Roberto González
Por tradición, los estudios sobre la historia política regional o nacional colombiana han relegado a un segundo plano los temas internacionales. La tendencia a orientar las investigaciones hacia la historia regional, que alimente la comprensión de la historia nacional, ha inhibido las posibilidades de incursionar en otros ámbitos del saber. Se podría decir que el desinterés por la investigación hacia la historia de la política exterior colombiana es una expresión del rechazo hacia diversos estudios que tradicionalmente se inscribían en tópicos como la historia diplomática, el derecho internacional, la historia de los tratados, con lo cual se relegaban a un segundo plano aspectos como la migración, la integración y la seguridad.
El balance de la investigadora Diana Marcela Rojas dedicado a la producción historiográfica sobre la política internacional de Colombia nos permite corroborar que la producción académica en el país sobre política exterior es bastante precaria. Además, en esta área sobresalen los estudios realizados por investigadores extranjeros.
Ahora bien, una parte importante de estos estudios se orienta al análisis de las relaciones económicas externas, particularmente de la política cafetera. Asimismo, este estudio revela que existe un número apreciable de investigaciones que abarcan el siglo XIX y la primera mitad del siglo XX y luego la producción desciende notablemente al referirse a los años cincuenta y a la etapa del Frente Nacional. Finalmente, el período de los años ochenta y noventa ha gozado de mayor atención, a lo cual ha contribuido la constitución de institutos dedicados a esta temática.
De otro lado, se asume que el objeto de estudio de los historiadores debe separarse claramente de lo que interesa a los analistas políticos o investigadores en los temas de relaciones internacionales, y por apartarse tanto de éstos, la historiografía colombiana, como ya se ha dicho, ha perdido protagonismo en el análisis de las temáticas internacionales. Se diría que la llamada crisis de la historia, en cuanto a sus métodos y confusión sobre lo que debería ser su verdadero objeto de estudio, ha alimentado este estado de cosas. A nivel latinoamericano, a veces pareciera que el historiador se está limitando a recopilar datos que servirán de materia prima a las ciencias sociales. Al respecto el historiador cubano Sergio Guerra Vilaboy señala que «el abandono casi por completo de alcanzar la historia global, aunque fuera sólo como lejano horizonte, ha dado por resultado una visión caótica del pasado, basada en una reproducción infinita de imágenes, acumulación de datos deshilvanados o anécdotas frívolas, unido a una anarquía metodológica que ha ido distanciando a la historia de las demás ciencias sociales y restringiendo su valor social».
El auge de la narrativa en la historia también ha contribuido a que se produzcan muchos trabajos con muy discutible rigor científico, pues en estos casos se están priorizando los temas de coyuntura, dirigidos a un gran público ávido de información que normalmente no es muy exigente. Ello permite entender cómo a diario se publican estudios sobre la política exterior norteamericana durante la administración del presidente George Bush –en tiempos de elecciones en este país– o se escribe la quinta biografía sobre Osama Ben Laden y la guerra contra Irak. Para el caso colombiano, los temas que más seducen actualmente son los referidos a la reelección presidencial, las biografías de presidentes o ex presidentes e, incluso, los dedicados al conflicto, seguridad, por ejemplo.
En Colombia también encontramos a grupos de historiadores que sólo validan como objeto de su quehacer investigativo los hechos acontecidos en el pasado menos reciente, pues a su parecer, los estudios sobre temáticas de la llamada historia contemporánea e historia inmediata no aportan valor alguno a la historiografía, pues pareciera que éstos, así como los temas de historia internacional, no competen al historiador. Cabría aquí resaltar que la historia de las relaciones internacionales y de política exterior de un país van mucho más allá de la historia diplomática, la historia de los tratados y delimitación fronteriza.
No olvidemos que las dinámicas internacionales son fundamentales para la comprensión del presente. Si nos obstinamos en invalidar lo contemporáneo en aras de seguir investigando temas y períodos considerados claves, bien podría resultar que cuando «aumenta el caudal de información que poseemos sobre un segmento determinado del pasado, disminuye el conocimiento que los especialistas tienen de la totalidad del territorio».
Si tomamos como referente la historia que se hace en Europa y Estados Unidos, con relación a la de América Latina, probablemente hallaremos que sus temas de interés u objetos de estudio no coincidirán siempre, pues no podríamos aplicar «en forma mecánica, a una realidad cualitativamente diferente, modelos, técnicas y géneros historiográficos concebidos para otras latitudes»(Guerra, 2001).
Ante este panorama, el camino debería ser entonces animarnos a descubrir diversas y variadas posibilidades que puedan incluir no sólo a los temáticas de las relaciones internacionales sino incluso también a la historia comparada, por ejemplo. Los recientes trabajos de Medófilo Medina sobre Venezuela y Colombia nos pueden servir de ejemplo en esta novedosa e interesante perspectiva.
Ahora bien, no se trata de asumir –bajo el supuesto de que la política colombiana está en pleno proceso de internacionalización a partir de los últimos veinte años– que conviene incentivar este tipo de estudios por una coyuntura, pues lo que se ha llamado internacionalización de la política en Colombia «no es en realidad una especie de apertura de fronteras hacia lo externo, un redescubrimiento de la arena internacional, sino más bien una intensificación de las interconexiones entre las sociedades, y sobre todo de la conciencia de un proceso que viene de tiempo atrás» (Rojas, 2003).
Es decir, no es a partir de la apertura económica cuando Colombia inicia el proceso de internacionalización del país sino que éste hunde sus raíces desde comienzos del siglo XIX.
Son múltiples los ejemplos que nos ilustran a través de nuestra historia cómo los hechos de la política doméstica han estado directamente asociados con el acontecer mundial, lo cual es obvio e inevitable. Así, por ejemplo, una vez la Nueva Granada se liberó de la metrópoli, se conformaría la Gran Colombia, meta que se proponía integrar a estas jóvenes naciones andinas para aunar esfuerzos ante los propósitos expansionistas de las grandes potencias mundiales.
Asimismo, los planes para la liberación de Cuba y Puerto Rico fueron grandes causas internacionales emprendidas por Simón Bolívar como medio para obtener la emancipación americana definitiva. También las guerras civiles del siglo XIX implicaron costos que rebasaron lo doméstico, como el caso de la pérdida del canal de Panamá, en el amanecer del siglo XX.
La política de industrialización por sustitución de importaciones de igual forma tuvo causas de índole externa, las cuales allanaron el camino a la modernidad, con las lógicas consecuencias que ello supuso. En otra esfera se observa que la marcada influencia de Estados Unidos sobre Colombia ha determinado los lineamientos de las políticas económicas, sociales y de seguridad del país. Basta con recordar la sujeción a la doctrina del Respice Polum, según la cual –desde comienzos del siglo XX– todas nuestras políticas de Estado y decisiones en materia de política internacional deberían estar sujetas a los lineamientos de la estrella polar del Norte.
O los pactos secretos del gobierno de Eduardo Santos con Estados Unidos durante la Segunda Guerra mundial; la solitaria participación colombiana en la guerra de Corea a comienzos de los años cincuenta, o el activo papel de nuestra cancillería en la expulsión Cuba de la OEA, a instancias de la Guerra Fría. La metodología de este trabajo sobre política exterior se orienta bajo los presupuestos de la teoría de la interdependencia de las relaciones internacionales.
La política exterior colombiana a partir de los años setenta
Los estudios tradicionales sobre las relaciones entre Estados Unidos y los países de América Latina –durante los dos últimos siglos– han pretendido demostrar que, dado el interés estratégico que representa la región para Washington, se supone que sus políticas hacia ésta no han tenido grandes variaciones o cambios significativos, lo cual no es del todo cierto. De igual forma, se infiere que la dependencia económica latinoamericana respecto a Estados Unidos implica una plena sujeción a esta potencia en las decisiones de política exterior que deben asumir. Sobre lo primero cabe señalar, como lo anota Van Klaveren, una visión estática de las relaciones internacionales propicia simplificaciones peligrosas alejadas de la realidad. Por lo tanto, «cualquier análisis histórico profundo lleva a concebir las relaciones entre ambos extremos del continente americano como una sucesión de etapas con características propias y marcadamente diversas. Ello no sólo porque la política norteamericana hacia América Latina ha experimentado fuertes variaciones que, en ocasiones, han traído consigo cambios de fondo, sino también porque las respuestas latinoamericanas han tendido a variar en el tiempo»
Respecto a lo segundo, partimos de aceptar que si bien es evidente la dependencia estructural de muchos países del continente –como por ejemplo Colombia– con relación a Estados Unidos, hecho visible en las recientes discusiones con miras a tratados de libre comercio, esto no supone una subordinación automática o una postura incondicional a la política exterior norteamericana, y numerosos momentos del siglo XX avalan esta afirmación. Es así como durante los gobiernos de Lázaro Cárdenas en México, Velasco Alvarado en Perú, Omar Torrijos en Panamá o Salvador Allende en Chile hallamos ejemplos de distanciamientos importantes. Por supuesto, Cuba y Nicaragua durante sus revoluciones marcan rupturas más drásticas.
En resumen, para el caso de las relaciones interamericanas puede ser factible que aun cuando un país del continente tenga unos sólidos vínculos económicos con Estados Unidos –como tradicionalmente los ha tenido por ejemplo México–, pese a ello, pueden darse momentos de posturas distantes o marcados desacuerdos. Lo anterior se evidenció recientemente con la negativa de los gobiernos de Ricardo Lagos en Chile y Vicente Fox en México1 a apoyar –como integrantes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas– la incursión norteamericana sobre Irak, pese a que, para el caso del gobierno chileno, este país estuviera en ese momento a la espera de la ratificación del tratado bilateral de libre comercio con Estados Unidos, suscrito inicialmente en el año 2002.
Una manera de comprender esta vía de relativa autonomía es que frecuentemente estas posiciones permiten aumentar la legitimidad de grupos dirigentes que en otras esferas han favorecido la dependencia estructural de sus países. Es así como en Panamá la oligarquía local ha recurrido a la causa latinoamericana con el propósito de legitimarse internamente o, por ejemplo, la diplomacia mexicana busca a través de una política exterior proactiva –que proclama preservar el legado nacionalista de la revolución de comienzos de siglo– compensar la adopción de políticas conservadoras a nivel interno.
Para el caso colombiano hallamos diversos momentos (durante las décadas de los setenta, ochenta y noventa del siglo XX) en que diferentes gobiernos asumieron posturas de relativa autonomía ante Estados Unidos pese a nuestra larga historia de sujeción a sus intereses. En este trabajo nos proponemos analizar exclusivamente la política exterior colombiana durante el último cuarto de siglo, pues como hemos anotado, éste es un primer resultado que pretende completarse analizando todo el siglo pasado.
El gobierno del presidente Alfonso López Michelsen (1974- 1978) asumió una singular postura hacia Washington a través de los lineamientos del Respice Similia, es decir, mirar a las naciones semejantes a Colombia en niveles de desarrollo y no sólo a la estrella polar del Norte. Se trataba de que en el juego del ajedrez mundial, según sus palabras, dejásemos de ser simples peones de la Guerra Fría. Como presidente, su tarea fue luchar en pro de universalizar nuestra política internacional. Para el mandatario liberal, heredero de Alfonso López Pumarejo, la política exterior estaba determinada
en gran medida por las relaciones económicas.
Es por ello que López Michelsen intentó diseñar una política internacional orientada a procurar la emancipación económica, meta lejana para las huestes liberales.
En el Informe presidencial presentado al Congreso, al final de su mandato –julio 20 de 1978–, expresó que «había tomado ímpetu a lucha para obtener en la mesa de negociación internacional lo que uestras masas desposeídas reclamaban a nivel doméstico, es decir, gualdad de oportunidades y no caridad, y no filantropía. Justicia en as relaciones económicas y no ayudas».
Otra de las importantes metas de este gobierno fue la delimitación e las áreas marinas y submarinas con Costa Rica, Ecuador, aití, República Dominicana. Con base en estas actividades, el residente argumentaba que él había duplicado la superficie de Colombia.
Conviene recordar asimismo el protagonismo de este gobierno en la búsqueda de la suscripción del tratado Carter-Torrijos, a fin de que Panamá pudiera asumir el control del canal interoceánico manejado por Estados Unidos. Asimismo, el restablecimiento de relaciones diplomáticas con Cuba luego de más de una década de ruptura. Todas estas políticas tuvieron como escenario un panorama positivo para nuestras finanzas fruto de la llamada bonanza cafetera, la cual parecía facilitar una mayor independencia económica del país. Para nadie es un secreto que también, paradójicamente, durante esos años la economía tuvo en el narcotráfico un aliado que hizo posible grandes inversiones en la construcción, la industria y el comercio.
La presidencia del liberal Julio César Turbay Ayala ( 1978- 1982) tuvo como característica la búsqueda del retorno al modelo clásico en el manejo de las relaciones exteriores del país, el cual se había venido deteriorando desde finales de los años sesenta. Si bien es cierto que en un comienzo se continuaron algunos propósitos trazados desde el gobierno anterior en materia internacional, como el ampliar la diversificación de las relaciones exteriores del país, esta efímera orientación no tardaría en claudicar para cederle el paso al retorno al Respice Polum, el cual orientaría las decisiones que se tomaron a partir del segundo año de su mandato. Como lo expresara con resignación el presidente Turbay, «es una verdad indiscutible que nos movemos en la órbita en la que los Estados Unidos, la primera superpotencia mundial de Occidente, ejerce su mayor influencia».
Esto evidenciaba que el propósito de esta nueva etapa sería propender por unas relaciones más cordiales y estrechas con la Casa Blanca.
Indudablemente, la experiencia de haber sido canciller durante el gobierno de Lleras Camargo y luego embajador en Londres y Washington daban a Turbay un singular perfil para el hábil manejo de las relaciones del país. Una de las primeras metas en ese campo fue defender la bandera de los derechos humanos ante la guerra civil nicaragüense, país en donde la sociedad civil se alzaba en armas contra un régimen cruel –nos referimos a la dictadura de los Somoza–, el cual no entraba en reparos para mantenerse en el poder, aun a costa de masacrar a poblaciones indefensas. El pronunciamiento de los presidentes de Colombia y Venezuela ante la onu –septiembre de 1979– cuestionando al régimen somocista por la flagrante violación de los derechos humanos, sería una temprana manifestación de una importante bandera del gobierno presidido por Turbay.
Por supuesto, el activismo colombiano tenía grandes limitaciones, las cuales se harían evidentes con la negativa de la administración colombiana a solidarizarse con México y Costa Rica, países que habían roto sus relaciones diplomáticas con el gobierno de Anastasio Somoza e instaban a Colombia para que siguiera su ejemplo.
La política dual del presidente Turbay (defensa de los derechos humanos en la arena internacional y utilización de la represión como medio para sofocar la violencia interna en el país) tiene sus explicaciones. El que se tomase como estandarte de la política exterior la bandera de los derechos humanos durante su primer año de gobierno, coincidía con la principal preocupación de Estados Unidos y de muchísimos estados en ese momento, lo cual no significaba que necesariamente por ello éstos se respetasen en Colombia. Se podría afirmar, más bien, de acuerdo con Carlos Nasi, que para sus fines el gobierno Turbay halló en la dictadura nicaragüense una mina de oro porque éste era uno de los centros donde se concentraba la atención mundial y nadie podía permanecer indiferente ante lo que allí sucedía. De esta forma, hábilmente se ganaba prestigio internacional apoyando a quienes censuraban a la dictadura somocista, acallando parcialmente las críticas internas sobre las sistemáticas violaciones de derechos humanos en Colombia.
Paralelamente, se desviaba la atención internacional hacia el caso nicaragüense, con lo cual se ocultaba de paso lo que aquí sucedía y se coincidía, como ya lo dijimos, con la principal preocupación del gobierno de Carter: abrir camino hacia unas buenas relaciones hacia el futuro. En resumen, el caso nicaragüense representaba ante todo una guerra a la mano, donde se podrían desplazar geográficamente (a Nicaragua) y personalmente (a Somoza) las responsabilidades sobre violaciones de derechos humanos. Era allí donde se violaban los citados derechos, y no en Colombia, donde regía la norma.
En cierta medida, el gobierno colombiano seguiría también los pasos de Estados Unidos, pues la administración Carter también asumía una postura dual cuando apoyaba a varias dictaduras en el continente y censuraba a otras. En nuestro caso se apoyaba una causa internacional –la de los derechos humanos– pese a que a nivel doméstico éstos se irrespetaban. Un típico ejemplo de posiciones ambivalentes lo encontramos en la política exterior mexicana durante el último siglo, con avanzadas propuestas y decisiones en la arena internacional, mientras simultáneamente se persiste en una rigidez constante bajo las toldas del sempiterno Partido Revolucionario Institucional, PRI.
Retornando al caso colombiano, cabe señalar que con la caída de la dictadura en Nicaragua (julio de 1979) se extinguiría el referente sobre el cual el gobierno liberal colombiano desviaba las acusaciones que recibía del exterior. Al mismo tiempo, la dramática situación de los derechos humanos en el país había trascendido tanto, que al gobierno no le quedó otra salida sino reorientar su estrategia de política exterior. Se iniciaría en este momento la homogeneización de los frentes políticos y externos del gobierno en mención.
A medida que la administración Turbay iba adquiriendo el respaldo norteamericano para cristalizar proyectos de inversión internos o de defensa nacional, el gobierno colombiano se interesaría por afianzar la alianza con Estados Unidos. Esto se explica si observamos cómo el país fue pasando de la colaboración –durante el gobierno de Carter– a la alianza incondicional, a partir del ascenso de Ronal Reagan al poder. Tan es así que a finales de 1981 el grado de complementariedad entre las políticas exteriores de Turbay y Reagan era tal que James Bell, funcionario adscrito al Departamento de Estado norteamericano, declararía que «independientemente de quién fuera el próximo presidente de Colombia (el liberal Alfonso López Michelsen o el conservador Belisario Betancur), las relaciones entre Estados Unidos y Colombia sólo podrían deteriorarse, ya que sería imposible mantener el grado de cooperación logrado durante el gobierno de Turbay» (Bagley, 1982). (Las negrillas no son del texto).
La concreción de metas fue posible gracias a la confluencia de intereses entre los gobiernos en estudio. El primero –nos referimos al de Reagan– empeñado en recuperar el liderazgo internacional perdido por su antecesor, a quien se responsabilizaba de haber cedido el control de los intereses norteamericanos sobre el Canal de Panamá, la caída de Mohamed Reza Pahlevi, Sha de Irán, aliado incondicional de Estados Unidos, y el derrocamiento de la dictadura somocista en Nicaragua. El segundo –nos referimos al de Turbay– interesado en recuperar la imagen exterior del país, deteriorada por el narcotráfico y obsesionado por ocupar un lugar importante en el Caribe e interesado en combatir eficazmente la insurgencia interna, para lo cual contaba con el apoyo irrestricto de Washington.
La evidente alianza incondicional entre estos dos gobiernos se evidenciaría en acciones como el rechazo colombiano a la Declaración franco-mexicana, que recomendaba una negociación entre a guerrilla y el gobierno salvadoreño; la participación del país en calidad de observador en las elecciones salvadoreñas de 1982 (con o cual se daba legitimidad aun régimen dictatorial); el solitario espaldo a Inglaterra, Estados Unidos y Chile –bajo la dictadura de Augusto Pinochet– en la guerra de las Malvinas,3 el envío de tropas colombianas al Sinaí y la ruptura de relaciones diplomáticas con el gobierno de Cuba –las cuales recién habían sido reestablecidas por su antecesor–.
En el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986), al menos durante sus primeros dos años, hallamos un segundo momento reciente de una administración que intentó desligarse del alineamiento automático con Washington. La novedosa propuesta de incorporar a Colombia en el grupo de los No Alineados (Noal), la búsqueda de salidas multilaterales a problemas latinoamericanos como la deuda externa y el conflicto centroamericano, fueron audaces políticas que allanaron el camino para que nuestro país lograse un reconocido liderazgo internacional. Es así como de aliados muy cercanos a Estados Unidos pasamos a ser sus críticos; de insolidarios con Argentina en su guerra, pasamos a apoyarlos en este nuevo período; del distanciamiento y fricción con Nicaragua y una pasiva política en la región pasamos al acercamiento y búsqueda de salidas conjuntas como la crisis centroamericana y de unas tensas relaciones con La Habana pasaríamos a un momento de distensión e histórico acercamiento.
Estas nuevas orientaciones partían de admitir que era más ventajoso para el país una novedosa estrategia en política exterior, más autónoma respecto a Washington. Según Bagley y Tokatlián, el presidente Betancur, en contraste con su antecesor, suponía que tenía poco que perder en materia de cooperación económica con estados Unidos si seguía una política exterior más independiente en la región. Incluso, señalan que mediante la consolidación de una mayor independencia nacional era más probable que Estados Unidos prestase mayor atención a los intereses colombianos (Bagley, 1982).
En efecto, siguiendo estos lineamientos, Betancur optó desde un comienzo por buscar la reestructuración general de nuestras relaciones internacionales enfatizando en reforzar la posición negociadora de Colombia en asuntos regionales, lo cual se concretaba con el concurso del país en diversos organismos subregionales hemisféricos y multilaterales.
En el asunto de la deuda externa latinoamericana hizo posible la convergencia de intereses entre Colombia y Cuba durante la administración de Betancur. En múltiples eventos, realizados en la cepal, oea, Cartagena y La Habana, el gobierno de Colombia trabajó activamente en aras de coordinar una salida a la crisis ocasionada por la deuda. Así, por ejemplo, en la visita del presidente Reagan al país, durante el primer año del gobierno conservador, el presidente colombiano solicitó que las deudas latinoamericanas fuesen renegociadas, para lograr con esto que los pagos que se debían realizar por este concepto se fijaran en un porcentaje previamente preestablecido sobre los ingresos recibidos del rubro de exportaciones. Igualmente, se pidió que tanto Estados Unidos como los diversos organismos internacionales de asistencia adoptasen una posición más decidida para encontrar soluciones a la crisis financiera de América Latina.
En correspondencia con su política de generar consensos y emprender acciones multilaterales para resolver problemáticas comunes a la región, la diplomacia colombiana intentó gestionar acuerdos que facilitasen el diálogo con las partes interesadas.
Es oportuno señalar que a nivel interno Betancur estaba empeñado en procurar el diálogo y cese de las hostilidades de los grupos armados. En consonancia con esta meta, las relaciones con Cuba se constituyeron en una parte esencial de su política exterior y se cimentaron en dos propósitos bien definidos: la pacificación en Centroamérica, el proceso de paz en Colombia y el asunto de la deuda externa. Si se pregonaba la tolerancia, el diálogo como fórmula para superar la crisis política regional y el conflicto interno colombiano, era ajustado a esta política el que también se tuviese un criterio menos ortodoxo y más amplio para con países que bien tenían posibilidades de cooperar con nuestra nación en asuntos tan claves como la búsqueda de la paz.
Para Fernando Cepeda Ulloa, la inserción de Colombia en los Noal fue «una manera indirecta de reanudar en la práctica las relaciones con Fidel Castro» (Cepeda, 1986). Las frecuentes comunicaciones telefónicas entre el presidente Betancur y Castro; las periódicas visitas al país de voceros cubanos; el apresurado envío del canciller colombiano a Cuba para aliviar los efectos negativos –luego de la controvertida visita del mandatario colombiano a Estados Unidos–; la acogida que tuvo en el país la conferencia sobre la deuda externa, organizada en La Habana, a donde se enviaría una numerosa delegación; todo en conjunto evidenciaría la nueva dinámica de las relaciones.
Merece destacarse que el accionar y liderazgo de Betancur en asuntos de política internacional permitieron disipar las dudas sobre su nivel de compromiso con la agenda de paz, e hicieron posible que dicho mandatario ganase credibilidad interna, lo cual era un objetivo del gobierno. Este contexto favorecería la firma de los acuerdos de paz por las farc en marzo de 1984. A juicio del comandante del Estado Mayor de ese grupo guerrillero, Manuel Marulanda Vélez, «El nuevo tratamiento en las relaciones internacionales de Colombia con Centroamérica nos parecía justo, nos parecía un paso positivo. No influyó en la decisión de firmar los acuerdos de paz pero sí lo tuvimos en cuenta».
En contraste con lo anterior, luego de un primer año exitoso, al cumplirse el segundo de la administración Betancur, las novedosas acciones en materia internacional comenzaron a mostrar menos éxitos. Los fundamentos de la orientación estratégica de la política, el distanciamiento con respecto a Washington, empezaron a erosionarse como consecuencia de situaciones internas en asuntos como el narcotráfico, el sector externo de la economía y el proceso de paz con los alzados en armas. Lo anterior se hace evidente si observamos el replanteamiento de Colombia respecto a la extradición –en respuesta al asesinato del ministro Lara Bonilla– y en relación con la deuda externa. Se relegaron a un segundo plano las originales propuestas, y el multilateralismo en el tratamiento de este tema para pasar a negociar como antaño, de manera bilateral, como efectivamente se hizo, un acuerdo de monitoría con el Fondo Monetario Internacional.
Al parecer, los recursos disponibles y la relativa estabilidad presentada inicialmente eran cosa del pasado. Ahora, en contraste, existían dificultades en las relaciones económicas externas, lo cual se manifestaba, por ejemplo, en un aumento del endeudamiento externo, expansión del déficit comercial, caída drástica de las reservas internacionales.
Después de la visita del presidente Betancur a Estados Unidos en 1985, las reacciones internas no se hicieron esperar. Carlos Lleras Restrepo, Alfonso López Michelsen y Alfredo Vázquez Carrizosa, por ejemplo, criticaron severamente los compromisos que adquirió Betancur con el fmi, dado que éstos comprometían la autonomía económica del país. Incluso las centrales obreras expresaron sus cuestionamientos al acuerdo de monitoreo porque, según ellos –en lo cual no estaban errados–, seguir orientaciones de este organismo lesionaba y empobrecía a las clases populares del país.
En resumen, cabe señalar, como lo afirmase el ex canciller Alfredo Vázquez Carrizosa, había mucho de espectacularidad e improvisación en algunas acciones internacionales que emprendía el presidente colombiano. Es así como «a menudo la agenda era tan apretada de tiempo que en tan estrecho límite un jefe de Estado no podría dialogar ni enterarse de los puntos de vista de nadie». El analista cita como ejemplo de este tipo de situaciones el periplo de cuatro días iniciado en octubre 5 de 1983. En ese lapso, «el mandatario colombiano estuvo en las Naciones Unidas, en el Vaticano, en la Comunidad Económica Europea y en la Corte de los reyes de España en Madrid»
El gobierno del liberal Virgilio Barco (1986-1990) se caracterizó por un esfuerzo sistemático y programático de ampliación de las relaciones exteriores de Colombia, sin consideraciones ideológicas y de menos presupuestos de la Guerra Fría. Esta administración no tuvo limitaciones por razones políticas, dado que la ruptura de la paridad y el planteamiento del esquema gobierno-oposición permitía el respaldo de un gabinete totalmente liberal. A su vez, en este período se propugnó por un muy específico objetivo de diversificación e impulso de los vínculos económicos y comerciales con todas las naciones y bloques regionales, lo cual se facilitó por la reforma a la Cancillería. Para algunos, esta administración se podría definir como un gobierno modernizador en la medida que se consideraba que la mayor autonomía para el manejo de las relaciones internacionales se determinaba en principio por elementos económicos y no políticos.
Mencionemos brevemente algunos cambios en materia de política exterior, que sin constituir una ruptura con respecto al gobierno anterior significaron un nuevo estilo y una orientación de ciertas metas y estrategias. De esta forma, se desentroamericanizó la política internacional, para abrir nuevas fuentes hacia el Pacífico; se tuvo un especial cuidado en el discurso con respecto a Estados Unidos; se atenuó la beligerancia frente a las instituciones internacionales de crédito, con un manejo conservador de la economía, entre otros aspectos. Simultáneamente, se mantuvo la presencia del país en el grupo de los No Alineados, y se siguió asumiendo que era más conveniente para la nación, ante el agravamiento de la situación de orden público, acudir al activismo internacional y a la autonomía diplomática frente a Estados Unidos que volver al alineamiento automático con este país.
Barco puso especial énfasis en las relaciones con la Cuenca del Pacífico. Como lo manifestase el mandatario colombiano, «Colombia debe prepararse para responder a la nueva realidad. Debe servir, junto con otros países latinoamericanos, de puente con el nuevo mundo, como algunos han denominado a la comunidad del Pacífico, con el viejo mundo, del Atlántico. Inexplicablemente hemos vivido a espaldas al Pacífico. Ha llegado la hora de corregir este error histórico para beneficio de toda Colombia».
Asimismo planteó, incluso desde su posesión, que la política exterior del país era mantener relaciones amistosas con todos los países, dentro del respeto mutuo a la dignidad, independencia y soberanía. A su vez, el no alineamiento era considerado como «un elemento de equilibrio en el sistema internacional y de apertura al diálogo entre los países industrializados y los países en desarrollo».
En relación con la política económica, el presidente Barco optó por mejorar las relaciones con Estados Unidos y los organismos financieros internacionales y, simultáneamente, adelantar el proceso de normalización de los vínculos con la banca mundial. Todas estas acciones lo alejaban de la posibilidad del logro de mayor autonomía, a cambio de distensionar las relaciones con Washington. Lo anterior no supuso, por supuesto, incondicionalidad ni entrega, pues en diversos episodios, como las votaciones en las Naciones Unidas, nuestro país no coincidió con Estados Unidos.
La política de Barco se podría inscribir, más bien, en la denominada cooperación selectiva, pues, como observaremos posteriormente, en asuntos de índole política hubo no pocas fricciones. Tokatlián ha expresado al respecto: «Lo sugestivo de las relaciones colombo – estadounidenses durante el gobierno de Barco fue que el disenso político no impidió el consenso económico».
En el manejo de la deuda externa Barco fue sumamente cauteloso. Su experiencia como antiguo miembro de la junta directiva del Banco Mundial permeaban su visión frente a las instituciones internacionales de crédito, por lo cual el país estuvo interesado en aparecer como buen deudor. Tanto así que incluso algunas veces se dejaron de lado algunos proyectos internos con tal de cumplir obligaciones contraídas por este concepto.
La política exterior tuvo en Julio Londoño Paredes a un canciller con una amplia trayectoria en asuntos internacionales. Desde 1987 se concretó el propósito de diversificar las relaciones internacionales del país en aras de universalizar sus vínculos globales. Siguiendo estas metas se establecieron relaciones diplomáticas con 27 países africanos (Angola, Benin, Botswana, Camerún, Mozambique, Somalia, Uganda y Zimbabwe, entre otros), 10 naciones asiáticas y 4 estados de Oceanía.
Por otra parte, para Colombia era evidente la importancia y trascendencia no sólo de Asia y África. Interesaba también la Unión Europea y sus relaciones con el país y el resto del continente. Como lo señaló Barco, «la nueva realidad europea generará oportunidades y desafíos para América Latina. El reto que nos plantea la unidad europea es el de alcanzar crecientes niveles de integración política en Latinoamérica. Debemos ir como una sola América Latina al encuentro de una Europa unida (...) La plena unidad europea es un espacio de oportunidades para la cooperación internacional y para el desarrollo del Tercer Mundo que debe aprovechar Colombia».
La relativa independencia colombiana en política internacional le granjeó no pocos problemas al gobierno de Barco. Así, por ejemplo, a raíz de la votación del Consejo de Seguridad –enero de 1989– de un proyecto de resolución relativo a la acción militar norteamericana en el Mediterráneo para derribar dos aviones libios, al cual se opusieron Colombia y otros países No Alineados, en Bogotá la prensa liberal y conservadora se lanzó contra el presidente Barco, acusándole de haberse colocado del lado de «un país que ha promovido el terrorismo y de haberle dado la espalda a los países que compraban las exportaciones colombianas». Iguales ataques recibió por el voto de Colombia en cuestiones como la independencia de Namibia, sobre los territorios árabes ocupados por Israel, la invasión de Estados Unidos a Panamá y varios hechos internacionales más.
En suma, para el gobierno de Barco una tarea fundamental fue, como ya anotamos, la universalización de las relaciones internacionales del país, manteniendo una neutralidad para alejarnos de tomar partido en el conflicto Este-Oeste. El criterio económico, basado en las necesidades de la nación, hizo posible que pudiéramos establecer vínculos con regímenes autoritarios como el de Corea, socialismos como en China o jóvenes democracias como Filipinas.
Por otra parte, como se sabe, la política exterior de Barco mantuvo algunos elementos de continuidad con el gobierno anterior. Un elemento de ésta se basó en la búsqueda de una mayor capacidad negociadora y el logro del consenso para definir asuntos de interés latinoamericano. Se mantuvo el no alineamiento, el interés por la unidad latinoamericana y la preocupación por la búsqueda del reintegro cubano a la OEA y su vinculación a los organismos subregionales.
El inicio de la administración de César Gaviria (1990-1994) coincidiría con la finalización de la llamada Guerra Fría. Este nuevo panorama propiciaba cambios en el tipo de relaciones entre las grandes potencias y también entre el ex bloque socialista y el resto del mundo. Ya desde su discurso de posesión Gaviria había manifestado que Colombia debería «ajustarse a las nuevas realidades de la política internacional»6. Este nuevo escenario posibilitaba un acercamiento entre países tradicionalmente distantes en sus relaciones.
La ampliación y diversificación de nuestros intercambios con un sinnúmero de países, políticas acordes con la apertura del Estado colombiano y la internacionalización de nuestra economía, así como la búsqueda del fortalecimiento de la capacidad negociadora del continente, fueron propósitos relevantes en la política internacional de Gaviria.
Gaviria hizo posible la continuidad en las políticas internacional iniciada por su predecesor. Observando el equipo de colaboradores que acompañaron al mandatario colombiano para su gestión de gobierno, se nota que éste estuvo conformado por muchos funcionarios que también habían participado en el gabinete anterior7. Inclusive se mantuvo un discurso muy similar, con particular énfasis en los asuntos económicos en lo referente a la internacionalización del país, mayor apertura hacia el mundo exterior, la necesidad de modernización y la continuación de la defensa del derecho internacional.
Para el caso de los vínculos con Cuba, después de un largo período de recuperación de la confianza mutua –ocurrido a través de los ochenta– finalmente en octubre de 1991 se restablecieron las relaciones consulares entre Colombia y la Isla. Se acordó también formalizar el comercio bilateral y la deuda que tenía Cuba con nuestro país se pagase con el 50% de los costos de compras colombianas.
Dicha decisión fue posible pese a la oposición de diversos sectores tradicionales de la opinión pública, la prensa, el Ejército, los gremios y algunos líderes de los partidos Conservador y Liberal. No obstante las críticas, el gobierno continuaba con su empeño de mantener una relativa autonomía en el escenario internacional, así como la «maximización del poder negociador nacional y la diversificación no ideologizada de las relaciones internacionales».
Nuestras metas y las del gobierno cubano se aproximaban, pues éste también se interesaba en ampliar sus vínculos e influencia en el Caribe, después que durante décadas asumimos una visión andina de la política exterior del país. Además, en contraste con lo que decían los críticos al acercamiento con La Habana, el Centro Nacional de Consultoría de Colombia pudo establecer, a través de una encuesta divulgada en mayo de 1991, que el 58% de los colombianos se mostraban a favor del reinicio de relaciones diplomáticas con Cuba.
Dos legados en el ámbito internacional del gobierno Gaviria fueron la inclusión de Colombia en la Asociación de Estados del Caribe, AEC –constituida en julio de 1994– y la obtención de la presidencia colombiana del grupo de los países No Alineados. Es así como en Cartagena de Indias 25 estados independientes de la región, en calidad de miembros plenos y 12 estados como miembros asociados, firmaron la creación de la AEC con el objetivo de promover la conformación de una zona de libre comercio entre los países de la región, concretar políticas frente a terceros e impulsar la cooperación funcional en diversas áreas. Esta organización se constituyó en la primera en su género que incluye en su seno a la mayor parte de territorios dependientes del área, exceptuando a Puerto Rico y las Islas Vírgenes estadounidenses, pues como allí participa Cuba no lo hace Estados Unidos ni sus protectorados. Respecto a la presidencia de los Noal, ésta sería presidida por el candidato que eligieran los colombianos en 1994.
El gobierno del liberal Ernesto Samper (1994-1998) tuvo desde sus inicios grandes tropiezos y dificultades por el escándalo suscitado alrededor de los fondos para su campaña y su relación con el narcotráfico, lo que daría lugar al famoso Proceso 8.000 y a unas tormentosas relaciones con Estados Unidos.
Desde 1995, cuando Samper asumió la presidencia del movimiento de los No Alineados, se suponía que esta oportunidad podría traer grandes beneficios, opciones y problemas que, dependiendo de cómo fuesen sorteados, el contexto internacional y las acciones de los demás miembros pudiera resultar fructífera o no para el país.
Pese a que la finalización del conflicto Este-Oeste generó una discusión sobre la utilidad o el sentido de este movimiento, surgido al calor del enfrentamiento bipolar, lo cierto es que la administración anterior (la de Gaviria) resolvió asumir el reto de buscar la presidencia de este organismo para Colombia, sin mayores consultas ni análisis sereno (como es lo tradicional en la toma de decisiones de la política exterior colombiana) sobre los verdaderos costos, exigencias y oportunidades que esta meta acarrearía a nuestra nación.
De esta forma, «el país se vio embarcado en la mayor responsabilidad de su historia sin que la decisión hubiera sido previamente debatida por nadie y sin que ningún sector de la sociedad, ni el mismo gobierno, supiera con claridad las consecuencias, sus costos o beneficios, desde luego, sin plan ni estrategia premeditada para rentabilizar a favor de los intereses nacionales» (Ramírez, 1997). Esta circunstancia inhibió las posibilidades para que se hubiese podido construir un verdadero consenso político, y un compromiso por parte de la sociedad, a fin de favorecer la ampliación de las metas inscritas en esta nueva agenda internacional. Además, el estigma que ha acompañado al movimiento desde su fundación contribuyó a su rechazo por parte de los círculos conservadores de la sociedad colombiana y la comunidad internacional.
Al iniciarse el gobierno de Samper, éste parecía tener un panorama de amplias posibilidades para intensificar los propósitos de universalización y diversificación de nuestras relaciones exteriores. Más aun, por la histórica y afortunada coincidencia de que nuestro país presidiera simultáneamente dos organismos que agrupan tal cantidad de naciones como la oea y los No Alineados. Sin embargo, desde el comienzo de su mandato esta administración, preocupada por el creciente deterioro de sus relaciones con Estados Unidos, luego de conocerse las denuncias sobre filtración de dineros del narcotráfico en su campaña presidencial, estudió las conveniencias o las inconveniencias que le traería a su gobierno y a sus vínculos con Washington el presidir dicho organismo internacional. Incluso se llegó a pensar en la posibilidad de renunciar a dicha designación, pero el análisis de las consecuencias que este compromiso había traído para Indonesia –anterior presidente de los Noal– los llevó a la conclusión de que en vez de agrietar las relaciones con Estados Unidos podría, más bien, significar un buen medio y una buena oportunidad para mediar a favor de Washington ante los miembros más radicales del movimiento.
Se pensó incluso que el aumento de la influencia internacional del país al presidir los No Alineados se iba a convertir en una fortaleza para ganar terreno en las relaciones con Estados Unidos. En contraste, los desajustes estructurales del régimen liberal, la vulnerabilidad de un gobierno cuestionado por corrupción, no garante del respeto a los derechos humanos en el conflicto interno, e identificado con la influencia del narcotráfico, contribuyeron a desdibujar el activismo político en los Noal, y en nada distensionaron las relaciones con la Casa Blanca. A lo mucho que se llegó con este país fue a la llamada cooperación fragmentada, que en este caso se ilustraba en un buen nivel de entendimiento entre el Ejército y la policía colombiana con la administración norteamericana y una muy difícil relación entre los gobiernos, tanto así que al presidente Samper le quitaron la visa de ingreso a este país.
En resumen, lo cierto es que propósitos como la integración latinoamericana, o el logro de un mayor protagonismo a nivel internacional se vieron empañados y aplazados como consecuencia de las dificultades entre el gobierno y la Casa Blanca, entre otras cosas, porque ellas ocuparon la agenda y la atención del país.
La administración del conservador Andrés Pastrana (1998- 2002) tuvo como eje central la búsqueda de la paz con los grupos alzados en armas –en lo cual se involucró a la comunidad internacional– y la creación e implementación del llamado Plan Colombia. Bien sabemos, esta iniciativa fue el resultado de la convergencia de intereses estratégicos entre el gobierno norteamericano del presidente Bill Clinton y su homólogo Andrés Pastrana. El primero, interesado en reformular su estrategia política ante un gobierno que parecía excesivamente laxo en las negociaciones con la guerrilla –luego del asesinato de tres indigenistas norteamericanos en Colombia a manos de las FARC–, y el segundo, obsesionado con la estrategia de recuperar los lazos con un histórico socio internacional.
Los antecedentes de los compromisos que adquiriría el gobierno Pastrana con la Casa Blanca se evidenciarían en la visita de nuestro mandatario a Washington en octubre de 1998. En dicha visita los presidentes de los dos países suscribirían la llamada Alianza contra las drogas ilícitas, la cual sería el eje de las relaciones bilaterales durante su cuatrienio. A través de este convenio Pastrana se comprometería a reducir el consumo de drogas a través de programas de prevención; a aumentar la eficiencia de las entidades nacionales dedicadas a la lucha contra el narcotráfico; a liderar acciones para desmantelar a las organizaciones de narcotráfico y arrestar a sus principales cabecillas; a utilizar la extradición como método de lucha; a continuar con los esfuerzos conjuntos para erradicar los cultivos ilícitos; a mejorar la capacidad operativa de las Fuerzas Militares y la Policía, a perseguir el lavado de activos, el tráfico de armas y actividades ligadas al narcotráfico.
La postura de Washington se expresaría a través de la visita de Thomas Pickering, el tercer funcionario en importancia del Departamento de Estado norteamericano, realizada en agosto de 1999, evento en que Pickering transmitió la preocupación de la Casa Blanca ante el manejo de la zona de despeje y los abusos allí cometidos.
Como condición para continuar apoyando a Colombia en todos los aspectos de interés para nuestro país, Estados Unidos proponía que en este país suramericano se diseñara un plan coherente para la lucha contra el narcotráfico. El gobierno colombiano aceptó sin ningún reparo, y de allí se redactaría lo que hoy conocemos como el Plan Colombia.
Es pertinente anotar que incluso antes del citado Plan ya nuestro país se había convertido –desde los años noventa– en el mayor receptor de ayuda militar norteamericana del continente. Esto se ilustra al observar que el monto total recibido por Colombia superó a la suma enviada al resto de América Latina y el Caribe juntos. Incluso en 1999 nuestro país aparecía como el mayor beneficiado de ayuda militar y policiva de Washington, desplazando incluso a Turquía (Chomsky, 2000). Todo lo anterior guardaba correspondencia con la nueva prioridad en materia de política exterior norteamericana, pues una vez culminada la Guerra Fría se orientaría en la lucha contra el narcotráfico, y Colombia jugaría un importante papel en este escenario. Como bien lo anotara el presidente norteamericano Bill Clinton en 1995, Colombia era el epicentro mundial del narcotráfico, y por tanto «representaba una amenaza extraordinaria a la seguridad nacional de los Estados Unidos.
Con el inicio de la administración Pastrana, las relaciones de nuestro país con Estados Unidos se normalizarían luego del tormentoso período por el cual éstas atravesaron durante el presiente saliente, Ernesto Samper. Para algunos ex funcionarios del gobierno Pastrana, la estrecha relación de Colombia con Estados Unidos durante el mandato se constituiría en «el logro del más alto nivel de cooperación económica, política, militar y social» del país.
Por supuesto, no todos coinciden con que ello haya sido un logro positivo por sus consecuencias en el aumento de la dependencia colombiana a Washington. De otra parte, la comunidad internacional ha tenido sus reparos al Plan Colombia por su carácter belicista y porque es una forma de intervención en nuestro país. Lo anterior se observa en la declaración del Parlamento Europeo de febrero de 2001, en la que se señaló expresamente el respaldo al proceso de paz y, en general, a la solución concertada del conflicto, el reconocimiento de las dimensiones sociales y políticas del mismo, «cuyo trasfondo es la exclusión política, social, económica y cultural, así como la consecuente necesidad de realizar transformaciones económicas y sociales que cambien la distribución de la riqueza y la actual situación de la cuestión agraria; la crítica al Plan Colombia porque no concertado y porque contradice los principios de la cooperación para la paz que sigue Europa y la insistencia en que la intervención de la Unión Europea siga una estrategia propia no militarista, que conjugue neutralidad, transparencia, participación de la sociedad y compromiso de las partes en la mesa de negociación; la preocupación por la crisis de Derechos Humanos y dih, entre otros aspectos».
No es parte de este trabajo analizar los pormenores del fallido proceso de paz ni lo errático de las estrategias del gobierno Pastrana en esta materia. Más bien, finalmente si podríamos añadir que durante esta administración se cerraron muchísimas nuevas puertas a los colombianos en el exterior, tanto así que periodistas como Roberto García Peña llegó a llamar a nuestro pasaporte «el pasaporte paria» dado que numerosos países –incluyendo España– implementaron la visa a nuestros coterráneos interesados en salir del país. De nada valieron los múltiples viajes presidenciales al exterior durante
este gobierno.
Conclusiones
Se observa cómo la influencia de la política exterior norteamericana ha estado presente y ha marcado los derroteros de la política internacional del país, no obstante diversos momentos de altibajos o enfriamiento en el nivel de las relaciones bilaterales.
Asimismo, una mirada a la política exterior colombiana durante las últimas décadas del siglo pasado nos permite corroborar cómo el diálogo fluido entre las diferentes ciencias y las relaciones internacionales seguirá estando al orden del día como una necesidad apremiante para los cientistas sociales dedicados a su estudio.
El reto debería ser entonces que se busquen nuevos temas y nuevas miradas a las diversas problemáticas de la historia nacional que incluyen tópicos como la inserción y relación del país a un mundo cada vez más globalizado e interdependiente.
Nuestro trabajo pretende ser una primera aproximación a una investigación en curso sobre la teoría y práctica de la política exterior colombiana en la que hemos de incluir un estudio sobre la política internacional del actual presidente Álvaro Uribe y un análisis de la llamada securitization como fundamento de las políticas de Estado en esta materia. De igual forma, se explorará el papel de la comunidad internacional en la búsqueda de salidas al conflicto colombiano, lo cual estará mediatizado por el tipo de relaciones que se mantengan con los Estados Unidos.
Por tradición, los estudios sobre la historia política regional o nacional colombiana han relegado a un segundo plano los temas internacionales. La tendencia a orientar las investigaciones hacia la historia regional, que alimente la comprensión de la historia nacional, ha inhibido las posibilidades de incursionar en otros ámbitos del saber. Se podría decir que el desinterés por la investigación hacia la historia de la política exterior colombiana es una expresión del rechazo hacia diversos estudios que tradicionalmente se inscribían en tópicos como la historia diplomática, el derecho internacional, la historia de los tratados, con lo cual se relegaban a un segundo plano aspectos como la migración, la integración y la seguridad.
El balance de la investigadora Diana Marcela Rojas dedicado a la producción historiográfica sobre la política internacional de Colombia nos permite corroborar que la producción académica en el país sobre política exterior es bastante precaria. Además, en esta área sobresalen los estudios realizados por investigadores extranjeros.
Ahora bien, una parte importante de estos estudios se orienta al análisis de las relaciones económicas externas, particularmente de la política cafetera. Asimismo, este estudio revela que existe un número apreciable de investigaciones que abarcan el siglo XIX y la primera mitad del siglo XX y luego la producción desciende notablemente al referirse a los años cincuenta y a la etapa del Frente Nacional. Finalmente, el período de los años ochenta y noventa ha gozado de mayor atención, a lo cual ha contribuido la constitución de institutos dedicados a esta temática.
De otro lado, se asume que el objeto de estudio de los historiadores debe separarse claramente de lo que interesa a los analistas políticos o investigadores en los temas de relaciones internacionales, y por apartarse tanto de éstos, la historiografía colombiana, como ya se ha dicho, ha perdido protagonismo en el análisis de las temáticas internacionales. Se diría que la llamada crisis de la historia, en cuanto a sus métodos y confusión sobre lo que debería ser su verdadero objeto de estudio, ha alimentado este estado de cosas. A nivel latinoamericano, a veces pareciera que el historiador se está limitando a recopilar datos que servirán de materia prima a las ciencias sociales. Al respecto el historiador cubano Sergio Guerra Vilaboy señala que «el abandono casi por completo de alcanzar la historia global, aunque fuera sólo como lejano horizonte, ha dado por resultado una visión caótica del pasado, basada en una reproducción infinita de imágenes, acumulación de datos deshilvanados o anécdotas frívolas, unido a una anarquía metodológica que ha ido distanciando a la historia de las demás ciencias sociales y restringiendo su valor social».
El auge de la narrativa en la historia también ha contribuido a que se produzcan muchos trabajos con muy discutible rigor científico, pues en estos casos se están priorizando los temas de coyuntura, dirigidos a un gran público ávido de información que normalmente no es muy exigente. Ello permite entender cómo a diario se publican estudios sobre la política exterior norteamericana durante la administración del presidente George Bush –en tiempos de elecciones en este país– o se escribe la quinta biografía sobre Osama Ben Laden y la guerra contra Irak. Para el caso colombiano, los temas que más seducen actualmente son los referidos a la reelección presidencial, las biografías de presidentes o ex presidentes e, incluso, los dedicados al conflicto, seguridad, por ejemplo.
En Colombia también encontramos a grupos de historiadores que sólo validan como objeto de su quehacer investigativo los hechos acontecidos en el pasado menos reciente, pues a su parecer, los estudios sobre temáticas de la llamada historia contemporánea e historia inmediata no aportan valor alguno a la historiografía, pues pareciera que éstos, así como los temas de historia internacional, no competen al historiador. Cabría aquí resaltar que la historia de las relaciones internacionales y de política exterior de un país van mucho más allá de la historia diplomática, la historia de los tratados y delimitación fronteriza.
No olvidemos que las dinámicas internacionales son fundamentales para la comprensión del presente. Si nos obstinamos en invalidar lo contemporáneo en aras de seguir investigando temas y períodos considerados claves, bien podría resultar que cuando «aumenta el caudal de información que poseemos sobre un segmento determinado del pasado, disminuye el conocimiento que los especialistas tienen de la totalidad del territorio».
Si tomamos como referente la historia que se hace en Europa y Estados Unidos, con relación a la de América Latina, probablemente hallaremos que sus temas de interés u objetos de estudio no coincidirán siempre, pues no podríamos aplicar «en forma mecánica, a una realidad cualitativamente diferente, modelos, técnicas y géneros historiográficos concebidos para otras latitudes»(Guerra, 2001).
Ante este panorama, el camino debería ser entonces animarnos a descubrir diversas y variadas posibilidades que puedan incluir no sólo a los temáticas de las relaciones internacionales sino incluso también a la historia comparada, por ejemplo. Los recientes trabajos de Medófilo Medina sobre Venezuela y Colombia nos pueden servir de ejemplo en esta novedosa e interesante perspectiva.
Ahora bien, no se trata de asumir –bajo el supuesto de que la política colombiana está en pleno proceso de internacionalización a partir de los últimos veinte años– que conviene incentivar este tipo de estudios por una coyuntura, pues lo que se ha llamado internacionalización de la política en Colombia «no es en realidad una especie de apertura de fronteras hacia lo externo, un redescubrimiento de la arena internacional, sino más bien una intensificación de las interconexiones entre las sociedades, y sobre todo de la conciencia de un proceso que viene de tiempo atrás» (Rojas, 2003).
Es decir, no es a partir de la apertura económica cuando Colombia inicia el proceso de internacionalización del país sino que éste hunde sus raíces desde comienzos del siglo XIX.
Son múltiples los ejemplos que nos ilustran a través de nuestra historia cómo los hechos de la política doméstica han estado directamente asociados con el acontecer mundial, lo cual es obvio e inevitable. Así, por ejemplo, una vez la Nueva Granada se liberó de la metrópoli, se conformaría la Gran Colombia, meta que se proponía integrar a estas jóvenes naciones andinas para aunar esfuerzos ante los propósitos expansionistas de las grandes potencias mundiales.
Asimismo, los planes para la liberación de Cuba y Puerto Rico fueron grandes causas internacionales emprendidas por Simón Bolívar como medio para obtener la emancipación americana definitiva. También las guerras civiles del siglo XIX implicaron costos que rebasaron lo doméstico, como el caso de la pérdida del canal de Panamá, en el amanecer del siglo XX.
La política de industrialización por sustitución de importaciones de igual forma tuvo causas de índole externa, las cuales allanaron el camino a la modernidad, con las lógicas consecuencias que ello supuso. En otra esfera se observa que la marcada influencia de Estados Unidos sobre Colombia ha determinado los lineamientos de las políticas económicas, sociales y de seguridad del país. Basta con recordar la sujeción a la doctrina del Respice Polum, según la cual –desde comienzos del siglo XX– todas nuestras políticas de Estado y decisiones en materia de política internacional deberían estar sujetas a los lineamientos de la estrella polar del Norte.
O los pactos secretos del gobierno de Eduardo Santos con Estados Unidos durante la Segunda Guerra mundial; la solitaria participación colombiana en la guerra de Corea a comienzos de los años cincuenta, o el activo papel de nuestra cancillería en la expulsión Cuba de la OEA, a instancias de la Guerra Fría. La metodología de este trabajo sobre política exterior se orienta bajo los presupuestos de la teoría de la interdependencia de las relaciones internacionales.
La política exterior colombiana a partir de los años setenta
Los estudios tradicionales sobre las relaciones entre Estados Unidos y los países de América Latina –durante los dos últimos siglos– han pretendido demostrar que, dado el interés estratégico que representa la región para Washington, se supone que sus políticas hacia ésta no han tenido grandes variaciones o cambios significativos, lo cual no es del todo cierto. De igual forma, se infiere que la dependencia económica latinoamericana respecto a Estados Unidos implica una plena sujeción a esta potencia en las decisiones de política exterior que deben asumir. Sobre lo primero cabe señalar, como lo anota Van Klaveren, una visión estática de las relaciones internacionales propicia simplificaciones peligrosas alejadas de la realidad. Por lo tanto, «cualquier análisis histórico profundo lleva a concebir las relaciones entre ambos extremos del continente americano como una sucesión de etapas con características propias y marcadamente diversas. Ello no sólo porque la política norteamericana hacia América Latina ha experimentado fuertes variaciones que, en ocasiones, han traído consigo cambios de fondo, sino también porque las respuestas latinoamericanas han tendido a variar en el tiempo»
Respecto a lo segundo, partimos de aceptar que si bien es evidente la dependencia estructural de muchos países del continente –como por ejemplo Colombia– con relación a Estados Unidos, hecho visible en las recientes discusiones con miras a tratados de libre comercio, esto no supone una subordinación automática o una postura incondicional a la política exterior norteamericana, y numerosos momentos del siglo XX avalan esta afirmación. Es así como durante los gobiernos de Lázaro Cárdenas en México, Velasco Alvarado en Perú, Omar Torrijos en Panamá o Salvador Allende en Chile hallamos ejemplos de distanciamientos importantes. Por supuesto, Cuba y Nicaragua durante sus revoluciones marcan rupturas más drásticas.
En resumen, para el caso de las relaciones interamericanas puede ser factible que aun cuando un país del continente tenga unos sólidos vínculos económicos con Estados Unidos –como tradicionalmente los ha tenido por ejemplo México–, pese a ello, pueden darse momentos de posturas distantes o marcados desacuerdos. Lo anterior se evidenció recientemente con la negativa de los gobiernos de Ricardo Lagos en Chile y Vicente Fox en México1 a apoyar –como integrantes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas– la incursión norteamericana sobre Irak, pese a que, para el caso del gobierno chileno, este país estuviera en ese momento a la espera de la ratificación del tratado bilateral de libre comercio con Estados Unidos, suscrito inicialmente en el año 2002.
Una manera de comprender esta vía de relativa autonomía es que frecuentemente estas posiciones permiten aumentar la legitimidad de grupos dirigentes que en otras esferas han favorecido la dependencia estructural de sus países. Es así como en Panamá la oligarquía local ha recurrido a la causa latinoamericana con el propósito de legitimarse internamente o, por ejemplo, la diplomacia mexicana busca a través de una política exterior proactiva –que proclama preservar el legado nacionalista de la revolución de comienzos de siglo– compensar la adopción de políticas conservadoras a nivel interno.
Para el caso colombiano hallamos diversos momentos (durante las décadas de los setenta, ochenta y noventa del siglo XX) en que diferentes gobiernos asumieron posturas de relativa autonomía ante Estados Unidos pese a nuestra larga historia de sujeción a sus intereses. En este trabajo nos proponemos analizar exclusivamente la política exterior colombiana durante el último cuarto de siglo, pues como hemos anotado, éste es un primer resultado que pretende completarse analizando todo el siglo pasado.
El gobierno del presidente Alfonso López Michelsen (1974- 1978) asumió una singular postura hacia Washington a través de los lineamientos del Respice Similia, es decir, mirar a las naciones semejantes a Colombia en niveles de desarrollo y no sólo a la estrella polar del Norte. Se trataba de que en el juego del ajedrez mundial, según sus palabras, dejásemos de ser simples peones de la Guerra Fría. Como presidente, su tarea fue luchar en pro de universalizar nuestra política internacional. Para el mandatario liberal, heredero de Alfonso López Pumarejo, la política exterior estaba determinada
en gran medida por las relaciones económicas.
Es por ello que López Michelsen intentó diseñar una política internacional orientada a procurar la emancipación económica, meta lejana para las huestes liberales.
En el Informe presidencial presentado al Congreso, al final de su mandato –julio 20 de 1978–, expresó que «había tomado ímpetu a lucha para obtener en la mesa de negociación internacional lo que uestras masas desposeídas reclamaban a nivel doméstico, es decir, gualdad de oportunidades y no caridad, y no filantropía. Justicia en as relaciones económicas y no ayudas».
Otra de las importantes metas de este gobierno fue la delimitación e las áreas marinas y submarinas con Costa Rica, Ecuador, aití, República Dominicana. Con base en estas actividades, el residente argumentaba que él había duplicado la superficie de Colombia.
Conviene recordar asimismo el protagonismo de este gobierno en la búsqueda de la suscripción del tratado Carter-Torrijos, a fin de que Panamá pudiera asumir el control del canal interoceánico manejado por Estados Unidos. Asimismo, el restablecimiento de relaciones diplomáticas con Cuba luego de más de una década de ruptura. Todas estas políticas tuvieron como escenario un panorama positivo para nuestras finanzas fruto de la llamada bonanza cafetera, la cual parecía facilitar una mayor independencia económica del país. Para nadie es un secreto que también, paradójicamente, durante esos años la economía tuvo en el narcotráfico un aliado que hizo posible grandes inversiones en la construcción, la industria y el comercio.
La presidencia del liberal Julio César Turbay Ayala ( 1978- 1982) tuvo como característica la búsqueda del retorno al modelo clásico en el manejo de las relaciones exteriores del país, el cual se había venido deteriorando desde finales de los años sesenta. Si bien es cierto que en un comienzo se continuaron algunos propósitos trazados desde el gobierno anterior en materia internacional, como el ampliar la diversificación de las relaciones exteriores del país, esta efímera orientación no tardaría en claudicar para cederle el paso al retorno al Respice Polum, el cual orientaría las decisiones que se tomaron a partir del segundo año de su mandato. Como lo expresara con resignación el presidente Turbay, «es una verdad indiscutible que nos movemos en la órbita en la que los Estados Unidos, la primera superpotencia mundial de Occidente, ejerce su mayor influencia».
Esto evidenciaba que el propósito de esta nueva etapa sería propender por unas relaciones más cordiales y estrechas con la Casa Blanca.
Indudablemente, la experiencia de haber sido canciller durante el gobierno de Lleras Camargo y luego embajador en Londres y Washington daban a Turbay un singular perfil para el hábil manejo de las relaciones del país. Una de las primeras metas en ese campo fue defender la bandera de los derechos humanos ante la guerra civil nicaragüense, país en donde la sociedad civil se alzaba en armas contra un régimen cruel –nos referimos a la dictadura de los Somoza–, el cual no entraba en reparos para mantenerse en el poder, aun a costa de masacrar a poblaciones indefensas. El pronunciamiento de los presidentes de Colombia y Venezuela ante la onu –septiembre de 1979– cuestionando al régimen somocista por la flagrante violación de los derechos humanos, sería una temprana manifestación de una importante bandera del gobierno presidido por Turbay.
Por supuesto, el activismo colombiano tenía grandes limitaciones, las cuales se harían evidentes con la negativa de la administración colombiana a solidarizarse con México y Costa Rica, países que habían roto sus relaciones diplomáticas con el gobierno de Anastasio Somoza e instaban a Colombia para que siguiera su ejemplo.
La política dual del presidente Turbay (defensa de los derechos humanos en la arena internacional y utilización de la represión como medio para sofocar la violencia interna en el país) tiene sus explicaciones. El que se tomase como estandarte de la política exterior la bandera de los derechos humanos durante su primer año de gobierno, coincidía con la principal preocupación de Estados Unidos y de muchísimos estados en ese momento, lo cual no significaba que necesariamente por ello éstos se respetasen en Colombia. Se podría afirmar, más bien, de acuerdo con Carlos Nasi, que para sus fines el gobierno Turbay halló en la dictadura nicaragüense una mina de oro porque éste era uno de los centros donde se concentraba la atención mundial y nadie podía permanecer indiferente ante lo que allí sucedía. De esta forma, hábilmente se ganaba prestigio internacional apoyando a quienes censuraban a la dictadura somocista, acallando parcialmente las críticas internas sobre las sistemáticas violaciones de derechos humanos en Colombia.
Paralelamente, se desviaba la atención internacional hacia el caso nicaragüense, con lo cual se ocultaba de paso lo que aquí sucedía y se coincidía, como ya lo dijimos, con la principal preocupación del gobierno de Carter: abrir camino hacia unas buenas relaciones hacia el futuro. En resumen, el caso nicaragüense representaba ante todo una guerra a la mano, donde se podrían desplazar geográficamente (a Nicaragua) y personalmente (a Somoza) las responsabilidades sobre violaciones de derechos humanos. Era allí donde se violaban los citados derechos, y no en Colombia, donde regía la norma.
En cierta medida, el gobierno colombiano seguiría también los pasos de Estados Unidos, pues la administración Carter también asumía una postura dual cuando apoyaba a varias dictaduras en el continente y censuraba a otras. En nuestro caso se apoyaba una causa internacional –la de los derechos humanos– pese a que a nivel doméstico éstos se irrespetaban. Un típico ejemplo de posiciones ambivalentes lo encontramos en la política exterior mexicana durante el último siglo, con avanzadas propuestas y decisiones en la arena internacional, mientras simultáneamente se persiste en una rigidez constante bajo las toldas del sempiterno Partido Revolucionario Institucional, PRI.
Retornando al caso colombiano, cabe señalar que con la caída de la dictadura en Nicaragua (julio de 1979) se extinguiría el referente sobre el cual el gobierno liberal colombiano desviaba las acusaciones que recibía del exterior. Al mismo tiempo, la dramática situación de los derechos humanos en el país había trascendido tanto, que al gobierno no le quedó otra salida sino reorientar su estrategia de política exterior. Se iniciaría en este momento la homogeneización de los frentes políticos y externos del gobierno en mención.
A medida que la administración Turbay iba adquiriendo el respaldo norteamericano para cristalizar proyectos de inversión internos o de defensa nacional, el gobierno colombiano se interesaría por afianzar la alianza con Estados Unidos. Esto se explica si observamos cómo el país fue pasando de la colaboración –durante el gobierno de Carter– a la alianza incondicional, a partir del ascenso de Ronal Reagan al poder. Tan es así que a finales de 1981 el grado de complementariedad entre las políticas exteriores de Turbay y Reagan era tal que James Bell, funcionario adscrito al Departamento de Estado norteamericano, declararía que «independientemente de quién fuera el próximo presidente de Colombia (el liberal Alfonso López Michelsen o el conservador Belisario Betancur), las relaciones entre Estados Unidos y Colombia sólo podrían deteriorarse, ya que sería imposible mantener el grado de cooperación logrado durante el gobierno de Turbay» (Bagley, 1982). (Las negrillas no son del texto).
La concreción de metas fue posible gracias a la confluencia de intereses entre los gobiernos en estudio. El primero –nos referimos al de Reagan– empeñado en recuperar el liderazgo internacional perdido por su antecesor, a quien se responsabilizaba de haber cedido el control de los intereses norteamericanos sobre el Canal de Panamá, la caída de Mohamed Reza Pahlevi, Sha de Irán, aliado incondicional de Estados Unidos, y el derrocamiento de la dictadura somocista en Nicaragua. El segundo –nos referimos al de Turbay– interesado en recuperar la imagen exterior del país, deteriorada por el narcotráfico y obsesionado por ocupar un lugar importante en el Caribe e interesado en combatir eficazmente la insurgencia interna, para lo cual contaba con el apoyo irrestricto de Washington.
La evidente alianza incondicional entre estos dos gobiernos se evidenciaría en acciones como el rechazo colombiano a la Declaración franco-mexicana, que recomendaba una negociación entre a guerrilla y el gobierno salvadoreño; la participación del país en calidad de observador en las elecciones salvadoreñas de 1982 (con o cual se daba legitimidad aun régimen dictatorial); el solitario espaldo a Inglaterra, Estados Unidos y Chile –bajo la dictadura de Augusto Pinochet– en la guerra de las Malvinas,3 el envío de tropas colombianas al Sinaí y la ruptura de relaciones diplomáticas con el gobierno de Cuba –las cuales recién habían sido reestablecidas por su antecesor–.
En el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986), al menos durante sus primeros dos años, hallamos un segundo momento reciente de una administración que intentó desligarse del alineamiento automático con Washington. La novedosa propuesta de incorporar a Colombia en el grupo de los No Alineados (Noal), la búsqueda de salidas multilaterales a problemas latinoamericanos como la deuda externa y el conflicto centroamericano, fueron audaces políticas que allanaron el camino para que nuestro país lograse un reconocido liderazgo internacional. Es así como de aliados muy cercanos a Estados Unidos pasamos a ser sus críticos; de insolidarios con Argentina en su guerra, pasamos a apoyarlos en este nuevo período; del distanciamiento y fricción con Nicaragua y una pasiva política en la región pasamos al acercamiento y búsqueda de salidas conjuntas como la crisis centroamericana y de unas tensas relaciones con La Habana pasaríamos a un momento de distensión e histórico acercamiento.
Estas nuevas orientaciones partían de admitir que era más ventajoso para el país una novedosa estrategia en política exterior, más autónoma respecto a Washington. Según Bagley y Tokatlián, el presidente Betancur, en contraste con su antecesor, suponía que tenía poco que perder en materia de cooperación económica con estados Unidos si seguía una política exterior más independiente en la región. Incluso, señalan que mediante la consolidación de una mayor independencia nacional era más probable que Estados Unidos prestase mayor atención a los intereses colombianos (Bagley, 1982).
En efecto, siguiendo estos lineamientos, Betancur optó desde un comienzo por buscar la reestructuración general de nuestras relaciones internacionales enfatizando en reforzar la posición negociadora de Colombia en asuntos regionales, lo cual se concretaba con el concurso del país en diversos organismos subregionales hemisféricos y multilaterales.
En el asunto de la deuda externa latinoamericana hizo posible la convergencia de intereses entre Colombia y Cuba durante la administración de Betancur. En múltiples eventos, realizados en la cepal, oea, Cartagena y La Habana, el gobierno de Colombia trabajó activamente en aras de coordinar una salida a la crisis ocasionada por la deuda. Así, por ejemplo, en la visita del presidente Reagan al país, durante el primer año del gobierno conservador, el presidente colombiano solicitó que las deudas latinoamericanas fuesen renegociadas, para lograr con esto que los pagos que se debían realizar por este concepto se fijaran en un porcentaje previamente preestablecido sobre los ingresos recibidos del rubro de exportaciones. Igualmente, se pidió que tanto Estados Unidos como los diversos organismos internacionales de asistencia adoptasen una posición más decidida para encontrar soluciones a la crisis financiera de América Latina.
En correspondencia con su política de generar consensos y emprender acciones multilaterales para resolver problemáticas comunes a la región, la diplomacia colombiana intentó gestionar acuerdos que facilitasen el diálogo con las partes interesadas.
Es oportuno señalar que a nivel interno Betancur estaba empeñado en procurar el diálogo y cese de las hostilidades de los grupos armados. En consonancia con esta meta, las relaciones con Cuba se constituyeron en una parte esencial de su política exterior y se cimentaron en dos propósitos bien definidos: la pacificación en Centroamérica, el proceso de paz en Colombia y el asunto de la deuda externa. Si se pregonaba la tolerancia, el diálogo como fórmula para superar la crisis política regional y el conflicto interno colombiano, era ajustado a esta política el que también se tuviese un criterio menos ortodoxo y más amplio para con países que bien tenían posibilidades de cooperar con nuestra nación en asuntos tan claves como la búsqueda de la paz.
Para Fernando Cepeda Ulloa, la inserción de Colombia en los Noal fue «una manera indirecta de reanudar en la práctica las relaciones con Fidel Castro» (Cepeda, 1986). Las frecuentes comunicaciones telefónicas entre el presidente Betancur y Castro; las periódicas visitas al país de voceros cubanos; el apresurado envío del canciller colombiano a Cuba para aliviar los efectos negativos –luego de la controvertida visita del mandatario colombiano a Estados Unidos–; la acogida que tuvo en el país la conferencia sobre la deuda externa, organizada en La Habana, a donde se enviaría una numerosa delegación; todo en conjunto evidenciaría la nueva dinámica de las relaciones.
Merece destacarse que el accionar y liderazgo de Betancur en asuntos de política internacional permitieron disipar las dudas sobre su nivel de compromiso con la agenda de paz, e hicieron posible que dicho mandatario ganase credibilidad interna, lo cual era un objetivo del gobierno. Este contexto favorecería la firma de los acuerdos de paz por las farc en marzo de 1984. A juicio del comandante del Estado Mayor de ese grupo guerrillero, Manuel Marulanda Vélez, «El nuevo tratamiento en las relaciones internacionales de Colombia con Centroamérica nos parecía justo, nos parecía un paso positivo. No influyó en la decisión de firmar los acuerdos de paz pero sí lo tuvimos en cuenta».
En contraste con lo anterior, luego de un primer año exitoso, al cumplirse el segundo de la administración Betancur, las novedosas acciones en materia internacional comenzaron a mostrar menos éxitos. Los fundamentos de la orientación estratégica de la política, el distanciamiento con respecto a Washington, empezaron a erosionarse como consecuencia de situaciones internas en asuntos como el narcotráfico, el sector externo de la economía y el proceso de paz con los alzados en armas. Lo anterior se hace evidente si observamos el replanteamiento de Colombia respecto a la extradición –en respuesta al asesinato del ministro Lara Bonilla– y en relación con la deuda externa. Se relegaron a un segundo plano las originales propuestas, y el multilateralismo en el tratamiento de este tema para pasar a negociar como antaño, de manera bilateral, como efectivamente se hizo, un acuerdo de monitoría con el Fondo Monetario Internacional.
Al parecer, los recursos disponibles y la relativa estabilidad presentada inicialmente eran cosa del pasado. Ahora, en contraste, existían dificultades en las relaciones económicas externas, lo cual se manifestaba, por ejemplo, en un aumento del endeudamiento externo, expansión del déficit comercial, caída drástica de las reservas internacionales.
Después de la visita del presidente Betancur a Estados Unidos en 1985, las reacciones internas no se hicieron esperar. Carlos Lleras Restrepo, Alfonso López Michelsen y Alfredo Vázquez Carrizosa, por ejemplo, criticaron severamente los compromisos que adquirió Betancur con el fmi, dado que éstos comprometían la autonomía económica del país. Incluso las centrales obreras expresaron sus cuestionamientos al acuerdo de monitoreo porque, según ellos –en lo cual no estaban errados–, seguir orientaciones de este organismo lesionaba y empobrecía a las clases populares del país.
En resumen, cabe señalar, como lo afirmase el ex canciller Alfredo Vázquez Carrizosa, había mucho de espectacularidad e improvisación en algunas acciones internacionales que emprendía el presidente colombiano. Es así como «a menudo la agenda era tan apretada de tiempo que en tan estrecho límite un jefe de Estado no podría dialogar ni enterarse de los puntos de vista de nadie». El analista cita como ejemplo de este tipo de situaciones el periplo de cuatro días iniciado en octubre 5 de 1983. En ese lapso, «el mandatario colombiano estuvo en las Naciones Unidas, en el Vaticano, en la Comunidad Económica Europea y en la Corte de los reyes de España en Madrid»
El gobierno del liberal Virgilio Barco (1986-1990) se caracterizó por un esfuerzo sistemático y programático de ampliación de las relaciones exteriores de Colombia, sin consideraciones ideológicas y de menos presupuestos de la Guerra Fría. Esta administración no tuvo limitaciones por razones políticas, dado que la ruptura de la paridad y el planteamiento del esquema gobierno-oposición permitía el respaldo de un gabinete totalmente liberal. A su vez, en este período se propugnó por un muy específico objetivo de diversificación e impulso de los vínculos económicos y comerciales con todas las naciones y bloques regionales, lo cual se facilitó por la reforma a la Cancillería. Para algunos, esta administración se podría definir como un gobierno modernizador en la medida que se consideraba que la mayor autonomía para el manejo de las relaciones internacionales se determinaba en principio por elementos económicos y no políticos.
Mencionemos brevemente algunos cambios en materia de política exterior, que sin constituir una ruptura con respecto al gobierno anterior significaron un nuevo estilo y una orientación de ciertas metas y estrategias. De esta forma, se desentroamericanizó la política internacional, para abrir nuevas fuentes hacia el Pacífico; se tuvo un especial cuidado en el discurso con respecto a Estados Unidos; se atenuó la beligerancia frente a las instituciones internacionales de crédito, con un manejo conservador de la economía, entre otros aspectos. Simultáneamente, se mantuvo la presencia del país en el grupo de los No Alineados, y se siguió asumiendo que era más conveniente para la nación, ante el agravamiento de la situación de orden público, acudir al activismo internacional y a la autonomía diplomática frente a Estados Unidos que volver al alineamiento automático con este país.
Barco puso especial énfasis en las relaciones con la Cuenca del Pacífico. Como lo manifestase el mandatario colombiano, «Colombia debe prepararse para responder a la nueva realidad. Debe servir, junto con otros países latinoamericanos, de puente con el nuevo mundo, como algunos han denominado a la comunidad del Pacífico, con el viejo mundo, del Atlántico. Inexplicablemente hemos vivido a espaldas al Pacífico. Ha llegado la hora de corregir este error histórico para beneficio de toda Colombia».
Asimismo planteó, incluso desde su posesión, que la política exterior del país era mantener relaciones amistosas con todos los países, dentro del respeto mutuo a la dignidad, independencia y soberanía. A su vez, el no alineamiento era considerado como «un elemento de equilibrio en el sistema internacional y de apertura al diálogo entre los países industrializados y los países en desarrollo».
En relación con la política económica, el presidente Barco optó por mejorar las relaciones con Estados Unidos y los organismos financieros internacionales y, simultáneamente, adelantar el proceso de normalización de los vínculos con la banca mundial. Todas estas acciones lo alejaban de la posibilidad del logro de mayor autonomía, a cambio de distensionar las relaciones con Washington. Lo anterior no supuso, por supuesto, incondicionalidad ni entrega, pues en diversos episodios, como las votaciones en las Naciones Unidas, nuestro país no coincidió con Estados Unidos.
La política de Barco se podría inscribir, más bien, en la denominada cooperación selectiva, pues, como observaremos posteriormente, en asuntos de índole política hubo no pocas fricciones. Tokatlián ha expresado al respecto: «Lo sugestivo de las relaciones colombo – estadounidenses durante el gobierno de Barco fue que el disenso político no impidió el consenso económico».
En el manejo de la deuda externa Barco fue sumamente cauteloso. Su experiencia como antiguo miembro de la junta directiva del Banco Mundial permeaban su visión frente a las instituciones internacionales de crédito, por lo cual el país estuvo interesado en aparecer como buen deudor. Tanto así que incluso algunas veces se dejaron de lado algunos proyectos internos con tal de cumplir obligaciones contraídas por este concepto.
La política exterior tuvo en Julio Londoño Paredes a un canciller con una amplia trayectoria en asuntos internacionales. Desde 1987 se concretó el propósito de diversificar las relaciones internacionales del país en aras de universalizar sus vínculos globales. Siguiendo estas metas se establecieron relaciones diplomáticas con 27 países africanos (Angola, Benin, Botswana, Camerún, Mozambique, Somalia, Uganda y Zimbabwe, entre otros), 10 naciones asiáticas y 4 estados de Oceanía.
Por otra parte, para Colombia era evidente la importancia y trascendencia no sólo de Asia y África. Interesaba también la Unión Europea y sus relaciones con el país y el resto del continente. Como lo señaló Barco, «la nueva realidad europea generará oportunidades y desafíos para América Latina. El reto que nos plantea la unidad europea es el de alcanzar crecientes niveles de integración política en Latinoamérica. Debemos ir como una sola América Latina al encuentro de una Europa unida (...) La plena unidad europea es un espacio de oportunidades para la cooperación internacional y para el desarrollo del Tercer Mundo que debe aprovechar Colombia».
La relativa independencia colombiana en política internacional le granjeó no pocos problemas al gobierno de Barco. Así, por ejemplo, a raíz de la votación del Consejo de Seguridad –enero de 1989– de un proyecto de resolución relativo a la acción militar norteamericana en el Mediterráneo para derribar dos aviones libios, al cual se opusieron Colombia y otros países No Alineados, en Bogotá la prensa liberal y conservadora se lanzó contra el presidente Barco, acusándole de haberse colocado del lado de «un país que ha promovido el terrorismo y de haberle dado la espalda a los países que compraban las exportaciones colombianas». Iguales ataques recibió por el voto de Colombia en cuestiones como la independencia de Namibia, sobre los territorios árabes ocupados por Israel, la invasión de Estados Unidos a Panamá y varios hechos internacionales más.
En suma, para el gobierno de Barco una tarea fundamental fue, como ya anotamos, la universalización de las relaciones internacionales del país, manteniendo una neutralidad para alejarnos de tomar partido en el conflicto Este-Oeste. El criterio económico, basado en las necesidades de la nación, hizo posible que pudiéramos establecer vínculos con regímenes autoritarios como el de Corea, socialismos como en China o jóvenes democracias como Filipinas.
Por otra parte, como se sabe, la política exterior de Barco mantuvo algunos elementos de continuidad con el gobierno anterior. Un elemento de ésta se basó en la búsqueda de una mayor capacidad negociadora y el logro del consenso para definir asuntos de interés latinoamericano. Se mantuvo el no alineamiento, el interés por la unidad latinoamericana y la preocupación por la búsqueda del reintegro cubano a la OEA y su vinculación a los organismos subregionales.
El inicio de la administración de César Gaviria (1990-1994) coincidiría con la finalización de la llamada Guerra Fría. Este nuevo panorama propiciaba cambios en el tipo de relaciones entre las grandes potencias y también entre el ex bloque socialista y el resto del mundo. Ya desde su discurso de posesión Gaviria había manifestado que Colombia debería «ajustarse a las nuevas realidades de la política internacional»6. Este nuevo escenario posibilitaba un acercamiento entre países tradicionalmente distantes en sus relaciones.
La ampliación y diversificación de nuestros intercambios con un sinnúmero de países, políticas acordes con la apertura del Estado colombiano y la internacionalización de nuestra economía, así como la búsqueda del fortalecimiento de la capacidad negociadora del continente, fueron propósitos relevantes en la política internacional de Gaviria.
Gaviria hizo posible la continuidad en las políticas internacional iniciada por su predecesor. Observando el equipo de colaboradores que acompañaron al mandatario colombiano para su gestión de gobierno, se nota que éste estuvo conformado por muchos funcionarios que también habían participado en el gabinete anterior7. Inclusive se mantuvo un discurso muy similar, con particular énfasis en los asuntos económicos en lo referente a la internacionalización del país, mayor apertura hacia el mundo exterior, la necesidad de modernización y la continuación de la defensa del derecho internacional.
Para el caso de los vínculos con Cuba, después de un largo período de recuperación de la confianza mutua –ocurrido a través de los ochenta– finalmente en octubre de 1991 se restablecieron las relaciones consulares entre Colombia y la Isla. Se acordó también formalizar el comercio bilateral y la deuda que tenía Cuba con nuestro país se pagase con el 50% de los costos de compras colombianas.
Dicha decisión fue posible pese a la oposición de diversos sectores tradicionales de la opinión pública, la prensa, el Ejército, los gremios y algunos líderes de los partidos Conservador y Liberal. No obstante las críticas, el gobierno continuaba con su empeño de mantener una relativa autonomía en el escenario internacional, así como la «maximización del poder negociador nacional y la diversificación no ideologizada de las relaciones internacionales».
Nuestras metas y las del gobierno cubano se aproximaban, pues éste también se interesaba en ampliar sus vínculos e influencia en el Caribe, después que durante décadas asumimos una visión andina de la política exterior del país. Además, en contraste con lo que decían los críticos al acercamiento con La Habana, el Centro Nacional de Consultoría de Colombia pudo establecer, a través de una encuesta divulgada en mayo de 1991, que el 58% de los colombianos se mostraban a favor del reinicio de relaciones diplomáticas con Cuba.
Dos legados en el ámbito internacional del gobierno Gaviria fueron la inclusión de Colombia en la Asociación de Estados del Caribe, AEC –constituida en julio de 1994– y la obtención de la presidencia colombiana del grupo de los países No Alineados. Es así como en Cartagena de Indias 25 estados independientes de la región, en calidad de miembros plenos y 12 estados como miembros asociados, firmaron la creación de la AEC con el objetivo de promover la conformación de una zona de libre comercio entre los países de la región, concretar políticas frente a terceros e impulsar la cooperación funcional en diversas áreas. Esta organización se constituyó en la primera en su género que incluye en su seno a la mayor parte de territorios dependientes del área, exceptuando a Puerto Rico y las Islas Vírgenes estadounidenses, pues como allí participa Cuba no lo hace Estados Unidos ni sus protectorados. Respecto a la presidencia de los Noal, ésta sería presidida por el candidato que eligieran los colombianos en 1994.
El gobierno del liberal Ernesto Samper (1994-1998) tuvo desde sus inicios grandes tropiezos y dificultades por el escándalo suscitado alrededor de los fondos para su campaña y su relación con el narcotráfico, lo que daría lugar al famoso Proceso 8.000 y a unas tormentosas relaciones con Estados Unidos.
Desde 1995, cuando Samper asumió la presidencia del movimiento de los No Alineados, se suponía que esta oportunidad podría traer grandes beneficios, opciones y problemas que, dependiendo de cómo fuesen sorteados, el contexto internacional y las acciones de los demás miembros pudiera resultar fructífera o no para el país.
Pese a que la finalización del conflicto Este-Oeste generó una discusión sobre la utilidad o el sentido de este movimiento, surgido al calor del enfrentamiento bipolar, lo cierto es que la administración anterior (la de Gaviria) resolvió asumir el reto de buscar la presidencia de este organismo para Colombia, sin mayores consultas ni análisis sereno (como es lo tradicional en la toma de decisiones de la política exterior colombiana) sobre los verdaderos costos, exigencias y oportunidades que esta meta acarrearía a nuestra nación.
De esta forma, «el país se vio embarcado en la mayor responsabilidad de su historia sin que la decisión hubiera sido previamente debatida por nadie y sin que ningún sector de la sociedad, ni el mismo gobierno, supiera con claridad las consecuencias, sus costos o beneficios, desde luego, sin plan ni estrategia premeditada para rentabilizar a favor de los intereses nacionales» (Ramírez, 1997). Esta circunstancia inhibió las posibilidades para que se hubiese podido construir un verdadero consenso político, y un compromiso por parte de la sociedad, a fin de favorecer la ampliación de las metas inscritas en esta nueva agenda internacional. Además, el estigma que ha acompañado al movimiento desde su fundación contribuyó a su rechazo por parte de los círculos conservadores de la sociedad colombiana y la comunidad internacional.
Al iniciarse el gobierno de Samper, éste parecía tener un panorama de amplias posibilidades para intensificar los propósitos de universalización y diversificación de nuestras relaciones exteriores. Más aun, por la histórica y afortunada coincidencia de que nuestro país presidiera simultáneamente dos organismos que agrupan tal cantidad de naciones como la oea y los No Alineados. Sin embargo, desde el comienzo de su mandato esta administración, preocupada por el creciente deterioro de sus relaciones con Estados Unidos, luego de conocerse las denuncias sobre filtración de dineros del narcotráfico en su campaña presidencial, estudió las conveniencias o las inconveniencias que le traería a su gobierno y a sus vínculos con Washington el presidir dicho organismo internacional. Incluso se llegó a pensar en la posibilidad de renunciar a dicha designación, pero el análisis de las consecuencias que este compromiso había traído para Indonesia –anterior presidente de los Noal– los llevó a la conclusión de que en vez de agrietar las relaciones con Estados Unidos podría, más bien, significar un buen medio y una buena oportunidad para mediar a favor de Washington ante los miembros más radicales del movimiento.
Se pensó incluso que el aumento de la influencia internacional del país al presidir los No Alineados se iba a convertir en una fortaleza para ganar terreno en las relaciones con Estados Unidos. En contraste, los desajustes estructurales del régimen liberal, la vulnerabilidad de un gobierno cuestionado por corrupción, no garante del respeto a los derechos humanos en el conflicto interno, e identificado con la influencia del narcotráfico, contribuyeron a desdibujar el activismo político en los Noal, y en nada distensionaron las relaciones con la Casa Blanca. A lo mucho que se llegó con este país fue a la llamada cooperación fragmentada, que en este caso se ilustraba en un buen nivel de entendimiento entre el Ejército y la policía colombiana con la administración norteamericana y una muy difícil relación entre los gobiernos, tanto así que al presidente Samper le quitaron la visa de ingreso a este país.
En resumen, lo cierto es que propósitos como la integración latinoamericana, o el logro de un mayor protagonismo a nivel internacional se vieron empañados y aplazados como consecuencia de las dificultades entre el gobierno y la Casa Blanca, entre otras cosas, porque ellas ocuparon la agenda y la atención del país.
La administración del conservador Andrés Pastrana (1998- 2002) tuvo como eje central la búsqueda de la paz con los grupos alzados en armas –en lo cual se involucró a la comunidad internacional– y la creación e implementación del llamado Plan Colombia. Bien sabemos, esta iniciativa fue el resultado de la convergencia de intereses estratégicos entre el gobierno norteamericano del presidente Bill Clinton y su homólogo Andrés Pastrana. El primero, interesado en reformular su estrategia política ante un gobierno que parecía excesivamente laxo en las negociaciones con la guerrilla –luego del asesinato de tres indigenistas norteamericanos en Colombia a manos de las FARC–, y el segundo, obsesionado con la estrategia de recuperar los lazos con un histórico socio internacional.
Los antecedentes de los compromisos que adquiriría el gobierno Pastrana con la Casa Blanca se evidenciarían en la visita de nuestro mandatario a Washington en octubre de 1998. En dicha visita los presidentes de los dos países suscribirían la llamada Alianza contra las drogas ilícitas, la cual sería el eje de las relaciones bilaterales durante su cuatrienio. A través de este convenio Pastrana se comprometería a reducir el consumo de drogas a través de programas de prevención; a aumentar la eficiencia de las entidades nacionales dedicadas a la lucha contra el narcotráfico; a liderar acciones para desmantelar a las organizaciones de narcotráfico y arrestar a sus principales cabecillas; a utilizar la extradición como método de lucha; a continuar con los esfuerzos conjuntos para erradicar los cultivos ilícitos; a mejorar la capacidad operativa de las Fuerzas Militares y la Policía, a perseguir el lavado de activos, el tráfico de armas y actividades ligadas al narcotráfico.
La postura de Washington se expresaría a través de la visita de Thomas Pickering, el tercer funcionario en importancia del Departamento de Estado norteamericano, realizada en agosto de 1999, evento en que Pickering transmitió la preocupación de la Casa Blanca ante el manejo de la zona de despeje y los abusos allí cometidos.
Como condición para continuar apoyando a Colombia en todos los aspectos de interés para nuestro país, Estados Unidos proponía que en este país suramericano se diseñara un plan coherente para la lucha contra el narcotráfico. El gobierno colombiano aceptó sin ningún reparo, y de allí se redactaría lo que hoy conocemos como el Plan Colombia.
Es pertinente anotar que incluso antes del citado Plan ya nuestro país se había convertido –desde los años noventa– en el mayor receptor de ayuda militar norteamericana del continente. Esto se ilustra al observar que el monto total recibido por Colombia superó a la suma enviada al resto de América Latina y el Caribe juntos. Incluso en 1999 nuestro país aparecía como el mayor beneficiado de ayuda militar y policiva de Washington, desplazando incluso a Turquía (Chomsky, 2000). Todo lo anterior guardaba correspondencia con la nueva prioridad en materia de política exterior norteamericana, pues una vez culminada la Guerra Fría se orientaría en la lucha contra el narcotráfico, y Colombia jugaría un importante papel en este escenario. Como bien lo anotara el presidente norteamericano Bill Clinton en 1995, Colombia era el epicentro mundial del narcotráfico, y por tanto «representaba una amenaza extraordinaria a la seguridad nacional de los Estados Unidos.
Con el inicio de la administración Pastrana, las relaciones de nuestro país con Estados Unidos se normalizarían luego del tormentoso período por el cual éstas atravesaron durante el presiente saliente, Ernesto Samper. Para algunos ex funcionarios del gobierno Pastrana, la estrecha relación de Colombia con Estados Unidos durante el mandato se constituiría en «el logro del más alto nivel de cooperación económica, política, militar y social» del país.
Por supuesto, no todos coinciden con que ello haya sido un logro positivo por sus consecuencias en el aumento de la dependencia colombiana a Washington. De otra parte, la comunidad internacional ha tenido sus reparos al Plan Colombia por su carácter belicista y porque es una forma de intervención en nuestro país. Lo anterior se observa en la declaración del Parlamento Europeo de febrero de 2001, en la que se señaló expresamente el respaldo al proceso de paz y, en general, a la solución concertada del conflicto, el reconocimiento de las dimensiones sociales y políticas del mismo, «cuyo trasfondo es la exclusión política, social, económica y cultural, así como la consecuente necesidad de realizar transformaciones económicas y sociales que cambien la distribución de la riqueza y la actual situación de la cuestión agraria; la crítica al Plan Colombia porque no concertado y porque contradice los principios de la cooperación para la paz que sigue Europa y la insistencia en que la intervención de la Unión Europea siga una estrategia propia no militarista, que conjugue neutralidad, transparencia, participación de la sociedad y compromiso de las partes en la mesa de negociación; la preocupación por la crisis de Derechos Humanos y dih, entre otros aspectos».
No es parte de este trabajo analizar los pormenores del fallido proceso de paz ni lo errático de las estrategias del gobierno Pastrana en esta materia. Más bien, finalmente si podríamos añadir que durante esta administración se cerraron muchísimas nuevas puertas a los colombianos en el exterior, tanto así que periodistas como Roberto García Peña llegó a llamar a nuestro pasaporte «el pasaporte paria» dado que numerosos países –incluyendo España– implementaron la visa a nuestros coterráneos interesados en salir del país. De nada valieron los múltiples viajes presidenciales al exterior durante
este gobierno.
Conclusiones
Se observa cómo la influencia de la política exterior norteamericana ha estado presente y ha marcado los derroteros de la política internacional del país, no obstante diversos momentos de altibajos o enfriamiento en el nivel de las relaciones bilaterales.
Asimismo, una mirada a la política exterior colombiana durante las últimas décadas del siglo pasado nos permite corroborar cómo el diálogo fluido entre las diferentes ciencias y las relaciones internacionales seguirá estando al orden del día como una necesidad apremiante para los cientistas sociales dedicados a su estudio.
El reto debería ser entonces que se busquen nuevos temas y nuevas miradas a las diversas problemáticas de la historia nacional que incluyen tópicos como la inserción y relación del país a un mundo cada vez más globalizado e interdependiente.
Nuestro trabajo pretende ser una primera aproximación a una investigación en curso sobre la teoría y práctica de la política exterior colombiana en la que hemos de incluir un estudio sobre la política internacional del actual presidente Álvaro Uribe y un análisis de la llamada securitization como fundamento de las políticas de Estado en esta materia. De igual forma, se explorará el papel de la comunidad internacional en la búsqueda de salidas al conflicto colombiano, lo cual estará mediatizado por el tipo de relaciones que se mantengan con los Estados Unidos.
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