a las regulaciones laborales “efectivas”. Estas diferencias entre los mercados laborales de las regiones pueden ser muy importantes, porque neutralizan los efectos potenciales de las políticas públicas.
Algunos desafíos de políticas públicas
Existen diversas políticas públicas que pueden ayudar a disminuir considerablemente la desigualdad económica territorial. Esto podría implicar acciones directas del Estado o bien la generación de mecanismos que ayuden a hacer más eficiente la asignación de recursos a lo largo y ancho de las regiones. Es muy importante generar incentivos correctos para que los distintos agentes económicos reaccionen. Esto puede ser muy útil para el desarrollo de la infraestructura necesaria, así como para mejorar el capital humano de los trabajadores.
La calidad de las infraestructuras y del capital humano se ha vuelto un elemento muy importante para la mayoría de los países desarrollados y en vías de desarrollo. En algunos casos, la calidad importa más que la cantidad. Algunos países ya iniciaron este desafío, pero, en el caso de Argentina, aún falta elegir el buen camino.
Los avances tecnológicos plantean un gran desafío para que puedan convertirse en un factor que contribuya al desarrollo regional. Si bien la diferencia en el capital personal es el principal determinante de la desigualdad territorial, el desarrollo tecnológico puede incentivar nuevas inversiones. La clave estará en generar los incentivos, aunados a una mayor descentralización en las decisiones, para que haya un avance en la productividad. La coparticipación fiscal Estado-provincia requiere cambios importantes para su instauración. Por eso, deben crearse bases más estables que permitan ejecutar proyectos de largo plazo.
Vientos favorables recientes
A mediados del Siglo XX, las regiones de NOA, NEA y Cuyo sufrieron los efectos de la crisis de sus principales agroindustrias, que las atrasó por muchos años. Algunas de estas regiones, como el caso de Cuyo, se reconvirtieron mediante la mejora de la calidad de su producto y la ampliación del mercado exportador. Otras hicieron inversiones para mejorar su productividad y responder así a la disminución de los precios externos de sus productos. Todo esto, más el gran repunte reciente del precio de algunos productos agropecuarios, llevó a estas economías a alcanzar una recuperación tal que hubiera podido acercarlas más al nivel económico de las otras regiones. La experiencia argentina, como la de un mal navegante, parece indicar que los vientos favorables no son bien aprovechados para lograr efectos de mayor crecimiento equilibrado en el largo plazo.
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