Carlos Roberto Azzoni
¿Qué han hecho (o dejado de hacer) las políticas públicas?
Brasil es un país de dimensiones continentales, con 8.5 millones de km2, equivalente al 85% del territorio total de Europa y más grande que Estados Unidos (sin Alaska). Su territorio se extiende por más de 4 300 kilómetros, tanto en el sentido este-oeste como en el sentido norte-sur. Una pequeña porción se ubica en el hemisferio norte y cerca del 9% de su área se encuentra debajo del trópico de Capricornio. De sus veintisiete estados, dos se ubican casi totalmente en el hemisferio norte (equivalentes a cerca del 6% del área total de Brasil y al 5.3% de su población) y tres se localizan completamente en la región templada (es decir, cerca del 7% del territorio brasileño y 14.5% de la población). La parte restante se sitúa entre el área costera (diecisiete estados, con casi el 60% de la población) y la parte continental (once estados, con más del 20% de la población). La mayor parte de su población y de su producción económica se concentran en la región del sureste, que equivale apenas al 11% del territorio y al 35% de la población.
Dadas sus dimensiones, es natural que Brasil presente condiciones diferenciadas de naturaleza y de clima. De hecho, dispone de los biomas Amazonia, Cerrado, Mata Atlántica, Pantanal, Caatinga y Pampa, y por lo menos de diez tipos diferentes de vegetación. La variedad de suelos, climas y recursos naturales es igualmente amplia. Aunque esa diversidad en el sentido este-oeste sea pronunciada, es más importante la que existe en el sentido norte-sur, más intensa, particularmente en la cuestión del clima, y más importante para la producción agrícola. Las temperaturas medias en el invierno son de alrededor de 25 grados centígrados en el noreste y de 15 grados en el sur.
Una larga historia de disparidades regionales persistentes
Como la gran mayoría de los países del Nuevo Mundo, la ocupación de Brasil inició por las regiones del litoral. La actividad productiva empezó con la madera, en la costa centro-sur (el Pau Brasil o palo de Brasil, que dio origen al nombre del país), pero el primer producto realmente importante, la caña de azúcar, surgió en la región del noreste. Posteriormente, cuando la competitividad internacional se había perdido ante los países asiáticos, ocurrió el descubrimiento de oro en la parte septentrional de la región del sureste, lo que derivó en una actividad de duración efímera, como efímera fue también la explotación del caucho en la región del norte, ya a inicios del siglo XX. La definición de la economía moderna del país y de su configuración espacial se inició con el café en la región del sureste en la segunda mitad del siglo XIX. Al contrario de lo ocurrido con la caña de azúcar, el oro y el caucho —actividades todas que utilizaban esclavos—, la explotación de café se desarrolló con mano de obra asalariada, básicamente formada por inmigrantes europeos. Eso propició la creación de un mercado local que generó las condiciones adecuadas para que los inmigrantes pudiesen aprovechar las oportunidades surgidas durante las dos guerras mundiales y la Gran Depresión.
Así, de un producto agrícola de exportación que aún hoy tiene cierta importancia, se crearon las condiciones para una industrialización incipiente, que después se aceleró tras la Segunda Guerra Mundial, aunque siempre estuviera concentrada en la región del sureste. Desde entonces, se observa una clara persistencia en las disparidades, tanto en términos de concentración como de desigualdad.
La región del noreste, que equivale al 18% del territorio, disponía en 1940 del 35% de la población nacional, proporción que, en 2005, era de apenas 23%. Su participación en el PIB pasó del 17% al 13% en esos 65 años. Resulta sorprendente constatar que, durante todo ese período, su PIB per cápita se mantuvo siempre por debajo de la mitad de la media nacional. A su vez, la rica región del sureste, que equivale apenas al 11% del territorio, tenía el 45% de la población de Brasil en 1940, proporción que se redujo a 34% en 2007. En términos del PIB, éste pasó de ser equivalente al 63% del total nacional en 1939 a 57% en 2005, y su PIB per cápita, que era 41% superior a la media nacional en 1940, seguía siendo 33% superior al promedio en 2005.
Nuevos productos, nuevas oportunidades, misma ubicación
Los siglos de ocupación originaron una estructura productiva regionalmente concentrada y una situación de desigualdad del ingreso entre diversas zonas del país. En las últimas décadas, se hicieron algunas modificaciones sustantivas en la estructura productiva, pero sus efectos no se hicieron sentir en el ámbito de las disparidades, que parecen ser bastante resistentes. Incluso se dice que las disparidades actuales son similares a las que existían en 1872, según un estudio de reciente publicación.
Los grandes cambios observados desde mediados del siglo pasado se restringen, geográficamente, al crecimiento de las regiones del centro-oeste y norte. En el primer caso, son el resultado del desarrollo tecnológico que hizo viable la producción competitiva de la agricultura en la sabana brasileña, así como, en menor grado, de la transferencia de la capital nacional, Brasilia, a esa región (la ciudad cuenta hoy con casi 2.5 millones de habitantes y con el mayor nivel de ingreso per cápita del país). Otro cambio estructural importante tiene que ver con la creación, en la región del norte, de una zona de importación libre de impuestos, y con la penetración de actividades extractivas (mineral de hierro, bauxita) y de silvicultura (madera), así como de actividades agropecuarias y algo de agricultura en las orillas de la región. La región del centro-oeste casi dobló su proporción de habitantes con respecto al total de la población brasileña en 67 años, y su participación en el PIB creció más de cuatro veces. La región del norte casi dobló su proporción de habitantes con respecto a la población total y también duplicó su aportación al PIB nacional. No obstante, ambas regiones aún tienen poca importancia, en términos cuantitativos, para la producción nacional.
El etanol de caña de azúcar, que hoy es el centro del interés internacional sobre Brasil, concentra su producción básicamente en la región del sureste, debido tanto al suelo como al clima, pero, sobre todo, a la presencia del gran mercado consumidor de esa región, que comprende más del 70% del potencial del mercado brasileño. Los nuevos proyectos anunciados y ya en marcha, con gran participación de capital internacional, se localizan precisamente en esa área, con miras a expandirse hacia el centro-oeste. La conmemorada y tardía autonomía petrolera, incluidos los últimos y promisorios descubrimientos en aguas profundas, no cambiarán la situación, dado que todos los nuevos campos se ubican exactamente en el litoral de la región más rica del país.
En el área industrial, la pérdida de importancia relativa del centro económico tradicional es evidente, fruto de las desventajas de la gran aglomeración, materializadas en aumentos de costos y dificultades logísticas. Esa desventaja afecta particularmente a los sectores industriales tradicionales, volcados en el mercado interno o incluso en productos de baja intensidad tecnológica. En los sectores con alta intensidad tecnológica, la región más importante desde el punto de vista económico es incomparablemente más competitiva que el resto del país y no hay señales de que dicha competitividad pueda perderse en el futuro cercano. Por el contrario, sí hay señales evidentes de que la globalización y la apertura de la economía que tuvo lugar en los años noventa, y que sigue avanzando, generaron condiciones más favorables en el área económicamente más importante, en los sectores de mayor interés para la competitividad futura.
Otra dimensión importante de los cambios estructurales es el creciente peso del sector terciario en la economía. De hecho, partiendo de una participación pequeña se observa un crecimiento continuo de la penetración de esas actividades, que, en 2007, ya equivalían nada menos que al 65% del valor agregado total nacional, con un crecimiento significativo en las últimas décadas. Naturalmente, tales actividades se ubican en las ciudades, particularmente en las grandes, situadas justo en la región del sureste del país. Más allá de la preferencia por las grandes ciudades, se observa que la elección de la ubicación es más acentuada particularmente en las actividades más avanzadas, sea en términos tecnológicos o en términos de dinamismo. Las actividades de consultoría, de tecnologías de la información, de servicios financieros y otras crecen marcadamente en el gran centro económico del país, la ciudad de São Paulo y sus inmediaciones. Ese proceso, resultado de la concentración y de los poderíos económicos preexistentes, refuerza ese poderío, puesto que la competitividad del centro económico, debilitada en el sector industrial que originó su potencial, se ubica en los sectores que se vuelven cada vez más importantes, cuantitativa y cualitativamente.
Discursos, políticas y pocos resultados
Las disparidades existentes han sido fuente de cierta preocupación y de muchas intervenciones, pero todas con poco éxito. Los hechos más emblemáticos que atrajeron la atención de los responsables políticos siempre estuvieron relacionados con la región del noreste, por ser más populosa y, en consecuencia, por tener una influencia política significativa. Tales programas estaban ligados originalmente a las sequías que periódicamente afectan a la región. Distintos programas de combate a los efectos de la sequía y algunos estudios para combatir a las sequías mismas se pusieron en marcha de manera intermitente y no tuvieron éxito alguno para cambiar la situación. Dadas las limitaciones evidentes del potencial agrícola de la región, determinadas por las malas condiciones del suelo y del clima, se decidió poner énfasis en la industrialización, con grandes incentivos fiscales y créditos subsidiados en la primera parte de la segunda mitad del siglo XX. A pesar de que se hicieron grandes desembolsos, se alcanzaron pocos resultados, como indican los números presentados más arriba. Además, ese fracaso llevó al descrédito de la población local y del aparato político nacional, con el abandono de esas políticas y de la idea misma de que el problema tendría solución mediante la intervención gubernamental. A esto siguió, ya en pleno final del siglo XX y dado el predominio de las ideas neoliberales, un desmantelamiento de la estructura gubernamental de planeación, lo que presenta limitaciones sustantivas para retomar el proceso en el futuro. Hasta este momento, no ha habido condiciones políticas para el diseño y puesta en marcha de nuevas políticas de ayuda para las regiones atrasadas.
Paralelamente, las políticas gubernamentales no dirigidas a región específica alguna produjeron efectos regionales impactantes. Tal es el caso de la investigación agrícola, desarrollada a lo largo de décadas por la institución gubernamental Embrapa, que generó las condiciones favorables para la correcta ocupación de la región del centro-oeste del país —es decir, la sabana brasileña (Cerrado)—, hoy una de las principales áreas mundiales en la producción de maíz, soja, algodón y ganado. Destaca el caso del algodón, tradicionalmente producido en la región del noreste y que fue prácticamente diezmado en el área, dada la poca competitividad. El nuevo algodón producido en el centro-oeste está adaptado a las condiciones locales, y es moderno y competitivo internacionalmente, tanto en términos de calidad como de costo. La reducción de la gran protección a la producción nacional existente antes de 1990, vinculada a la apertura de la economía, afectó particularmente a los sectores económicamente más débiles. Eso tuvo consecuencias negativas en todo el país, pero las empresas de la región más rica encontraron mejores condiciones para adaptarse y sobrevivir que las empresas de las regiones más pobres, que actuaban en mercados menos dinámicos y naturalmente más dependientes de las ayudas gubernamentales.
Así, la conjunción de programas de incentivos y de actividades de planificación poco efectivas en la región más pobre con la instauración de políticas macroeconómicas o sectoriales poderosas, con consecuencias espaciales no intencionales pero significativas, contribuyó a que el cuadro de disparidades persistiese. Aunado a ese proceso se encuentra el deterioro de las condiciones financieras del sector público, que limita considerablemente cualquier iniciativa de inversión significativa en la infraestructura de las regiones pobres. A esto se asocia otra dimensión, la de la privatización de los servicios públicos, ocurrida inicialmente (y casi exclusivamente) en la región más rica del país, teniendo en cuenta el interés económico que ésta presentaba para los inversionistas privados. En consecuencia, la disponibilidad y la calidad de los servicios públicos de comunicaciones y transportes en la región más rica es actualmente muy diferente de lo que era antes de la privatización. Dada la importancia de las comunicaciones y de los transportes en la economía globalizada, las consecuencias en términos de competitividad futura son previsibles.
Políticas sociales: ¿la solución del problema?
Al inicio de este siglo, apareció un nuevo elemento que ha producido resultados no previstos en el ámbito de las disparidades regionales brasileñas. Se trata de los programas dirigidos a la población de bajos ingresos, que consisten en la transferencia de ingreso. Tales programas tienen un impacto significativo, pues, además de inyectar dinero directamente a las familias, que estimula la demanda regional final, el monto anual distribuido equivale al 0.45% del PIB y al 0.8% de la renta personal disponible en el país. Como las regiones más pobres presentan una proporción mayor de personas pobres que las regiones ricas, los programas dirigidos a esos estratos de la población naturalmente pueden tener un impacto regional importante. De hecho, la región del noreste tiene un 41% de pobres, mientras la región del sureste tiene apenas 31% y la región del sur sólo 12%. Así, a pesar de eso, el noreste recibe más del 52% de las transferencias de renta, mientras que el sureste recibe apenas el 24% y la región del sur sólo el 9%.
En principio, la desigualdad interpersonal de renta en el país se ha reducido en los últimos 10 años, lo que revierte una tendencia de crecimiento constatada desde la primera medición disponible, correspondiente a mediados del siglo XX. El índice de Gini nacional, que mide la desigualdad de ingreso entre las personas en una escala de cero (igualdad completa) a uno (desigualdad absoluta), que llegó a alcanzar el máximo de 0.58 en 1997, se ha reducido consistentemente desde entonces hasta llegar a 0.53 en 2007. Aún así, sigue siendo uno de los mayores del mundo, pero es pertinente subrayar la tendencia decreciente observada en los últimos 10 años. En términos regionales, aunque la desigualdad del producto per cápita no esté disminuyendo como se desea, la desigualdad regional del ingreso per cápita se ha reducido en función de esas transferencias, así como de la política nacional de salario mínimo. Está claro que la reducción de la inflación, que alcanzaba niveles muy elevados en el país hasta 1994, contribuyó también a reducir la pérdida de poder adquisitivo de las personas pobres de todo el país, dada la concentración de éstas en las regiones más pobres, particularmente en esas áreas.
Los estudios disponibles indican que los efectos del salario mínimo y de las transferencias de renta para los pobres sobre las disparidades regionales son positivos y significativos, algo que, todo indica, equivale a la más importante intervención pública para reducir la concentración y la desigualdad regional en Brasil. Lo irónico es que la intervención más consecuente en términos de disparidad regional no se haya concebido ni puesto en marcha con ese fin. Por otra parte, la consistencia de esos efectos en el tiempo depende de la durabilidad de las políticas y de la capacidad que la estructura productiva de la región pobre tenga para internalizar los estímulos positivos que esa inyección de renta pueda tener.
A partir de diversos estudios, se sabe que los sectores más estimulados en la región del noreste son exactamente los que están vinculados con la producción de bienes de consumo, básicamente alimentación, bebidas, calzado, textiles y otros. Evidentemente, no se puede concebir una política de desarrollo regional en términos modernos con ese tipo de sector. La cuestión está en saber en qué medida el crecimiento reciente puede generar condiciones de competitividad con otras regiones y países en esos mismos sectores, y fomentar el florecimiento de otros y de actividades más modernas, que puedan determinar la competitividad futura de esas estructuras productivas. Esas preguntas permanecen abiertas, mientras se disfrutan los resultados de la mejora de los indicadores de desigualdad.
Consideraciones finales
Un gigante con tal variedad de condiciones de suelo, relieve, clima y recursos naturales tiende, como era de esperarse, a tener disparidades regionales. Estas disparidades han sido y son pronunciadas y persistentes en Brasil, a pesar de la gran cantidad de discursos pronunciados y de programas creados para reducir el problema. De forma paralela a esos tibios programas regionales, otros programas sectoriales o macroeconómicos han mostrado ser más poderosos para producir efectos regionales concentradores, particularmente en el área mejor desarrollada de la investigación agronómica. Una dimensión importante de ese fenómeno se ubica en el área de la energía, en la que las actividades productivas provenientes del programa de etanol para automóviles, así como los recientes y abundantes descubrimientos de petróleo, se ubican en la región más rica del país. Se tiene así, en el tránsito del siglo XX al XXI, un país regionalmente tan concentrado y desigual como lo era en el paso del siglo XIX al XX. Como novedad en este siglo que comienza, están los programas de asistencia a familias pobres, cuyos impactos regionales han sido, por primera vez en muchas décadas, favorables para reducir la desigualdad interpersonal de ingreso y las disparidades regionales. Su limitación evidente se relaciona con la sostenibilidad política y financiera de tales programas en el largo plazo, y con la dinámica espacial que puedan tener en el futuro los efectos positivos que se observan actualmente.
La discusión sobre los programas de transferencia de renta en Brasil y en todos los países donde se han puesto en marcha no es, empero, sobre su necesidad y conveniencia, sino sobre sus efectos de largo plazo sobre la desigualdad. Se trata de la discusión de la “puerta de salida” de los programas, es decir, de los mecanismos para medir el desarrollo de las personas y el momento de dar por concluidos los beneficios, de manera que los individuos puedan caminar solos a partir de ese punto. Se corre el peligro de generar una dependencia crónica de los recursos de las transferencias, con la consecuente disminución de la capacidad para buscar y enfrentarse a nuevos desafíos personales.
En el ámbito regional, puede presentarse el mismo riesgo. Ya se señaló anteriormente que no se puede concebir, en los tiempos actuales, una política seria y consecuente de desarrollo regional basada sólo en los sectores y en las actividades tradicionales. Es más compleja la creación de regiones con alguna renta pero sin economía alguna, totalmente dependientes de las transferencias de recursos personales. En la medida que el flujo de recursos disminuya, por alguna razón económica o política, las regiones se vaciarían totalmente, como ocurrió históricamente en los casos de la actividad minera de oro en Minas Gerais y de caucho en Amazonia. Además, de mantenerse las transferencias por varios años consecutivos, y satisfechas las condiciones de mantener a los hijos en la escuela, ¿qué papel tendrían en la emigración? Los primeros estudios indican que la propensión a emigrar de las regiones pobres a las ricas no es mayor entre los beneficiarios del programa. Por otro lado, indican también que las transferencias contribuyen a aumentar la migración de retorno, de las regiones ricas a las más pobres. Esos dos aspectos refuerzan la hipótesis de que los programas de transferencias estarían estimulando la formación de sociedades sin economía.
De cualquier manera, ahora corresponde celebrar la reducción de las desigualdades en Brasil, con la reserva de que aún son profundas, tanto entre personas como entre regiones. De continuar el ritmo de la bienvenida reducción que actualmente se observa, aún tomará algunas décadas para que se alcancen situaciones intermedias en el marco mundial de esas desigualdades. Sin embargo, éste ya es un buen comienzo.
¿Qué han hecho (o dejado de hacer) las políticas públicas?
Brasil es un país de dimensiones continentales, con 8.5 millones de km2, equivalente al 85% del territorio total de Europa y más grande que Estados Unidos (sin Alaska). Su territorio se extiende por más de 4 300 kilómetros, tanto en el sentido este-oeste como en el sentido norte-sur. Una pequeña porción se ubica en el hemisferio norte y cerca del 9% de su área se encuentra debajo del trópico de Capricornio. De sus veintisiete estados, dos se ubican casi totalmente en el hemisferio norte (equivalentes a cerca del 6% del área total de Brasil y al 5.3% de su población) y tres se localizan completamente en la región templada (es decir, cerca del 7% del territorio brasileño y 14.5% de la población). La parte restante se sitúa entre el área costera (diecisiete estados, con casi el 60% de la población) y la parte continental (once estados, con más del 20% de la población). La mayor parte de su población y de su producción económica se concentran en la región del sureste, que equivale apenas al 11% del territorio y al 35% de la población.
Dadas sus dimensiones, es natural que Brasil presente condiciones diferenciadas de naturaleza y de clima. De hecho, dispone de los biomas Amazonia, Cerrado, Mata Atlántica, Pantanal, Caatinga y Pampa, y por lo menos de diez tipos diferentes de vegetación. La variedad de suelos, climas y recursos naturales es igualmente amplia. Aunque esa diversidad en el sentido este-oeste sea pronunciada, es más importante la que existe en el sentido norte-sur, más intensa, particularmente en la cuestión del clima, y más importante para la producción agrícola. Las temperaturas medias en el invierno son de alrededor de 25 grados centígrados en el noreste y de 15 grados en el sur.
Una larga historia de disparidades regionales persistentes
Como la gran mayoría de los países del Nuevo Mundo, la ocupación de Brasil inició por las regiones del litoral. La actividad productiva empezó con la madera, en la costa centro-sur (el Pau Brasil o palo de Brasil, que dio origen al nombre del país), pero el primer producto realmente importante, la caña de azúcar, surgió en la región del noreste. Posteriormente, cuando la competitividad internacional se había perdido ante los países asiáticos, ocurrió el descubrimiento de oro en la parte septentrional de la región del sureste, lo que derivó en una actividad de duración efímera, como efímera fue también la explotación del caucho en la región del norte, ya a inicios del siglo XX. La definición de la economía moderna del país y de su configuración espacial se inició con el café en la región del sureste en la segunda mitad del siglo XIX. Al contrario de lo ocurrido con la caña de azúcar, el oro y el caucho —actividades todas que utilizaban esclavos—, la explotación de café se desarrolló con mano de obra asalariada, básicamente formada por inmigrantes europeos. Eso propició la creación de un mercado local que generó las condiciones adecuadas para que los inmigrantes pudiesen aprovechar las oportunidades surgidas durante las dos guerras mundiales y la Gran Depresión.
Así, de un producto agrícola de exportación que aún hoy tiene cierta importancia, se crearon las condiciones para una industrialización incipiente, que después se aceleró tras la Segunda Guerra Mundial, aunque siempre estuviera concentrada en la región del sureste. Desde entonces, se observa una clara persistencia en las disparidades, tanto en términos de concentración como de desigualdad.
La región del noreste, que equivale al 18% del territorio, disponía en 1940 del 35% de la población nacional, proporción que, en 2005, era de apenas 23%. Su participación en el PIB pasó del 17% al 13% en esos 65 años. Resulta sorprendente constatar que, durante todo ese período, su PIB per cápita se mantuvo siempre por debajo de la mitad de la media nacional. A su vez, la rica región del sureste, que equivale apenas al 11% del territorio, tenía el 45% de la población de Brasil en 1940, proporción que se redujo a 34% en 2007. En términos del PIB, éste pasó de ser equivalente al 63% del total nacional en 1939 a 57% en 2005, y su PIB per cápita, que era 41% superior a la media nacional en 1940, seguía siendo 33% superior al promedio en 2005.
Nuevos productos, nuevas oportunidades, misma ubicación
Los siglos de ocupación originaron una estructura productiva regionalmente concentrada y una situación de desigualdad del ingreso entre diversas zonas del país. En las últimas décadas, se hicieron algunas modificaciones sustantivas en la estructura productiva, pero sus efectos no se hicieron sentir en el ámbito de las disparidades, que parecen ser bastante resistentes. Incluso se dice que las disparidades actuales son similares a las que existían en 1872, según un estudio de reciente publicación.
Los grandes cambios observados desde mediados del siglo pasado se restringen, geográficamente, al crecimiento de las regiones del centro-oeste y norte. En el primer caso, son el resultado del desarrollo tecnológico que hizo viable la producción competitiva de la agricultura en la sabana brasileña, así como, en menor grado, de la transferencia de la capital nacional, Brasilia, a esa región (la ciudad cuenta hoy con casi 2.5 millones de habitantes y con el mayor nivel de ingreso per cápita del país). Otro cambio estructural importante tiene que ver con la creación, en la región del norte, de una zona de importación libre de impuestos, y con la penetración de actividades extractivas (mineral de hierro, bauxita) y de silvicultura (madera), así como de actividades agropecuarias y algo de agricultura en las orillas de la región. La región del centro-oeste casi dobló su proporción de habitantes con respecto al total de la población brasileña en 67 años, y su participación en el PIB creció más de cuatro veces. La región del norte casi dobló su proporción de habitantes con respecto a la población total y también duplicó su aportación al PIB nacional. No obstante, ambas regiones aún tienen poca importancia, en términos cuantitativos, para la producción nacional.
El etanol de caña de azúcar, que hoy es el centro del interés internacional sobre Brasil, concentra su producción básicamente en la región del sureste, debido tanto al suelo como al clima, pero, sobre todo, a la presencia del gran mercado consumidor de esa región, que comprende más del 70% del potencial del mercado brasileño. Los nuevos proyectos anunciados y ya en marcha, con gran participación de capital internacional, se localizan precisamente en esa área, con miras a expandirse hacia el centro-oeste. La conmemorada y tardía autonomía petrolera, incluidos los últimos y promisorios descubrimientos en aguas profundas, no cambiarán la situación, dado que todos los nuevos campos se ubican exactamente en el litoral de la región más rica del país.
En el área industrial, la pérdida de importancia relativa del centro económico tradicional es evidente, fruto de las desventajas de la gran aglomeración, materializadas en aumentos de costos y dificultades logísticas. Esa desventaja afecta particularmente a los sectores industriales tradicionales, volcados en el mercado interno o incluso en productos de baja intensidad tecnológica. En los sectores con alta intensidad tecnológica, la región más importante desde el punto de vista económico es incomparablemente más competitiva que el resto del país y no hay señales de que dicha competitividad pueda perderse en el futuro cercano. Por el contrario, sí hay señales evidentes de que la globalización y la apertura de la economía que tuvo lugar en los años noventa, y que sigue avanzando, generaron condiciones más favorables en el área económicamente más importante, en los sectores de mayor interés para la competitividad futura.
Otra dimensión importante de los cambios estructurales es el creciente peso del sector terciario en la economía. De hecho, partiendo de una participación pequeña se observa un crecimiento continuo de la penetración de esas actividades, que, en 2007, ya equivalían nada menos que al 65% del valor agregado total nacional, con un crecimiento significativo en las últimas décadas. Naturalmente, tales actividades se ubican en las ciudades, particularmente en las grandes, situadas justo en la región del sureste del país. Más allá de la preferencia por las grandes ciudades, se observa que la elección de la ubicación es más acentuada particularmente en las actividades más avanzadas, sea en términos tecnológicos o en términos de dinamismo. Las actividades de consultoría, de tecnologías de la información, de servicios financieros y otras crecen marcadamente en el gran centro económico del país, la ciudad de São Paulo y sus inmediaciones. Ese proceso, resultado de la concentración y de los poderíos económicos preexistentes, refuerza ese poderío, puesto que la competitividad del centro económico, debilitada en el sector industrial que originó su potencial, se ubica en los sectores que se vuelven cada vez más importantes, cuantitativa y cualitativamente.
Discursos, políticas y pocos resultados
Las disparidades existentes han sido fuente de cierta preocupación y de muchas intervenciones, pero todas con poco éxito. Los hechos más emblemáticos que atrajeron la atención de los responsables políticos siempre estuvieron relacionados con la región del noreste, por ser más populosa y, en consecuencia, por tener una influencia política significativa. Tales programas estaban ligados originalmente a las sequías que periódicamente afectan a la región. Distintos programas de combate a los efectos de la sequía y algunos estudios para combatir a las sequías mismas se pusieron en marcha de manera intermitente y no tuvieron éxito alguno para cambiar la situación. Dadas las limitaciones evidentes del potencial agrícola de la región, determinadas por las malas condiciones del suelo y del clima, se decidió poner énfasis en la industrialización, con grandes incentivos fiscales y créditos subsidiados en la primera parte de la segunda mitad del siglo XX. A pesar de que se hicieron grandes desembolsos, se alcanzaron pocos resultados, como indican los números presentados más arriba. Además, ese fracaso llevó al descrédito de la población local y del aparato político nacional, con el abandono de esas políticas y de la idea misma de que el problema tendría solución mediante la intervención gubernamental. A esto siguió, ya en pleno final del siglo XX y dado el predominio de las ideas neoliberales, un desmantelamiento de la estructura gubernamental de planeación, lo que presenta limitaciones sustantivas para retomar el proceso en el futuro. Hasta este momento, no ha habido condiciones políticas para el diseño y puesta en marcha de nuevas políticas de ayuda para las regiones atrasadas.
Paralelamente, las políticas gubernamentales no dirigidas a región específica alguna produjeron efectos regionales impactantes. Tal es el caso de la investigación agrícola, desarrollada a lo largo de décadas por la institución gubernamental Embrapa, que generó las condiciones favorables para la correcta ocupación de la región del centro-oeste del país —es decir, la sabana brasileña (Cerrado)—, hoy una de las principales áreas mundiales en la producción de maíz, soja, algodón y ganado. Destaca el caso del algodón, tradicionalmente producido en la región del noreste y que fue prácticamente diezmado en el área, dada la poca competitividad. El nuevo algodón producido en el centro-oeste está adaptado a las condiciones locales, y es moderno y competitivo internacionalmente, tanto en términos de calidad como de costo. La reducción de la gran protección a la producción nacional existente antes de 1990, vinculada a la apertura de la economía, afectó particularmente a los sectores económicamente más débiles. Eso tuvo consecuencias negativas en todo el país, pero las empresas de la región más rica encontraron mejores condiciones para adaptarse y sobrevivir que las empresas de las regiones más pobres, que actuaban en mercados menos dinámicos y naturalmente más dependientes de las ayudas gubernamentales.
Así, la conjunción de programas de incentivos y de actividades de planificación poco efectivas en la región más pobre con la instauración de políticas macroeconómicas o sectoriales poderosas, con consecuencias espaciales no intencionales pero significativas, contribuyó a que el cuadro de disparidades persistiese. Aunado a ese proceso se encuentra el deterioro de las condiciones financieras del sector público, que limita considerablemente cualquier iniciativa de inversión significativa en la infraestructura de las regiones pobres. A esto se asocia otra dimensión, la de la privatización de los servicios públicos, ocurrida inicialmente (y casi exclusivamente) en la región más rica del país, teniendo en cuenta el interés económico que ésta presentaba para los inversionistas privados. En consecuencia, la disponibilidad y la calidad de los servicios públicos de comunicaciones y transportes en la región más rica es actualmente muy diferente de lo que era antes de la privatización. Dada la importancia de las comunicaciones y de los transportes en la economía globalizada, las consecuencias en términos de competitividad futura son previsibles.
Políticas sociales: ¿la solución del problema?
Al inicio de este siglo, apareció un nuevo elemento que ha producido resultados no previstos en el ámbito de las disparidades regionales brasileñas. Se trata de los programas dirigidos a la población de bajos ingresos, que consisten en la transferencia de ingreso. Tales programas tienen un impacto significativo, pues, además de inyectar dinero directamente a las familias, que estimula la demanda regional final, el monto anual distribuido equivale al 0.45% del PIB y al 0.8% de la renta personal disponible en el país. Como las regiones más pobres presentan una proporción mayor de personas pobres que las regiones ricas, los programas dirigidos a esos estratos de la población naturalmente pueden tener un impacto regional importante. De hecho, la región del noreste tiene un 41% de pobres, mientras la región del sureste tiene apenas 31% y la región del sur sólo 12%. Así, a pesar de eso, el noreste recibe más del 52% de las transferencias de renta, mientras que el sureste recibe apenas el 24% y la región del sur sólo el 9%.
En principio, la desigualdad interpersonal de renta en el país se ha reducido en los últimos 10 años, lo que revierte una tendencia de crecimiento constatada desde la primera medición disponible, correspondiente a mediados del siglo XX. El índice de Gini nacional, que mide la desigualdad de ingreso entre las personas en una escala de cero (igualdad completa) a uno (desigualdad absoluta), que llegó a alcanzar el máximo de 0.58 en 1997, se ha reducido consistentemente desde entonces hasta llegar a 0.53 en 2007. Aún así, sigue siendo uno de los mayores del mundo, pero es pertinente subrayar la tendencia decreciente observada en los últimos 10 años. En términos regionales, aunque la desigualdad del producto per cápita no esté disminuyendo como se desea, la desigualdad regional del ingreso per cápita se ha reducido en función de esas transferencias, así como de la política nacional de salario mínimo. Está claro que la reducción de la inflación, que alcanzaba niveles muy elevados en el país hasta 1994, contribuyó también a reducir la pérdida de poder adquisitivo de las personas pobres de todo el país, dada la concentración de éstas en las regiones más pobres, particularmente en esas áreas.
Los estudios disponibles indican que los efectos del salario mínimo y de las transferencias de renta para los pobres sobre las disparidades regionales son positivos y significativos, algo que, todo indica, equivale a la más importante intervención pública para reducir la concentración y la desigualdad regional en Brasil. Lo irónico es que la intervención más consecuente en términos de disparidad regional no se haya concebido ni puesto en marcha con ese fin. Por otra parte, la consistencia de esos efectos en el tiempo depende de la durabilidad de las políticas y de la capacidad que la estructura productiva de la región pobre tenga para internalizar los estímulos positivos que esa inyección de renta pueda tener.
A partir de diversos estudios, se sabe que los sectores más estimulados en la región del noreste son exactamente los que están vinculados con la producción de bienes de consumo, básicamente alimentación, bebidas, calzado, textiles y otros. Evidentemente, no se puede concebir una política de desarrollo regional en términos modernos con ese tipo de sector. La cuestión está en saber en qué medida el crecimiento reciente puede generar condiciones de competitividad con otras regiones y países en esos mismos sectores, y fomentar el florecimiento de otros y de actividades más modernas, que puedan determinar la competitividad futura de esas estructuras productivas. Esas preguntas permanecen abiertas, mientras se disfrutan los resultados de la mejora de los indicadores de desigualdad.
Consideraciones finales
Un gigante con tal variedad de condiciones de suelo, relieve, clima y recursos naturales tiende, como era de esperarse, a tener disparidades regionales. Estas disparidades han sido y son pronunciadas y persistentes en Brasil, a pesar de la gran cantidad de discursos pronunciados y de programas creados para reducir el problema. De forma paralela a esos tibios programas regionales, otros programas sectoriales o macroeconómicos han mostrado ser más poderosos para producir efectos regionales concentradores, particularmente en el área mejor desarrollada de la investigación agronómica. Una dimensión importante de ese fenómeno se ubica en el área de la energía, en la que las actividades productivas provenientes del programa de etanol para automóviles, así como los recientes y abundantes descubrimientos de petróleo, se ubican en la región más rica del país. Se tiene así, en el tránsito del siglo XX al XXI, un país regionalmente tan concentrado y desigual como lo era en el paso del siglo XIX al XX. Como novedad en este siglo que comienza, están los programas de asistencia a familias pobres, cuyos impactos regionales han sido, por primera vez en muchas décadas, favorables para reducir la desigualdad interpersonal de ingreso y las disparidades regionales. Su limitación evidente se relaciona con la sostenibilidad política y financiera de tales programas en el largo plazo, y con la dinámica espacial que puedan tener en el futuro los efectos positivos que se observan actualmente.
La discusión sobre los programas de transferencia de renta en Brasil y en todos los países donde se han puesto en marcha no es, empero, sobre su necesidad y conveniencia, sino sobre sus efectos de largo plazo sobre la desigualdad. Se trata de la discusión de la “puerta de salida” de los programas, es decir, de los mecanismos para medir el desarrollo de las personas y el momento de dar por concluidos los beneficios, de manera que los individuos puedan caminar solos a partir de ese punto. Se corre el peligro de generar una dependencia crónica de los recursos de las transferencias, con la consecuente disminución de la capacidad para buscar y enfrentarse a nuevos desafíos personales.
En el ámbito regional, puede presentarse el mismo riesgo. Ya se señaló anteriormente que no se puede concebir, en los tiempos actuales, una política seria y consecuente de desarrollo regional basada sólo en los sectores y en las actividades tradicionales. Es más compleja la creación de regiones con alguna renta pero sin economía alguna, totalmente dependientes de las transferencias de recursos personales. En la medida que el flujo de recursos disminuya, por alguna razón económica o política, las regiones se vaciarían totalmente, como ocurrió históricamente en los casos de la actividad minera de oro en Minas Gerais y de caucho en Amazonia. Además, de mantenerse las transferencias por varios años consecutivos, y satisfechas las condiciones de mantener a los hijos en la escuela, ¿qué papel tendrían en la emigración? Los primeros estudios indican que la propensión a emigrar de las regiones pobres a las ricas no es mayor entre los beneficiarios del programa. Por otro lado, indican también que las transferencias contribuyen a aumentar la migración de retorno, de las regiones ricas a las más pobres. Esos dos aspectos refuerzan la hipótesis de que los programas de transferencias estarían estimulando la formación de sociedades sin economía.
De cualquier manera, ahora corresponde celebrar la reducción de las desigualdades en Brasil, con la reserva de que aún son profundas, tanto entre personas como entre regiones. De continuar el ritmo de la bienvenida reducción que actualmente se observa, aún tomará algunas décadas para que se alcancen situaciones intermedias en el marco mundial de esas desigualdades. Sin embargo, éste ya es un buen comienzo.
Entradas
No hay comentarios:
Publicar un comentario